高校教代會(huì)與大學(xué)民主治理的發(fā)展

劉凌

20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)基層民主的發(fā)展受到國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。對(duì)于農(nóng)村基層民主和城市基層民主的發(fā)展，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界已經(jīng)有豐富的研究，但是，對(duì)于高?；鶎用裰鞯陌l(fā)展及其對(duì)現(xiàn)代大學(xué)治理意義的研究尚不多見(jiàn)。本文試圖以高校教代會(huì)為重點(diǎn)，揭示高校教代會(huì)推進(jìn)基層民主和大學(xué)治理發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，并提出進(jìn)一步完善高校教代會(huì)制度，完善大學(xué)治理的基本思路。

一、高校教代會(huì)的發(fā)展歷程

高校教職工代表大會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)教代會(huì)）是教職工行使民主權(quán)利和民主管理學(xué)校的基本形式，是學(xué)校管理體制的重要組成部分，是中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度的創(chuàng)新。教代會(huì)制度從試點(diǎn)、普及到深化，經(jīng)過(guò)30多年的建設(shè)，在學(xué)校改革和發(fā)展中發(fā)揮了不可替代的重要作用。從1979年在部分高校試點(diǎn)算起，教代會(huì)制度的發(fā)展大致分為三個(gè)不同的發(fā)展階段。

1試點(diǎn)和推廣階段

1978年10月，教育部頒發(fā)了《全國(guó)普通高等學(xué)校暫行工作條例（試行草案）》，明確提出要在黨委領(lǐng)導(dǎo)下定期舉行師生員工代表大會(huì)。從1979年春開(kāi)始，參照企業(yè)中的職工代表大會(huì)制度，全國(guó)陸續(xù)開(kāi)展了教代會(huì)的試點(diǎn)工作。鄧小平在1980年8月中央政治局?jǐn)U大會(huì)議的講話(huà)中指出：“各企業(yè)事業(yè)單位普遍成立職工代表大會(huì)或職工代表會(huì)議。這是早已決定了的，現(xiàn)在的問(wèn)題是推廣和完善化?！盵1]

關(guān)于試點(diǎn)建立教代會(huì)制度的問(wèn)題，1980年6月12日，全總黨組專(zhuān)門(mén)向中央書(shū)記處提出了《關(guān)于在學(xué)校試建教工代表大會(huì)制度的請(qǐng)示報(bào)告》，提出不僅要在全國(guó)試點(diǎn)，而且建議在各級(jí)學(xué)校逐步普遍推行教代會(huì)或教工大會(huì)制度。同年11月3日，中央書(shū)記處決定，“學(xué)校特別是高等院校的教職員工代表大會(huì)的組成和職權(quán)，應(yīng)當(dāng)專(zhuān)門(mén)研究，制定單行條例”。為進(jìn)一步推進(jìn)試點(diǎn)工作，教育部和中國(guó)教育工會(huì)于1981年1月在北京召開(kāi)了“教工代表大會(huì)試點(diǎn)座談會(huì)”。會(huì)議就教工代表大會(huì)的性質(zhì)、代表、職權(quán)、工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行了討論。此次會(huì)議對(duì)高校教代會(huì)制度的建立起到了積極的引導(dǎo)和推動(dòng)作用。

1981年6月15日頒布的《國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)職工代表大會(huì)暫行條例》第十八條規(guī)定：“科研、教育、文化等事業(yè)單位也要依靠群眾，實(shí)行民主管理，可以參照這個(gè)條例的精神，結(jié)合各自的實(shí)際情況，制定各自的職工代表大會(huì)暫行條例?！盵2]這就為教育系統(tǒng)試點(diǎn)建立教代會(huì)制度起到了參照和推動(dòng)作用。到1983年7月，召開(kāi)教代會(huì)的高校從20多所增加到66所，占全國(guó)高校的92%。教代會(huì)的內(nèi)容越來(lái)越豐富，有的已形成制度。1983年7月，教育部和全國(guó)教育工會(huì)在北京召開(kāi)了“高等學(xué)校教職工代表大會(huì)工作座談會(huì)”。會(huì)議認(rèn)為，幾年來(lái)教代會(huì)制度試點(diǎn)是成功并富有成效的。由于教代會(huì)同其他民主形式比較起來(lái)有較高的嚴(yán)肅性和較廣的群眾性，因而它是學(xué)校實(shí)行民主管理、民主辦校的基本形式和基本制度。與會(huì)代表還討論了《高等學(xué)校教職工代表大會(huì)暫行條例》（草案），為該條例的頒發(fā)施行奠定了基礎(chǔ)。此次會(huì)議也為教代會(huì)制度在高校的正式確立奠定了基礎(chǔ)。

教代會(huì)制度經(jīng)過(guò)6年的試點(diǎn)工作已基本成熟，教育部、中國(guó)教育工會(huì)全國(guó)委員會(huì)于1985年1月28日頒發(fā)了《高等學(xué)校教職工代表大會(huì)暫行條例》。該條例對(duì)高校教代會(huì)的性質(zhì)、職權(quán)、代表、組織制度、工作機(jī)構(gòu)等作了明確規(guī)定。該條例的頒發(fā)，標(biāo)志著教代會(huì)制度在高等學(xué)校的正式確立。

