論現(xiàn)行分稅制存在的問題及完善措施

李昕霖

論現(xiàn)行分稅制存在的問題及完善措施

李昕霖

財政是國家的物質(zhì)基礎(chǔ)，財政體制保證物質(zhì)基礎(chǔ)的穩(wěn)定。分稅制的本質(zhì)為事權(quán)決定財權(quán)，根據(jù)中央與地方的不同事權(quán)決定其掌握的財權(quán)。我國現(xiàn)行分稅制運行過程中仍然存在事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清晰、財權(quán)與事權(quán)不匹配、稅收劃分不盡合理、轉(zhuǎn)移支付形式繁雜、監(jiān)督機制不健全、稅收立法不健全等方面的問題。分稅制改革對于規(guī)范我國中央政府與地方政府間的財政關(guān)系、調(diào)動各級政府的積極性、提高中央政府宏觀調(diào)控能力等方面將起到推動作用，積極完善分稅制對我國經(jīng)濟及民生意義重大。

一、我國分稅制的現(xiàn)狀及存在問題

（一）中央與地方政府間事權(quán)的劃分不明晰

政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分發(fā)展較為緩慢，中央與地方事權(quán)劃分的格局沒有發(fā)生實質(zhì)性的改變。中央與地方政府仍存在支出責(zé)任劃分不清晰、不詳細的情況，主要表現(xiàn)在：一是一些本應(yīng)由中央承擔(dān)的支出責(zé)任卻推卸給地方；二是一些應(yīng)當(dāng)由中央政府全部承擔(dān)的支出，卻讓地方政府承擔(dān)一部分；三是完全屬于地方的支出責(zé)任，中央?yún)s承擔(dān)了一部分。這主要集中在中央的?？钌希醒胍恍┎块T為了實現(xiàn)特定的宏觀調(diào)控目標(biāo)，對一些本應(yīng)由地方負責(zé)的事務(wù)安排?？?，如地方行政事業(yè)單位人員工資等。

（二）中央與地方政府間稅權(quán)劃分不合理

稅種劃分辦法缺乏科學(xué)性和合理性：

共享稅比重過大，劃分不合理。從國際上來看，共享稅只作為一種輔助工具，在稅收收入中的比重一般較低。而我國現(xiàn)行的分稅制將全國兩大主體稅種的增值稅和所得稅劃入共享稅的行列，且共享稅比重較大，導(dǎo)致中央和地方政府均缺乏各自穩(wěn)定的稅源，地方政府可用財力小，抑制了地方政府和地稅部門的積極性。

地方稅缺乏主體稅種。稅制改革后，地方政府雖然分得十余個稅種，但除了城建稅、地方企業(yè)所得稅外均是零星小稅，且征收難度大，成本高。各類主體稅集中于中央，地方稅種過于零散，地方財政困難。

（三）轉(zhuǎn)移支付制度不健全

從監(jiān)督和制約機制角度看，我國現(xiàn)行的政府間轉(zhuǎn)移支付無論是一般性轉(zhuǎn)移支付還是專項轉(zhuǎn)移支付，都存在缺乏有效約束和監(jiān)督機制的問題。如果不能在資金使用上建立一套有效的審計監(jiān)督體系，那么便很難獲得地方政府是否對資金做到?？顚Ｓ?、實際使用效果等信息，到頭來只能是助長違規(guī)使用專項撥款的不良之風(fēng)，所劃資金最終變成一筆糊涂賬。

（四）缺乏完善的法律體系為分稅制的施行提供保障

1.稅收法律法規(guī)缺乏法律層級的立法。分稅制作為經(jīng)濟制度，不僅需要經(jīng)濟制度框架的支持，還需要法律制度的保障。我國的稅收法律體系主要由法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件、稅收協(xié)定組成。而由我國全國人民代表大會和常務(wù)委員會制定的稅收法律只有四部，包括《稅收征收管理法》《企業(yè)所得稅法》《個人所得稅法》《車船稅法》。稅收法律少，導(dǎo)致各類文件、通告的繁多，原本的法律主導(dǎo)地位讓位于行政法規(guī)，致使很多稅收問題規(guī)定不具體，實施難度大。

2.地方規(guī)范性文件缺乏穩(wěn)定性。我國處于社會主義初級階段，社會各項制度都處于發(fā)展完善階段，會不斷出現(xiàn)地方性法規(guī)的變動問題。法律法規(guī)的不斷變動不利于人們了解掌握現(xiàn)行稅收法規(guī)，會造成稅務(wù)機關(guān)征收稅款的困難，降低人們的稅收遵從度，還會影響法規(guī)的嚴(yán)肅性，不利于稅收的長期建設(shè)和發(fā)展。

