軌道交通物業(yè)開發(fā)用地獲取方式研究

■　楊建華

軌道交通物業(yè)開發(fā)用地獲取方式研究

■楊建華

論述深圳軌道交通建設(shè)及物業(yè)開發(fā)的基本情況及深圳軌道交通建設(shè)的投融資體制；從“招標(biāo)、拍賣、掛牌”出讓方式、協(xié)議出讓方式和授權(quán)經(jīng)營（整備）方式等方面闡述深圳軌道交通物業(yè)開發(fā)用地獲取方式；從使用權(quán)獲取障礙及地表、地下、地上使用權(quán)分設(shè)論述軌道交通物業(yè)開發(fā)的法律與技術(shù)基礎(chǔ)。以深圳地鐵為研究對象，結(jié)合具體案例，對軌道交通投融資改革與土地獲取方式進(jìn)行研究，對探索與實踐進(jìn)行總結(jié)，創(chuàng)新管理機制，提出有效策略與實施方案，研究成果具有借鑒意義。

軌道交通；物業(yè)開發(fā)用地；獲取方式；投融資體制；地鐵建設(shè)

0　引言

改革開放以來，我國經(jīng)濟建設(shè)快速發(fā)展，城市化率逐年提高，城市交通需求迅猛增長，供需矛盾日趨凸顯，交通問題已成為制約城市發(fā)展的瓶頸。大力發(fā)展城市公共交通系統(tǒng)是解決城市交通問題的必然選擇。城市軌道交通是公共交通骨干組成部分，截至2014年底，全國地鐵開通城市22個，運營里程2 829 km，開通線路94條；規(guī)劃建設(shè)線路9 926 km；正在建設(shè)地鐵的城市14個，建設(shè)里程895 km，線路29條，規(guī)劃建設(shè)線路3 610 km。土地綜合開發(fā)是軌道交通投融資體制改革的關(guān)鍵［1］，目前已獲批未建和正在爭取報批的城市有數(shù)十個。保守估計，未來10年內(nèi)，用于城市軌道交通建設(shè)的總投資超過5萬億元，在政府難以承擔(dān)巨額投資的情況下，為解決建設(shè)資金來源需求，相繼提出構(gòu)建 “軌道+物業(yè)”的發(fā)展思路。因此，根據(jù)對實際情況的探討，總結(jié)獲取軌道交通物業(yè)開發(fā)用地具體化和系統(tǒng)化的做法，為各級城市政府、企業(yè)決策提供指導(dǎo)依據(jù)，為軌道交通可持續(xù)發(fā)展提供理論支持，具有示范意義。

1　深圳軌道交通建設(shè)及物業(yè)開發(fā)基本情況

深圳是我國較早進(jìn)行地鐵建設(shè)的城市，截至2014年底，運營里程178 km、在建線路3條。自地鐵一期建設(shè)開始，一直探索構(gòu)建適合我國國情、符合特區(qū)實際的軌道交通可持續(xù)發(fā)展模式，在地鐵沿線土地開發(fā)上進(jìn)行了一系列的探索性實踐。2009年提出全面構(gòu)建“軌道+物業(yè)”的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，通過定向“招標(biāo)、拍賣、掛牌”與土地作價出資方式獲取數(shù)塊土地資源。

2　深圳軌道交通建設(shè)的投融資體制

深圳軌道交通建設(shè)經(jīng)歷了一元化、二元化和多元化投融資模式的創(chuàng)新變革?！罢鲗?dǎo)、市場化運作、多元化投資、可持續(xù)發(fā)展”成為深圳市積極推進(jìn)軌道交通投融資體制改革的基本原則。