2制度化法律化階段

《高等學(xué)校教職工代表大會(huì)暫行條例》頒布以后，高校紛紛召開(kāi)教職工代表大會(huì)，建立教代會(huì)制度。到1988年7月，全國(guó)有60%的高校建立了教代會(huì)制度。1989年12月，中共中央發(fā)出了《關(guān)于加強(qiáng)和改善黨對(duì)工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)工作的通知》，各級(jí)黨委對(duì)工會(huì)工作的領(lǐng)導(dǎo)明顯加強(qiáng)，高校教代會(huì)制度的建設(shè)也明顯加快。一些省市教育工委、教育行政部門(mén)把高校工會(huì)、教代會(huì)工作列入高校黨建和思想政治工作的考核評(píng)審條件，對(duì)高校教代會(huì)制度進(jìn)行了檢查、調(diào)研，提出了新的要求。北京市于1995年3月下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步健全和完善高等學(xué)校教職工代表大會(huì)建設(shè)的意見(jiàn)》。在教育工會(huì)內(nèi)部，對(duì)教代會(huì)制度的建設(shè)也明顯加強(qiáng)，將其作為合格、先進(jìn)、模范職工之家的重要考核條件，許多省市教育工會(huì)還制定了《教代會(huì)工作規(guī)范》，與黨政聯(lián)合制定了教代會(huì)評(píng)估條例，開(kāi)展了教代會(huì)評(píng)估。到1998年底，全國(guó)普通高校教代會(huì)建制率達(dá)100%，絕大多數(shù)高校能做到按期換屆，定期開(kāi)會(huì)，90%以上的學(xué)校堅(jiān)持每年召開(kāi)一次教代會(huì)。學(xué)校教代會(huì)工作制度、組織制度更加完善，工作質(zhì)量明顯提高。

這期間，教代會(huì)制度建設(shè)最明顯的特征是走向法制化，在黨的重要文獻(xiàn)中也有明確的要求。1985年5月頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》明確規(guī)定：“要建立和健全以教師為主體的教職工代表大會(huì)制度，加強(qiáng)民主管理和民主監(jiān)督?！薄氨仨毦o緊地依靠教師，認(rèn)真聽(tīng)取他們的意見(jiàn)，充分發(fā)揮他們的作用，有關(guān)學(xué)校的重大改革都必須經(jīng)過(guò)教師們充分討論?！盵3]1996年3月，中共中央制定的《中國(guó)共產(chǎn)黨普通高等學(xué)校基層組織工作條例》再次強(qiáng)調(diào)，“高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)教職工代表大會(huì)，支持教職工代表大會(huì)正確行使職權(quán)，在參與學(xué)校的民主管理和民主監(jiān)督，維護(hù)教職工的合法權(quán)益等方面發(fā)揮作用”[4]。此后的《普通高校黨建工作基本標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)教代會(huì)也有明確的表述。

伴隨國(guó)家民主法制建設(shè)進(jìn)程，教育立法的進(jìn)程明顯加快。在國(guó)家頒布的一系列法律法規(guī)中，明確地把學(xué)校民主管理、民主監(jiān)督的內(nèi)容寫(xiě)了進(jìn)去，對(duì)教代會(huì)作了明確規(guī)定，從而確定了教代會(huì)的法律地位。1993年10月31日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《教師法》第七條明確規(guī)定，教師享有“對(duì)學(xué)校教育教學(xué)、管理工作和教育行政部門(mén)的工作提出意見(jiàn)和建議，通過(guò)教職工代表大會(huì)或者其它形式，參與學(xué)校的民主管理”[5]的權(quán)利。1995年3月18日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《教育法》第三十條也明確規(guī)定，“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，通過(guò)以教師為主體的教職工代表大會(huì)等組織形式，保障教職工參與民主管理和監(jiān)督”[6]。而1998年8月29日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《高等教育法》第四十三條規(guī)定：“高等學(xué)校通過(guò)以教師為主體的教職工代表大會(huì)等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監(jiān)督，維護(hù)教職工合法權(quán)利?！盵7]這些法律對(duì)高校教職工參與學(xué)校的民主管理、民主監(jiān)督以及教代會(huì)的地位提供了法律保障。教代會(huì)制度法律地位的確立，不僅使高校教代會(huì)開(kāi)展工作有了法律保障，成為依法治校的重要內(nèi)容，更重要的是隨著教職工法治意識(shí)的增強(qiáng)，他們依法民主治校的參與積極性大為提高，促進(jìn)了高校治理結(jié)構(gòu)的合理化。endprint

3規(guī)范化多樣化階段

質(zhì)量提升是新時(shí)期教代會(huì)發(fā)展的主要標(biāo)志。1996年10月全國(guó)教育工會(huì)發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展教代會(huì)評(píng)估工作的意見(jiàn)》指出：“當(dāng)前有必要在繼續(xù)普及教代會(huì)制度的同時(shí)，把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到提高教代會(huì)質(zhì)量上來(lái)，大力推進(jìn)教代會(huì)的制度化和規(guī)范化建設(shè)。”此后，教代會(huì)制度建設(shè)轉(zhuǎn)入著重解決“制度不夠健全、職權(quán)不夠落實(shí)、作用發(fā)揮不夠充分等問(wèn)題”的提高質(zhì)量階段。這一階段的主要特征是教代會(huì)制度的規(guī)范化和多樣化。在國(guó)家民主法治建設(shè)、現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的時(shí)代背景下，高校內(nèi)部管理體制改革逐步深化，教代會(huì)制度建設(shè)呈現(xiàn)出與時(shí)俱進(jìn)的新動(dòng)向。