二、尋求我國分稅制的完善方向

（一）合理劃分事權(quán)，規(guī)范中央政府與地方政府的事權(quán)范圍

1.規(guī)范、科學(xué)地劃分各級政府的支出職能。政府擁有的職能和負責(zé)的事務(wù)范圍決定了其支出的范圍。我國支出職責(zé)的劃分應(yīng)當(dāng)遵循標(biāo)準(zhǔn)化、明細化的原則，利于市場統(tǒng)一、自由要素流動的支出職能歸中央，而利于本地區(qū)居民生活經(jīng)濟的支出職能劃分給地方。在明確明晰劃分中央與地方事權(quán)范圍的基礎(chǔ)上，地方事務(wù)方面，中央應(yīng)當(dāng)給予地方引導(dǎo)和監(jiān)督。

2.健全和完善事權(quán)劃分的法律體系。我國各級政府對于事權(quán)的劃分多數(shù)只停留在規(guī)定、文件、條例等形式上，并未上升到法律層面，由此也導(dǎo)致了我國各級政府在事權(quán)劃分上的諸多問題。應(yīng)當(dāng)詳細構(gòu)建此類法律條文，做到事權(quán)劃分有法可依，才能提高各級政府的辦事效率，避免出現(xiàn)責(zé)任重疊、空白或者相互推卸的狀況，提高行政效率。

（二）改善財權(quán)分配的建議

1.重視稅收分權(quán)，增加地方財權(quán)。我國稅收權(quán)限大部分集中于中央，地方稅源少。首先，中央政府應(yīng)當(dāng)下放一定的稅收權(quán)利，中央政府可以給予地方一部分稅權(quán)。其次，賦予地方政府一定的舉債權(quán)利。地方政府扮演的角色越來越重要，地方政府的事權(quán)越來越大，所需要的資金越來越多。當(dāng)?shù)胤秸龅綍簳r性的財力問題時，只能依靠中央政府的轉(zhuǎn)移支付來度過財政危機。但是轉(zhuǎn)移支付需要一定的轉(zhuǎn)移時間?？上冗x取幾個省份進行試點，運行成熟以后再全國推廣。

2.營改增后完善地方稅收體系，構(gòu)建地方主體稅種。我國應(yīng)該積極構(gòu)建地方主體稅種，可以考慮將財產(chǎn)稅作為主體。以發(fā)達的市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗來看，財產(chǎn)稅的稅基具有穩(wěn)定不變的特點，且很難逃稅，同時財產(chǎn)稅還具有重要的經(jīng)濟、社會調(diào)節(jié)功能，對于縮小貧富差距、維持社會穩(wěn)定起到至關(guān)重要的作用。其次，通過改革資源稅，在一定程度上實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。我國目前資源稅的征稅范圍僅限于鹽、原油、天然氣、煤炭及一些礦產(chǎn)，未能完全發(fā)揮環(huán)境保護和節(jié)約能源的作用，應(yīng)當(dāng)擴大其征稅范圍，將水資源、黃金、地?zé)帷⑸仲Y源納入其中。鼓勵使用可再生能源，以替代不可再生能源。還需將資源稅的計征形式從從量計征改為從價計征，并提高資源稅稅率，以增加資源稅的稅負水平，增加開采地的財政收入。

（三）完善我國的轉(zhuǎn)移支付制度

1.加強對轉(zhuǎn)移支付制度的監(jiān)管。應(yīng)建立專門的審計制度，對轉(zhuǎn)移支付資金的使用范圍、審批、流轉(zhuǎn)的方法予以監(jiān)督，保證資金有效地轉(zhuǎn)移到需用的領(lǐng)域，減少和避免挪用、濫用等行為的出現(xiàn)。應(yīng)將內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督兩者相結(jié)合，通過行政部門和審計部門監(jiān)督，媒體監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督等進行各種正式及非正式監(jiān)督，進行全面、深度、有效的監(jiān)督，降低違規(guī)操作的可能性，提高轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率。

2.重視省以下轉(zhuǎn)移支付制度的建設(shè)。在我國，雖然大多數(shù)省份已經(jīng)建立了省以下轉(zhuǎn)移支付制度，但形式繁多，效果好壞不一。為了完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，應(yīng)當(dāng)建立規(guī)范的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)；繼續(xù)加大對基層政府的轉(zhuǎn)移支付力度，以解決基層政府的財政困難；加強對省以下政府轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督、績效評價和激勵機制的重視，以保證省以下轉(zhuǎn)移支付順利進行。

（作者單位為云南省曲靖市沾益區(qū)人民政府辦公室）

［1］周飛舟.分稅制十年：制度及其影響［J］.中國社會科學(xué)，2006（6）.

［2］陳志勇.如何完善我國的財政分權(quán)體系［J］.中國財政，2004（2）.

［3］張文宗.關(guān)于深化稅制改革的思考［J］.稅務(wù)與經(jīng)濟，2001（2）.