深圳地鐵一期工程總投資約105億元，采用一元化投資模式，由政府負(fù)責(zé)70%投資，企業(yè)通過銀行貸款等方式籌措30%投資資金，主要靠政府直接財政投入。二期工程總投資約800億元（不含已BOT形式特別授權(quán)香港鐵路有限公司負(fù)責(zé)的深圳軌道交通4號線），基本上采用二元化投資模式，由政府財政負(fù)責(zé)50%的資本金，其余50%的建設(shè)資金由企業(yè)采用債券、短融、銀行貸款及BT等形式進(jìn)行融資，融資渠道與融資方式更為多樣［2］。三期工程在全國率先采用多元化投融資模式，“政府將地鐵沿線上蓋用地作價出資注入深圳地鐵，由地鐵集團融資開展地鐵建設(shè)”，并得到國家發(fā)展和改革委員會的審批同意。

3　獲取深圳軌道交通物業(yè)開發(fā)用地方式

3.1一般獲取方式

3.1.1特征

軌道交通站點、區(qū)間、車輛段及其上蓋物業(yè)開發(fā)用地有以下特征：

一是資源屬性，其具有軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施的附屬性。

二是功能屬性，通過統(tǒng)一的規(guī)劃與設(shè)計，在滿足軌道交通自身功能基礎(chǔ)上創(chuàng)造出可以開發(fā)利用的土地資源空間。

三是土地本身屬性，通過整備可綜合集約利用的軌道交通用地具備綜合功能，既有軌道交通城市基礎(chǔ)設(shè)施的公益性功能，又有可開發(fā)利用的經(jīng)營性功能。公益性功能可采用劃撥方式獲取土地使用權(quán)，經(jīng)營性功能必須通過“招標(biāo)、拍賣、掛牌”方式獲取土地使用權(quán)。二重性是“軌道+物業(yè)”的最大設(shè)計障礙。

3.1.2獲取方式

（1）“招標(biāo)、拍賣、掛牌”出讓方式?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》第137條和138條款規(guī)定了經(jīng)營性用地必須采用“招標(biāo)、拍賣、掛牌”方式、公開競價方式進(jìn)行出讓，對協(xié)議出讓方式及劃撥方式進(jìn)行了嚴(yán)格的限制。因此，軌道交通物業(yè)開發(fā)用地一般會采用復(fù)合方式招標(biāo)或定向（帶重要排他條件）拍賣的方式。這是獲取軌道交通物業(yè)開發(fā)土地最為普遍的形式之一。

（2）協(xié)議出讓方式。政府以協(xié)議方式在一定年限內(nèi)將建設(shè)用地使用權(quán)出讓給意向用地者，意向用地者向國家支付協(xié)議出讓金。

（3）授權(quán)經(jīng)營（整備）方式。軌道交通企業(yè)在建設(shè)軌道交通前期，對沿線土地資源進(jìn)行整備，并通過統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計，為后期物業(yè)開發(fā)、商業(yè)經(jīng)營預(yù)留必要的、清晰的各項接口條件，通過土地交易市場進(jìn)行公開“招標(biāo)、拍賣、掛牌”方式轉(zhuǎn)讓物業(yè)開發(fā)權(quán)，而軌道交通企業(yè)在前期的投資投入，在轉(zhuǎn)讓收益中返還。

3.2獲取軌道交通物業(yè)開發(fā)用地使用權(quán)的障礙與對策

3.2.1障礙分析

明確軌道建設(shè)主體具有沿線土地開發(fā)權(quán)主體地位是實現(xiàn)軌道交通與沿線土地共同開發(fā)的重要事實條件。但《中華人民共和國物權(quán)法》對土地房屋征收、經(jīng)營性用地出讓、劃撥用地用途范圍等方面有嚴(yán)格規(guī)定，使一些地方政府為促進(jìn)地鐵建設(shè)運營和物業(yè)開發(fā)同步實施而制定的行政規(guī)章制度、辦法等鼓勵性條款的有效性有存疑空間，導(dǎo)致軌道交通物業(yè)開發(fā)獲取土地面臨新的法律障礙。

（1）沿線土地儲備的征收、征用及拆遷問題。軌道交通線路通常通過成熟的城區(qū)及城郊已建設(shè)區(qū)，必然要進(jìn)行站點、區(qū)間、車輛段、停車場等周圍土地的儲備，進(jìn)行房屋征收拆遷、土地使用權(quán)征收?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》第42條規(guī)定：“為了公共利益，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。”地鐵建設(shè)是重大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其運營是具備準(zhǔn)公共性的產(chǎn)品。因此，建設(shè)地鐵屬于國家需要，也是公共利益［3］。但軌道交通建設(shè)需要的建設(shè)用地紅線范圍小于上蓋（周邊）軌道交通物業(yè)開發(fā)用地紅線范圍時，法律依據(jù)就顯得不夠充分。