在國(guó)家規(guī)定的基礎(chǔ)上，許多省市根據(jù)當(dāng)?shù)馗咝＝檀鷷?huì)工作實(shí)際，對(duì)教代會(huì)的工作規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)作了具體規(guī)定，如《浙江省高等學(xué)校教職工代表大會(huì)工作基本標(biāo)準(zhǔn)》、《北京高等學(xué)校教職工代表大會(huì)工作規(guī)程》等，這些規(guī)定的出臺(tái)推動(dòng)了教代會(huì)建設(shè)的制度化和規(guī)范化進(jìn)程?？傮w而言，對(duì)教代會(huì)功能的規(guī)范主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是高校能堅(jiān)持做到每年由校長(zhǎng)向教代會(huì)做工作報(bào)告，學(xué)校的重要決策、發(fā)展規(guī)劃都要經(jīng)過(guò)教代會(huì)醞釀?dòng)懻?，有的甚至可以做出決定。二是積極開(kāi)展民主評(píng)議學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部工作。這是落實(shí)教代會(huì)四項(xiàng)職權(quán)的一項(xiàng)重要工作。各高校依據(jù)有關(guān)要求，結(jié)合學(xué)校實(shí)際，制定了民主評(píng)議學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部的德、能、勤、績(jī)測(cè)評(píng)表和對(duì)干部進(jìn)行信任投票，在干部述職的基礎(chǔ)上進(jìn)行測(cè)評(píng)。這項(xiàng)工作有力地推動(dòng)了學(xué)校干部隊(duì)伍的建設(shè)。三是積極開(kāi)展經(jīng)常性的提案工作。教代會(huì)提案是全校教職工通過(guò)教代會(huì)參與學(xué)校管理的重要形式，是學(xué)校工作決策民主化、科學(xué)化的重要渠道，也是落實(shí)教代會(huì)職權(quán)的重要形式。為此，一些高校如清華大學(xué)等還專(zhuān)門(mén)制定了《教職工代表大會(huì)提案工作條例》，以此來(lái)規(guī)范和推動(dòng)這項(xiàng)工作。四是積極建立院（系）二級(jí)教代會(huì)。隨著學(xué)校辦學(xué)規(guī)模的擴(kuò)大和管理重心的下移，院（系）民主決策、民主管理、民主監(jiān)督工作也越來(lái)越重要，因而教代會(huì)制度要向縱深發(fā)展，向院（系）延伸，即建立二級(jí)教代會(huì)制度。一些高校不僅建立了組織機(jī)構(gòu)，還建立了相應(yīng)的制度，并賦予相應(yīng)的職權(quán)。

這一階段另一個(gè)非常重要的形式是校務(wù)公開(kāi)制度的建立。1999年3月，全國(guó)教育工會(huì)下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)校務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》，指出校務(wù)公開(kāi)要以教代會(huì)為基本載體，加強(qiáng)學(xué)校監(jiān)督工作，搞好學(xué)校民主政治建設(shè)。各省、市、自治區(qū)也制定出詳細(xì)的實(shí)施意見(jiàn)。校務(wù)公開(kāi)制度開(kāi)始在高校逐步建立。在實(shí)踐的基礎(chǔ)上，2001年7月，教育部同中國(guó)教育工會(huì)在北京聯(lián)合召開(kāi)了全國(guó)校務(wù)公開(kāi)工作研討會(huì)。2002年2月，教育部同全國(guó)總工會(huì)下發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)校務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》，并于6月在昆明聯(lián)合召開(kāi)了全國(guó)校務(wù)公開(kāi)工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)。校務(wù)公開(kāi)工作的實(shí)施，有力地推動(dòng)了教代會(huì)制度的完善和發(fā)展。

二、H大學(xué)教代會(huì)參與大學(xué)民主治理的經(jīng)驗(yàn)分析

H大學(xué)是一所學(xué)科門(mén)類(lèi)齊全的國(guó)家“211 工程”重點(diǎn)建設(shè)大學(xué)和省部共建重點(diǎn)師范大學(xué)。學(xué)校共有各類(lèi)教職員工近3000人，其中專(zhuān)職教師2000多人。隨著學(xué)校事業(yè)的快速發(fā)展，H大學(xué)同國(guó)內(nèi)多數(shù)高校一樣，面臨著如何完善管理、增強(qiáng)辦學(xué)實(shí)力、提高廣大教職工積極性的問(wèn)題。針對(duì)教代會(huì)制度普遍存在的問(wèn)題與不足，近年來(lái)， H大學(xué)對(duì)教代會(huì)進(jìn)行了較大力度的改革，改革重點(diǎn)圍繞加強(qiáng)制度建設(shè)、擴(kuò)大民主參與、發(fā)揮實(shí)際作用展開(kāi)。經(jīng)過(guò)這一輪的改革，教代會(huì)的地位顯著提高，作用明顯增強(qiáng)，成為學(xué)校管理體制的重要組成部分，成為教職工依法集體行使民主權(quán)利、參與學(xué)校民主管理的基本制度和基本形式。教代會(huì)在學(xué)校黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，依法參與學(xué)校的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，保障教職工民主權(quán)利，維護(hù)教職工合法權(quán)益，調(diào)動(dòng)教職工的積極性，團(tuán)結(jié)和動(dòng)員全校教職工參與學(xué)校的建設(shè)與發(fā)展，支持并監(jiān)督校長(zhǎng)與學(xué)校管理部門(mén)正確行使職權(quán)。教代會(huì)在高校民主管理和現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)中的作用明顯增強(qiáng)。

1教代會(huì)的組織結(jié)構(gòu)

H大學(xué)教代會(huì)的組織結(jié)構(gòu)按照民主原則和民主程序形成。教代會(huì)代表由各二級(jí)單位民主選舉產(chǎn)生，代表選舉實(shí)行差額直接選舉方式和無(wú)記名投票選舉方式。各二級(jí)單位代表組成代表團(tuán)集體參加學(xué)校教代會(huì)全體會(huì)議。教代會(huì)全體代表會(huì)議是教代會(huì)的最高形式，主要職權(quán)包括：（1）審議校長(zhǎng)的工作報(bào)告、年度工作計(jì)劃、財(cái)務(wù)工作報(bào)告，討論學(xué)校辦學(xué)指導(dǎo)思想、發(fā)展規(guī)劃、重大改革方案、教職工隊(duì)伍建設(shè)及其他有關(guān)學(xué)校建設(shè)發(fā)展的重大問(wèn)題，提出意見(jiàn)和建議。 （2）審議通過(guò)學(xué)校提出的教職工聘任、獎(jiǎng)懲、校內(nèi)津貼分配等原則和辦法，以及其他與教職工權(quán)益有關(guān)的重大規(guī)章制度。 （3）審議決定教職工福利費(fèi)管理使用辦法及其他有關(guān)教職工生活福利事項(xiàng)。 （4）民主評(píng)議、監(jiān)督學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部。配合人事、組織部門(mén)對(duì)學(xué)校各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行評(píng)議、考核，可以向?qū)W校黨委和主管部門(mén)提出對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部嘉獎(jiǎng)、晉升或處分、免職建議。

教代會(huì)設(shè)立常務(wù)委員會(huì)和工作委員會(huì)兩個(gè)層面的工作機(jī)構(gòu)。常務(wù)委員會(huì)由15人組成，主要包括主任1名，副主任2名，秘書(shū)長(zhǎng)2名，常務(wù)委員10名，主任、副主任、秘書(shū)長(zhǎng)和常務(wù)委員均由教代會(huì)全體代表會(huì)議選舉產(chǎn)生，人選一般從各工作委員會(huì)主任、副主任和委員中產(chǎn)生。教代會(huì)的工作委員會(huì)包括教學(xué)科研委員會(huì)、財(cái)務(wù)審計(jì)委員會(huì)、勞動(dòng)人事委員會(huì)、干部評(píng)議委員會(huì)、生活福利委員會(huì)、提案審理委員會(huì)。各工作委員會(huì)設(shè)主任1名，副主任1名，委員7名，由教代會(huì)全體代表會(huì)議選舉產(chǎn)生。

H大學(xué)教代會(huì)組織結(jié)構(gòu)的一個(gè)顯著特色是，教代會(huì)常委會(huì)主任由不擔(dān)任學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和黨政機(jī)關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的普通教師經(jīng)過(guò)教代會(huì)全體代表會(huì)議民主選舉產(chǎn)生，教代會(huì)主任同時(shí)兼任校工會(huì)主席，這一做法在全國(guó)高校屬于首例而且迄今為止仍為先例。國(guó)內(nèi)其它高校的做法一般是學(xué)校教代會(huì)主任兼任校工會(huì)主席，由1名學(xué)校黨委副書(shū)記或副校長(zhǎng)兼任。H大學(xué)從20世紀(jì)90年代以來(lái)一直沒(méi)有采取這種做法，而是尊重教代會(huì)意見(jiàn)，由教代會(huì)代表從普通教師中民主選舉產(chǎn)生，近四屆教代會(huì)主任（兼工會(huì)主席）都是普通教師，這充分體現(xiàn)了H大學(xué)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的民主意識(shí)和開(kāi)闊的政治胸懷。教代會(huì)專(zhuān)職副主任由教代會(huì)全體會(huì)議選舉產(chǎn)生，候選人一般來(lái)自學(xué)校機(jī)關(guān)、二級(jí)單位具有一定級(jí)別或職務(wù)的專(zhuān)職黨政工作人員（但是必須是學(xué)校教代會(huì)代表）。專(zhuān)職副主任根據(jù)實(shí)際情況享受副處或者正處級(jí)待遇。在教代會(huì)各工作委員會(huì)中，主任、副主任和委員幾乎90%是一線(xiàn)普通教職工代表，多數(shù)具有教授、副教授等專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)，具有副處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的為極少數(shù)。endprint

除了學(xué)校層面的教代會(huì)以外，從2008年開(kāi)始，H大學(xué)開(kāi)始推行學(xué)院（系）等二級(jí)單位教代會(huì)制度，進(jìn)一步推進(jìn)二級(jí)單位基層民主建設(shè)。二級(jí)單位教代會(huì)設(shè)主任1名、副主任1名、代表5～9名，分設(shè)教學(xué)科研工作組、生活福利工作組、勞動(dòng)人事工作組。院（系）教代會(huì)主任兼任院（系）工會(huì)主席，列席學(xué)院黨政會(huì)議。二級(jí)教代會(huì)主任、副主任和代表由本單位教職工民主選舉產(chǎn)生，二級(jí)單位黨政班子成員不兼任教代會(huì)主任、副主任，絕大多數(shù)代表為普通教職工。

從上述組織結(jié)構(gòu)可以看出，H大學(xué)的教代會(huì)不僅充分體現(xiàn)了民主原則和民主程序，而且體現(xiàn)了普通教職工的主人翁地位，官本位色彩大大降低，具有廣泛的民意基礎(chǔ)。因此，教代會(huì)能夠受到多數(shù)教職工的信賴(lài)與擁護(hù)。