（2）建設(shè)用地使用權(quán)出讓制度問題。根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》第137條規(guī)定：“工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品等經(jīng)營性用地，以及同一土地有兩個以上意向用地者，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣等公開競價的方式出讓。”用于住宅、辦公樓、商業(yè)、公寓、酒店等開發(fā)的軌道沿線用地，一般認(rèn)為屬于經(jīng)營性用地，而不屬于交通功能用地，要走“招標(biāo)、拍賣、掛牌”程序。如果為確保軌道交通企業(yè)中標(biāo)，需在條件中加入過多限制性條款，對其他企業(yè)顯失公平；如果不帶條件公開競價，土地獲得者未必是軌道公司。而且地鐵建設(shè)面臨資金不足卻要同步支付高昂地價，“軌道+物業(yè)”開發(fā)獲取土地最主要障礙是《中華人民共和國物權(quán)法》的“招標(biāo)、拍賣、掛牌”出讓制度。

3.2.2法律與技術(shù)基礎(chǔ)

地表、地下、地上使用權(quán)分設(shè)奠定了軌道交通物業(yè)開發(fā)的法律與技術(shù)基礎(chǔ)。從國際特大城市的經(jīng)驗看，分層使用土地資源必將成為一種趨勢。地下空間是一種新型的國土資源，但其產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)沒有法律根據(jù)?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》第136條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地地表、地上或者地下分別設(shè)立。新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)［4］，”使建設(shè)為目的的利用土地范圍從傳統(tǒng)的地表擴大到土地的多層空間，可為建設(shè)用地使用權(quán)多層出讓形成法律依據(jù)。土地使用權(quán)的分層設(shè)立制度為土地立體化利用，特別是地下空間、地鐵上蓋的開發(fā)奠定了法律基礎(chǔ)。要實現(xiàn)“軌道+物業(yè)”的模式，有幾條必要的要素：一是軌道交通建設(shè)用地范圍內(nèi)及其一定的半徑范圍內(nèi)可創(chuàng)造集合利用開發(fā)的土地資源、土地空間；

二是通過軌道交通建設(shè)創(chuàng)造出來的集合利用開發(fā)的土地資源及土地空間由軌道交通企業(yè)主導(dǎo)開發(fā)，收益反哺于軌道交通建設(shè)或彌補運營虧損。

3.2.3對策與創(chuàng)新

（1）“招標(biāo)、拍賣、掛牌”的適用對策。雖然軌道交通物業(yè)具備經(jīng)營性土地使用權(quán)，但又具有公益性的內(nèi)涵特征。主要理由：

一是軌道交通建設(shè)附生的用地是軌道交通企業(yè)創(chuàng)造出來的；

二是附生的用地是軌道交通正、外部性的直接依托資源，軌道交通產(chǎn)生的外部性有些部分直接體現(xiàn)在軌道交通物業(yè)的增值溢價上；

三是可通過制定政策將同步開發(fā)產(chǎn)生的經(jīng)營收益反哺于軌道交通建設(shè)及運營，使其具有真正意義的公益性。

（2）特許經(jīng)營或授權(quán)經(jīng)營模式的對策。國有土地使用權(quán)授權(quán)經(jīng)營指政府以一定年期的國有土地使用權(quán)作價后授權(quán)給國有控股公司，作為國家投資機構(gòu)的國有獨資公司和集團公司經(jīng)營管理行為。這種授權(quán)經(jīng)營的方式在國家授權(quán)機構(gòu)所屬企業(yè)的改革中普遍使用，法律風(fēng)險相對較小。