2教代會(huì)的制度安排

為了切實(shí)增強(qiáng)教代會(huì)的作用，H大學(xué)致力于通過(guò)制度建設(shè)規(guī)范教代會(huì)的運(yùn)作，形成了一系列有利于教代會(huì)民主參與學(xué)校重大事務(wù)管理、決策和監(jiān)督的制度和機(jī)制。教代會(huì)建立的主要工作制度包括：《H大學(xué)教職工代表大會(huì)暫行實(shí)施細(xì)則》，《H大學(xué)教代會(huì)與學(xué)校職能部門(mén)情況溝通會(huì)制度》，《H大學(xué)校務(wù)公開(kāi)實(shí)施辦法》，《H大學(xué)教代會(huì)提案督辦制度》。教代會(huì)民主參與的主要機(jī)制包括：教代會(huì)常務(wù)委員會(huì)主任列席學(xué)校黨政班子聯(lián)席會(huì)議機(jī)制；教代會(huì)主任列席學(xué)校校長(zhǎng)辦公會(huì)議機(jī)制；教代會(huì)主任、副主任以及工作委員會(huì)主任、副主任列席學(xué)校相關(guān)職能部門(mén)重要會(huì)議，參與相關(guān)事務(wù)決策機(jī)制；教代會(huì)參與學(xué)校涉及教職工權(quán)益問(wèn)題的申訴處理機(jī)制。

在基本制度和運(yùn)行機(jī)制建立起來(lái)的同時(shí)，H大學(xué)教代會(huì)從2007年以來(lái)走上了常規(guī)化的軌道，學(xué)校每年召開(kāi)一次教代會(huì)，校長(zhǎng)，分管教學(xué)、科研、人事工作的三位副校長(zhǎng)，財(cái)務(wù)處長(zhǎng)，后勤和基建處長(zhǎng)以及教代會(huì)主任向大會(huì)報(bào)告工作，聽(tīng)取教代會(huì)代表意見(jiàn)，各代表團(tuán)分組審議上述報(bào)告，提出提案和意見(jiàn)建議。經(jīng)過(guò)教代會(huì)提案、審理委員會(huì)審理，有重點(diǎn)地向?qū)W校提出正式提案，學(xué)校各分管校長(zhǎng)對(duì)提案做出處理意見(jiàn)，轉(zhuǎn)交各相關(guān)部門(mén)實(shí)施辦理。相關(guān)部門(mén)必須在一定的期限內(nèi)將整改意見(jiàn)和措施向提案人以及教代會(huì)相關(guān)工作委員會(huì)答復(fù)，并最后聽(tīng)取提案人意見(jiàn)，對(duì)提案辦理落實(shí)情況予以評(píng)價(jià)。

在總結(jié)學(xué)校教代會(huì)改革發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2011年3月，H大學(xué)黨委召開(kāi)了加強(qiáng)工會(huì)教代會(huì)工作專(zhuān)項(xiàng)會(huì)議，并制定了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)教代會(huì)建設(shè)和工會(huì)工作的意見(jiàn)》（校黨委[2011]12號(hào)）。該意見(jiàn)對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)教代會(huì)建設(shè)做了詳細(xì)、全面的規(guī)范，主要內(nèi)容包括：充分認(rèn)識(shí)新形勢(shì)下加強(qiáng)教代會(huì)建設(shè)和工會(huì)工作的重要意義；加強(qiáng)教代會(huì)建設(shè)和工會(huì)工作的指導(dǎo)思想與目標(biāo)；進(jìn)一步健全完善教代會(huì)工會(huì)工作制度，提高教代會(huì)工會(huì)工作水平；發(fā)揮教代會(huì)工會(huì)工作優(yōu)勢(shì)，依法維護(hù)教職工合法權(quán)益；進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)教代會(huì)工會(huì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，提升學(xué)校民主管理水平。這一文件的出臺(tái)標(biāo)志著H大學(xué)教代會(huì)工作制度化、規(guī)范化走上了一個(gè)新的發(fā)展階段。

3教代會(huì)的民主參與

民主參與是高校教代會(huì)的重要職能。H大學(xué)教代會(huì)的民主參與，不僅涉及學(xué)校改革發(fā)展大事，而且涉及教職工福利和日常生活小事。讓教代會(huì)參與學(xué)校涉及教職工切身利益的大事已經(jīng)成為H大學(xué)教代會(huì)的傳統(tǒng)。例如，針對(duì)學(xué)校人文社科與理工科發(fā)展在投入上不均衡問(wèn)題，教代會(huì)專(zhuān)門(mén)提出一項(xiàng)重點(diǎn)提案《學(xué)科建設(shè)與資源投入應(yīng)重視文理工科的全面協(xié)調(diào)均衡發(fā)展》，建議學(xué)校重視人文社科發(fā)展，保持人文社科傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，并且提出相關(guān)具體建議。對(duì)此，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)高度重視，分管副校長(zhǎng)會(huì)同有關(guān)職能部門(mén)認(rèn)真吸取教代會(huì)重點(diǎn)提案意見(jiàn)，做出了明確回應(yīng)。隨后，分管副校長(zhǎng)、科技處、社科處處長(zhǎng)就提案回復(fù)情況同教代會(huì)常委會(huì)、提案人舉行溝通協(xié)調(diào)會(huì)，確定改進(jìn)有關(guān)工作的重點(diǎn)與具體思路。一年之后，提案人對(duì)提案辦理結(jié)果的意見(jiàn)表示，本提案受到校長(zhǎng)重視，現(xiàn)已得到科技處處長(zhǎng)、社科處處長(zhǎng)聯(lián)名提交的辦理意見(jiàn)，同意學(xué)校提出的促進(jìn)學(xué)科建設(shè)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的工作思路，同意學(xué)校重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)具體規(guī)劃，支持學(xué)校為提高學(xué)科建設(shè)水平、提升人才培養(yǎng)質(zhì)量和服務(wù)社會(huì)能力的各項(xiàng)改革。

從上述案例可以看出，H大學(xué)教代會(huì)在代表提出提案、審理立案、提交相關(guān)職能部門(mén)回復(fù)辦理意見(jiàn)、主管校領(lǐng)導(dǎo)批示意見(jiàn)、提案人反饋意見(jiàn)各個(gè)環(huán)節(jié)緊密聯(lián)系，有條不紊，體現(xiàn)了規(guī)范化、制度化、程序化的運(yùn)作。

在高校治理體制中，如何實(shí)行民主管理，調(diào)動(dòng)廣大教職工參與高校內(nèi)部事務(wù)管理的積極性，同樣也是一道難題。H大學(xué)教代會(huì)的實(shí)踐表明，民主管理、民主治校是廣大教職工的基本意愿，通過(guò)探索能夠找到破解民主管理難題的有效辦法。民主管理就是以人為本的管理，就是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)廣大群眾切實(shí)利益、根本利益的管理，就是民主協(xié)商、集思廣益的管理，只有這樣的管理才是有效的管理。沒(méi)有民主參與，單純的管制、壓制、限制往往缺乏效率。

民主監(jiān)督是教代會(huì)參與高校民主管理的應(yīng)有之義。但是，民主監(jiān)督如何具體落實(shí)，這成為普遍存在的“軟肋”。H大學(xué)教代會(huì)民主監(jiān)督功能的落實(shí)，主要體現(xiàn)在切實(shí)抓好校務(wù)公開(kāi)，讓廣大教職工享有比較充分的知情權(quán)；教代會(huì)常委會(huì)主任、各工作委員會(huì)主任廣泛參與對(duì)職能部門(mén)的評(píng)議，以評(píng)議促監(jiān)督；教代會(huì)常委會(huì)主任和各工作委員會(huì)主任廣泛參與學(xué)校人才引進(jìn)、收入分配、業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)制定等大事的操作過(guò)程，參與先進(jìn)個(gè)人及各種榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)評(píng)選，保證公正透明；通過(guò)專(zhuān)題調(diào)研、專(zhuān)項(xiàng)檢查、專(zhuān)項(xiàng)督辦等方式對(duì)學(xué)校職能部門(mén)進(jìn)行督促；通過(guò)溝通會(huì)、通氣會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)等方式反映教職工意見(jiàn)和建議。

H大學(xué)校教代會(huì)常委和工會(huì)委員每年舉行校務(wù)公開(kāi)專(zhuān)題會(huì)，有重點(diǎn)地解決校務(wù)公開(kāi)、民主監(jiān)督問(wèn)題。經(jīng)校長(zhǎng)辦公會(huì)議批準(zhǔn)，學(xué)校劃撥專(zhuān)款在校內(nèi)設(shè)立東區(qū)、西區(qū)兩處大型校務(wù)公開(kāi)欄，使學(xué)校的校務(wù)公開(kāi)工作有了專(zhuān)用場(chǎng)地。近幾年來(lái)，教代會(huì)、工會(huì)與校紀(jì)委、監(jiān)察處一起，對(duì)學(xué)校校務(wù)公開(kāi)工作認(rèn)真履行監(jiān)督的職能，協(xié)助學(xué)校校務(wù)公開(kāi)辦公室制定了教務(wù)處、人事處、財(cái)務(wù)處、外事處等17個(gè)職能部門(mén)的校務(wù)公開(kāi)實(shí)施辦法，檢查和督促校務(wù)公開(kāi)的實(shí)施情況，并承擔(dān)了校務(wù)公開(kāi)公告欄的內(nèi)容更新工作，使廣大教職工特別是教師們對(duì)學(xué)校教學(xué)、科研、財(cái)務(wù)、人事、外事、基建、后勤服務(wù)等方面的重要舉措和執(zhí)行情況有了充分的了解，校務(wù)公開(kāi)的項(xiàng)目逐年細(xì)化，贏(yíng)得廣大教工的好評(píng)。目前，H大學(xué)校務(wù)公開(kāi)已走向制度化和規(guī)范化，形成了報(bào)紙、公開(kāi)欄、網(wǎng)絡(luò)等多元化的校務(wù)公開(kāi)渠道。教代會(huì)還積極探索如何進(jìn)一步推進(jìn)二級(jí)單位院務(wù)公開(kāi)，加強(qiáng)對(duì)二級(jí)單位的教學(xué)科研等各項(xiàng)工作的民主參與、民主管理和民主監(jiān)督。endprint

三、完善高校教代會(huì)制度的思考

經(jīng)過(guò)30多年的實(shí)踐，高校教代會(huì)制度在探索中不斷發(fā)展，在發(fā)展中走向制度化、法治化，確立了法律地位，形成了比較成熟的組織體系和工作制度，呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)。在新的形勢(shì)下，推動(dòng)高校教代會(huì)制度不斷發(fā)展是大學(xué)治理結(jié)構(gòu)改革和增強(qiáng)教職工民主法制意識(shí)、主人翁意識(shí)的需要。從H大學(xué)教代會(huì)制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，需要進(jìn)一步從增強(qiáng)教代會(huì)的法律保障、增強(qiáng)教代會(huì)職權(quán)落實(shí)的執(zhí)行基礎(chǔ)、增強(qiáng)教代會(huì)組織制度的科學(xué)化、增強(qiáng)教代會(huì)行使職權(quán)的能力基礎(chǔ)幾個(gè)方面進(jìn)一步完善高校教代會(huì)制度，促進(jìn)高校民主治理的發(fā)展。