（3）土地作價出資（入股）模式的對策。土地使用權(quán)作價出資或入股，是國有企業(yè)改革中出現(xiàn)的特殊土地使用權(quán)的創(chuàng)設(shè)方式，也是國有企業(yè)重組、并購中經(jīng)常發(fā)生的行為。作為軌道交通物業(yè)開發(fā)用地，在實踐中公司獲得建設(shè)用地使用權(quán)，并非以公司作為物權(quán)人、經(jīng)由出讓的方式直接取得建設(shè)用地使用權(quán)，而是國家以投資（入股）的方式，在公司取得法人財產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上獲取建設(shè)用地使用權(quán)，相當(dāng)于國家將出讓金入股作為股權(quán)，由國家作為股東享有公司權(quán)益。

3.3獲取深圳軌道交通物業(yè)開發(fā)土地實踐

3.3.1獲取的土地情況

深圳市較早地探索軌道交通地鐵沿線物業(yè)開發(fā)模式，在深圳地鐵二期工程中，通過“招標(biāo)、拍賣、掛牌”方式依法獲得土地開發(fā)權(quán)。此外，深圳市針對軌道交通建設(shè)提出“三個堅定不移”，促進(jìn)了將土地作價作為資本金注入深圳地鐵集團。

深圳地鐵獲取的土地開發(fā)權(quán)見表1。

3.3.2“招標(biāo)、拍賣、掛牌”方式獲取物業(yè)開發(fā)權(quán)的實踐案例

2008年5月，前海車輛段通過“招標(biāo)、拍賣、掛牌”方式完成土地交易。

（1）前海車輛段的基本情況及建設(shè)時序安排。前海車輛段物業(yè)開發(fā)項目是地鐵1號線續(xù)建工程車輛段的上蓋物業(yè)開發(fā)項目，總體規(guī)劃布局以注重環(huán)境、合理布局、功能分區(qū)明確、配套設(shè)施完善、可彈性開發(fā)等為規(guī)劃設(shè)計總原則，力求體現(xiàn)城市土地的利用與軌道交通相結(jié)合的高效率開發(fā)模式［5］。

表1　深圳地鐵獲取的土地開發(fā)權(quán)

2005年確定前海車輛段選址，2006年完成初步設(shè)計，開展軟基處理工程（原地質(zhì)為沿海海田灘涂地貌），2007年3月確定施工圖，開展樁基施工，2009年10月車輛段具備接車功能。但上蓋物業(yè)開發(fā)進(jìn)度遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于地鐵建設(shè)需要，因上蓋物業(yè)開發(fā)需要進(jìn)行必要的“招標(biāo)、拍賣、掛牌”程序及相關(guān)規(guī)劃設(shè)計的認(rèn)可，2008年6月簽署了土地使用合同。此時車輛段已基本完成主體結(jié)構(gòu)板施工，按原擬定的規(guī)劃設(shè)計方案預(yù)留了結(jié)構(gòu)開發(fā)條件。

（2）前海車輛段上蓋物業(yè)開發(fā)用地轉(zhuǎn)讓的技術(shù)準(zhǔn)備工作。為獲得土地使用權(quán)，前期階段進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌好宗地安排，會同有關(guān)部門做好軌道交通功能布局，為上蓋物業(yè)開發(fā)提供基礎(chǔ)；主要成果是對車輛段的功能進(jìn)行布局和規(guī)劃要點，以及制定土地分宗的基本原則。統(tǒng)一設(shè)計，統(tǒng)籌好立體功能接口。因車輛段是整個軌道交通線路建設(shè)的關(guān)鍵工期點，受征地拆遷等因素制約，施工周期非常緊迫，需同步研究車輛段及物業(yè)開發(fā)的設(shè)計接口功能。核心成果是形成立體分層的宗地圖和制定《地鐵前海灣車輛段上蓋平臺同步建設(shè)技術(shù)要求》及《前海灣三條市政道路設(shè)計技術(shù)要求》。統(tǒng)一建設(shè)，統(tǒng)籌好建設(shè)時序。軌道交通主管部門確定車輛段功能概算，確定蓋上、蓋下投資分?jǐn)偟脑瓌t與比例；國土部門根據(jù)要點、詳細(xì)藍(lán)圖和軌道初步設(shè)計概算對土地底價進(jìn)行測算并完成審定；軌道交通公司研究上蓋物業(yè)開發(fā)與車輛段建設(shè)的時序安排和必要的開發(fā)模式。主要成果是土地底價確定和開發(fā)時序安排的總體籌劃。精心組織，統(tǒng)籌好各方訴求。主要成果是形成土地出讓合同，處理土地出讓金繳轉(zhuǎn)事宜。