1增強(qiáng)教代會(huì)的法律保障

目前，教代會(huì)合法性法律基礎(chǔ)的獲得主要來(lái)自于《工會(huì)法》、《勞動(dòng)法》、《教育法》、《教師法》、《高等教育法》中對(duì)我國(guó)的教代會(huì)制度給予的不同方面的法律規(guī)定、保障。但是，這些法律要么僅僅規(guī)定了教代會(huì)這種民主管理和監(jiān)督的形式，沒(méi)有設(shè)計(jì)任何具體的內(nèi)容；要么雖就教代會(huì)作了規(guī)定，但也只是規(guī)范性文件，其法律效力較低，約束力也不足，并且在教代會(huì)職權(quán)問(wèn)題上的規(guī)定也比較粗陋、不太明確。而1985年頒發(fā)并延用至今的《高等學(xué)校教代會(huì)暫行條例》（簡(jiǎn)稱(chēng)《暫時(shí)條例》），隨著政治體制改革和國(guó)家民主法制的發(fā)展以及高等教育事業(yè)的發(fā)展，無(wú)論是從民主政治建設(shè)的社會(huì)背景，制訂該條例的法律和理論依據(jù)，還是高校辦學(xué)規(guī)模、辦學(xué)模式等許多方面看，都已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，條例的許多方面已明顯的不適應(yīng)。在促進(jìn)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)改革的進(jìn)程中，要拓寬教代會(huì)存在的法律基礎(chǔ)。首先，國(guó)家有關(guān)部門(mén)應(yīng)該加強(qiáng)教代會(huì)基本法律法規(guī)建設(shè)。從法律的層面對(duì)教代會(huì)的性質(zhì)及其在學(xué)校管理體制中的地位等做出具體、明確的規(guī)定；對(duì)教代會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)作程序、組織形式和職權(quán)范圍加以法律規(guī)范，使教代會(huì)建設(shè)真正做到有法可依。其次，有關(guān)部門(mén)應(yīng)對(duì)《暫行條例》及時(shí)加以修訂，以符合現(xiàn)階段高校改革發(fā)展的實(shí)際需要。通過(guò)健全和調(diào)整教代會(huì)的代表制度、組織制度、工作制度等基本制度，增強(qiáng)其權(quán)威性、強(qiáng)制性、規(guī)范性和程序性，強(qiáng)化其作為教職工參與高校民主管理專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的職能。

同時(shí)，法律規(guī)范的出臺(tái)應(yīng)該對(duì)教代會(huì)的職權(quán)作更清晰的規(guī)定，主要是以下兩個(gè)方面：首先，要區(qū)分學(xué)校的整體權(quán)力構(gòu)架，厘清各自的權(quán)限。高校權(quán)力的行使有三大機(jī)構(gòu)，一是以黨委書(shū)記、校長(zhǎng)為首的黨政管理機(jī)構(gòu)，二是行使學(xué)術(shù)管理權(quán)的學(xué)術(shù)委員會(huì)，三是行使民主管理權(quán)的教代會(huì)。這三大機(jī)構(gòu)分別對(duì)不同的事項(xiàng)有相應(yīng)的職權(quán)，現(xiàn)實(shí)中有將它們混淆的做法，尤其是黨政機(jī)構(gòu)越權(quán)行使了教代會(huì)職權(quán)的做法更是常見(jiàn)，這種職權(quán)范圍劃分或執(zhí)行職權(quán)時(shí)的模糊，削弱了教代會(huì)的職權(quán)和影響，最終導(dǎo)致教代會(huì)地位下降，教職工參與民主管理的權(quán)利得不到保障，影響學(xué)校的民主治理。

2增強(qiáng)教代會(huì)職權(quán)落實(shí)的執(zhí)行基礎(chǔ)

在大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中，教代會(huì)的職權(quán)落實(shí)得如何，取決于三個(gè)重要的條件，一是黨委對(duì)教代會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)是否到位，二是高校領(lǐng)導(dǎo)對(duì)教代會(huì)的認(rèn)識(shí)是否到位，三是常設(shè)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)是否得力。在“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主監(jiān)督”治理架構(gòu)中，政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力應(yīng)該分別承擔(dān)處理政治目標(biāo)、行政目標(biāo)、學(xué)術(shù)事務(wù)和民主監(jiān)督的職能，各自具有明確的職責(zé)。教代會(huì)作為教職工利益的代表者和維護(hù)者，應(yīng)該是行使監(jiān)督權(quán)力的主體，應(yīng)該設(shè)置專(zhuān)門(mén)委員會(huì)等常設(shè)的執(zhí)行結(jié)構(gòu)，形成教代會(huì)閉會(huì)期間的長(zhǎng)效工作機(jī)制。

全面落實(shí)教代會(huì)職權(quán)，應(yīng)該把工作的著力點(diǎn)放在四項(xiàng)職權(quán)的落實(shí)上。首要的是爭(zhēng)取學(xué)校黨委的重視和行政的支持，這是落實(shí)教代會(huì)職權(quán)的關(guān)鍵。其次要加強(qiáng)教代會(huì)制度建設(shè)，從制度上保證四項(xiàng)職權(quán)的落實(shí)。只有建立必要的規(guī)章制度，強(qiáng)化依法辦事的意識(shí)，才能克服和避免教代會(huì)運(yùn)行過(guò)程中的隨意性、不穩(wěn)定性和形式主義傾向。同時(shí)，教代會(huì)要根據(jù)高校內(nèi)部管理體制改革的新變化，研究當(dāng)前教職工利益訴求的新特點(diǎn)，及時(shí)調(diào)整利益主題，建立健全教職工利益的表達(dá)、維護(hù)、協(xié)調(diào)與監(jiān)督機(jī)制，切實(shí)維護(hù)好教職工的合法權(quán)益和根本利益，依法保證教職工對(duì)學(xué)校重大決策的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