（3）前海車輛段上蓋物業(yè)開發(fā)用地掛牌要素條件準(zhǔn)備工作。

一是確定轉(zhuǎn)讓方式。確定競買申請人為境內(nèi)注冊公司、企業(yè)和其他組織，個人和聯(lián)合體不得競買；必須具有地鐵線路和附屬設(shè)施建設(shè)經(jīng)營范圍，并擁有1條以上地鐵線路建設(shè)、經(jīng)營經(jīng)驗；競買人必須通過競買資格審查并取得證明。

二是確定掛牌的其他要素條件。項目建設(shè)必須符合《地鐵運營管理暫行辦法》、《地下鐵道建設(shè)管理暫行規(guī)定》、《其他地鐵建設(shè)和運營管理的相關(guān)規(guī)定》；必須與地鐵建設(shè)同步進(jìn)行建設(shè)上蓋物業(yè)平臺、柱網(wǎng)及相關(guān)設(shè)施，并符合《地鐵前海灣車輛段上蓋平臺同步建設(shè)技術(shù)要求》，在地鐵“軌通”之前竣工；必須建設(shè)前海灣跨車輛段的三條市政道路橋，并符合《前海灣三條市政道路設(shè)計技術(shù)要求》，建成后無條件移交給政府。如需成立項目公司，則必須為全資子公司。該項目公司的股權(quán)在地鐵1號線續(xù)建工程試運營之前不得轉(zhuǎn)讓。

三是發(fā)布公告，完成交易。根據(jù)市政府相關(guān)紀(jì)要，將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓金（地價）轉(zhuǎn)資本金，即地鐵集團按合同規(guī)定繳納地價后，財政同步安排返還給國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，作為項目建設(shè)資本金投入地鐵建設(shè)。相關(guān)程序完成后，取得土地權(quán)使用證。

3.3.3“土地作價出資”方式獲取物業(yè)開發(fā)權(quán)的實踐案例

（1）前海樞紐的基本情況及規(guī)劃的變化。前海樞紐經(jīng)過兩個階段的規(guī)劃變化，2007年根據(jù)原規(guī)劃方案，前海樞紐總用地為11 hm2，總建筑面積約75萬m2，總投資68億元，其中政府投資40億元。物業(yè)開發(fā)面積約50萬m2。2010年，調(diào)整后的規(guī)劃方案總占地20 hm2、總建筑面積約214萬m2，近期開發(fā)范圍占地約10 hm2，建筑面積約122萬m2。2013年簽署土地使用權(quán)作價出資合同，作價金額145.65億元。目前上部建筑方案設(shè)計已確定，地下樞紐部分已開始施工。

（2）土地作價出資方式的核心要點和流程。

一是土地作價入股是國有企業(yè)改革、重組、并購中常運用的重要策略，符合《中華人民共和國公司法》的規(guī)定。“招標(biāo)、拍賣、掛牌”方式存在以下問題：上蓋物業(yè)開發(fā)業(yè)主的確定滯后軌道交通建設(shè)，將導(dǎo)致開發(fā)預(yù)留條件不充分使得軌道交通企業(yè)繳納的地價款需通過財政返還，程序繁雜；在上蓋物業(yè)開發(fā)投資主體未確定的情況下，下部平臺、主體結(jié)構(gòu)及樁基礎(chǔ)已經(jīng)提前施工，一旦出現(xiàn)開發(fā)方案重大調(diào)整等不可預(yù)見情況，將給軌道交通企業(yè)造成重大投資浪費等。因此，深圳地鐵以2012年深圳市軌道交通投融資體制的重大改革為契機，探索出“土地作價出資”的方式。