3增強(qiáng)教代會(huì)組織制度的科學(xué)化

從高校內(nèi)部看，教代會(huì)的組織制度主要指向兩個(gè)層面，一是校一級(jí)的組織制度，二是院系一級(jí)的教代會(huì)組織制度。

在校一級(jí)層面上，目前，雖然有現(xiàn)行的《暫行條例》、《教育法》、《教師法》等為依據(jù)，但是不少高校在其內(nèi)部關(guān)于教代會(huì)的規(guī)章制度還不完善。許多高?；\統(tǒng)地照搬國(guó)家和上級(jí)教育主管部門(mén)的教代會(huì)法規(guī)，沒(méi)有有效地結(jié)合本校實(shí)際進(jìn)行細(xì)致、充分地論證和制定相關(guān)規(guī)章制度。這樣的現(xiàn)狀導(dǎo)致了在學(xué)校內(nèi)部由于規(guī)章制度效力的硬度不夠，使得民主管理在實(shí)踐中出現(xiàn)了較大的隨意性。這是造成學(xué)校民主管理工作滯后的根本原因之一。要在立足于本校實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)廣泛的意見(jiàn)征求和論證，充分考慮諸多方面的因素，建立一套科學(xué)完整的適合本校的教代會(huì)規(guī)章制度。

同時(shí)要適時(shí)推行和完善二級(jí)教代會(huì)制度。院系是高校的基層單位，二級(jí)教代會(huì)制度是調(diào)動(dòng)廣大教職工參政議事積極性、優(yōu)化高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的落腳點(diǎn)。加強(qiáng)和完善二級(jí)教代會(huì)制度建設(shè)，必須進(jìn)一步明確二級(jí)教代會(huì)的地位，落實(shí)二級(jí)教代會(huì)的職權(quán)。要不斷完善程序化和規(guī)范化，二級(jí)教代會(huì)的建立最終目的是要充分調(diào)動(dòng)教職員工的積極性，推動(dòng)學(xué)校各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。它既是學(xué)校民主建設(shè)的需要，也是深化學(xué)校內(nèi)部管理體制改革的需要。只要堅(jiān)持實(shí)事求是、一切從實(shí)際出發(fā)的思想，就一定會(huì)使二級(jí)教代會(huì)在民主管理中起到實(shí)質(zhì)性的推動(dòng)作用。

4增強(qiáng)教代會(huì)行使職權(quán)的能力基礎(chǔ)

高校教代會(huì)是一個(gè)特殊的組織，組織的人員主體構(gòu)成便是教代會(huì)代表。教代會(huì)的各項(xiàng)工作能夠維持高效運(yùn)轉(zhuǎn)離不開(kāi)教代會(huì)代表的努力，教代會(huì)具體職權(quán)的落實(shí)依賴(lài)于教代會(huì)代表本身的能力水平，教代會(huì)民主化、法制化進(jìn)程也與教代會(huì)代表的法律意識(shí)和民主素質(zhì)息息相關(guān)。教代會(huì)代表必須不斷強(qiáng)化自身的民主意識(shí)，提高法律意識(shí)，積極投身到教代會(huì)的各項(xiàng)工作中，才能不辜負(fù)群眾的信賴(lài)和支持，才能保障教代會(huì)的作用得到充分的發(fā)揮。

要積極探索有效的組織形式，鼓勵(lì)教職工參與教代會(huì)民主管理，提高教代會(huì)代表的參政能力和水平；要培養(yǎng)敢于維護(hù)群眾利益，敢于講真話(huà)，并具有較強(qiáng)的參政議政能力的代表。同時(shí)，代表推選還要注意廣泛性，在以教師為主體的前提下，也要考慮后勤職工、機(jī)關(guān)干部的代表性，實(shí)行老中青三結(jié)合，使教代會(huì)具有活力并能夠反映各個(gè)層面的教職工對(duì)學(xué)校工作的意見(jiàn)、建議及要求。要加強(qiáng)教代會(huì)代表培訓(xùn)工作，提高其民主參與能力。高校教代會(huì)代表的培訓(xùn)，可采取理論與實(shí)際相結(jié)合、普及與提高相結(jié)合、專(zhuān)題培訓(xùn)與系統(tǒng)培訓(xùn)相結(jié)合，積極爭(zhēng)取學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的支持，在培訓(xùn)時(shí)間和經(jīng)費(fèi)上給以保證，使培訓(xùn)工作經(jīng)?；?、制度化。endprint

四、結(jié)語(yǔ)

H大學(xué)教代會(huì)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，高校教代會(huì)對(duì)于大學(xué)民主治理的發(fā)展起到了積極的推進(jìn)作用，高校民主管理成為現(xiàn)階段我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)治理的重要組成部分。以教代會(huì)為實(shí)踐形式的高?；鶎用裰饔欣谡{(diào)動(dòng)廣大知識(shí)分子的積極性，使他們能夠心情舒暢地投身于高等教育事業(yè)的改革與發(fā)展，是提高高等教育辦學(xué)質(zhì)量、增強(qiáng)辦學(xué)實(shí)力的重要保障。高校教代會(huì)已經(jīng)成為高校治理體系的重要組成部分，是依法治校、民主治校、科學(xué)治校的重要根基。完善高校教代會(huì)制度，扎實(shí)推進(jìn)高?；鶎用裰鳎墙ㄔO(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代大學(xué)制度的基本舉措?，F(xiàn)代大學(xué)在中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中不僅肩負(fù)著傳播知識(shí)、培養(yǎng)人才、科技創(chuàng)新、社會(huì)服務(wù)的基本使命，而且應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起實(shí)踐基層民主、推進(jìn)治理創(chuàng)新的使命。

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