二是作價出資方式產(chǎn)生的背景及主要政策依據(jù)。2012年5月，《深圳市土地管理制度改革總體方案》獲得國土資源部和廣東省聯(lián)合批復(fù)，明確提出以土地三期開發(fā)用地作為完善土地作價出資方式的專項試點；在深圳市向國家發(fā)展和改革委員會提報的《深圳地鐵三期軌道交通建設(shè)規(guī)劃》中，明確提出以土地作價出資解決地鐵三期相關(guān)建設(shè)資金的融資方式，并得到國家發(fā)展和改革委員會的批復(fù)同意。2013年5月，深圳市出臺了《深圳市國有土地使用權(quán)作價出資暫行辦法》，隨后完善、頒布了《深圳市土地使用權(quán)作價出資實施流程》和《作價出資合同（范本）》，明確了土地作價出資的具體操作流程及各部門分工職責(zé)。

三是土地作價要點。土地作價出資時市政府將征地拆遷完成后的成熟地塊作為注冊資本，以作價出資方式增資注入地鐵集團。作價出資的土地一般為地鐵車輛段和地鐵車站上蓋及相鄰地塊，土地價格由市規(guī)劃和國土資源委員會的土地評估機構(gòu)按地鐵開通前市場地價進(jìn)行評估確定。

四是主要的流程。深圳市土地作價出資出讓國有土地使用權(quán)技術(shù)流程見圖1。

圖1　深圳市土地作價出資出讓國有土地使用權(quán)技術(shù)流程

（3）前海樞紐上蓋開發(fā)用地作價出資的技術(shù)準(zhǔn)備工作。因作價出資方式對象是確定的，操作更為簡單。通常情況下，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌功能、統(tǒng)一布局后即可開展相關(guān)工作，與相關(guān)部門做好總體布局。在此基礎(chǔ)上開展土地作價出資工作，評估地價。

與“招標(biāo)、拍賣、掛牌”方式相比，土地作價出資方式可提前確定土地開發(fā)權(quán)的投資主體，軌道交通企業(yè)可提前及無顧慮思考物業(yè)開發(fā)的總體布局，效率更高，而且土地價值的增值創(chuàng)造也會更大。

4　結(jié)束語

城市軌道交通具有資金需求量大、短期盈利能力不足、投資回收期較長的特點，簡單以政府投資為主、以政府信用作為擔(dān)保開展金融信貸活動的建設(shè)融資方式無法滿足短期大規(guī)模建設(shè)的需要，地鐵建設(shè)各大城市相繼提出構(gòu)建“軌道+物業(yè)”的發(fā)展思路。以深圳地鐵為研究對象，對軌道交通投融資改革與土地獲取方式進(jìn)行研究，地鐵三期工程投融資改革是“軌道+物業(yè)”發(fā)展的良好契機，是軌道建設(shè)運營可持續(xù)發(fā)展的方向。

深圳地鐵在軌道交通物業(yè)開發(fā)用地獲取方式上進(jìn)行了大量的探索與實踐，創(chuàng)新了管理機制，提出有效策略與實施方案，對國內(nèi)其他城市獲取軌道交通物業(yè)開發(fā)用地具有借鑒意義。但受各地經(jīng)濟發(fā)展水平、擁有的立法權(quán)限、法律法規(guī)、政府管理水平和市場環(huán)境及城市發(fā)展水平、創(chuàng)新意識等因素影響，各城市政府、軌道交通企業(yè)需要進(jìn)一步結(jié)合自身實際情況，探索、交流、創(chuàng)新、豐富軌道交通物業(yè)開發(fā)用地獲取方式內(nèi)涵和各項配套政策。

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［2］ 齊皓然.城市軌道交通投融資模式研究——以深圳城市軌道交通為例［D］.大連：大連海事大學(xué)，2013.

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楊建華：深圳市地鐵集團有限公司物業(yè)開發(fā)總部，高級工程師，廣東 深圳，518026

責(zé)任編輯苑曉蒙

U239；F 532

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