新時期社?；鹜顿Y管理模式優(yōu)化研究

【摘要】自十八屆三中全會提出全面深化改革以來，我國出臺了一系列社會保障制度相關辦法，為社會保障體系的不斷進步和持續(xù)完善提供了制度保障。但面對人口老齡化現(xiàn)象不斷加劇，社保基金支出規(guī)模日益增加的現(xiàn)狀，目前社會保險基金的保值增值仍未達到預期目標。如何有效地進行社會保險費的足額征收，穩(wěn)健地進行社會保險基金的投資管理成為了亟待解決的問題。本文擬從社會保險基金的征繳歸集、投資渠道、運營管理等方面進行研究，對新時期我國社?；鸬耐顿Y管理提出相關優(yōu)化建議。

【關鍵詞】社?；?投資管理 深化改革

十八屆三中全會審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出“建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度”。2015～2016年，我國相繼出臺了《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》、《全國社會保障基金條例》等制度文件，對基本養(yǎng)老保險基金投資的原則、方式、渠道、管理機構、監(jiān)督管理等方面進行了規(guī)定，對全國社會保障基金的資金構成、管理運營、機構職責進行了明確。目前全面深化改革已進入攻堅期，我們應當客觀分析當前社會保險基金運營中的存在問題，并以新的制度辦法為依托，把握時代發(fā)展趨勢，探索優(yōu)化新時期社?；鹜顿Y管理模式。

一、我國社會保障體系發(fā)展經(jīng)歷的三個階段

第一階段：從新中國成立到改革開放前，我國社會保障制度與計劃經(jīng)濟體制相適應，制度安排是“國家—單位（集體）保障制”，具有國家負責、單位（集體）包辦，板塊結構、全面保障、封閉運行等特征。

第二階段：改革開放以來，自20世紀80年代中期開始，我國社會保障制度進入全面改革時期。1986年國務院制定有關待業(yè)保險的法規(guī)，1991年頒布《國務院關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，1994年選擇江蘇鎮(zhèn)江、江西九江作為醫(yī)療保險改革試點，1995年推動統(tǒng)賬結合模式的職工基本養(yǎng)老保險試點，1999年建立城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度，2003年開始建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療，2004年“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度”被寫入憲法，2007年建立農(nóng)村最低生活保障制度，2009年啟動新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點，2010年通過《中華人民共和國社會保險法》。

第三階段：十八屆三中全會以來，我國社會保障制度進入全面深化改革時期。2013年十八屆三中全會審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，2015年國務院印發(fā)《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》，2016年國務院公布《全國社會保障基金條例》。我國社會保障制度逐漸走上了政府主導、責任分擔、社會化、多層次化的發(fā)展道路，制度框架初步形成，并日益呈現(xiàn)出“國家—社會保障制”的特征。

二、現(xiàn)階段社會保險基金管理中存在的問題

（一）在社?；鹫骼U環(huán)節(jié)，各地征收機關與匯繳流程不同，資金歸集效率存在差異

1999年，國務院通過第259號令發(fā)布了《社會保險費征繳暫行條例》。在該條例中明確規(guī)定：“社會保險費的征收機構由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定，可以由稅務機關征收，也可以由勞動保障行政部門按照國務院規(guī)定設立的社會保險經(jīng)辦機構征收?！币虼四壳安煌貐^(qū)由不同機構進行征收，實際征收效果也各不相同。《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2015》指出，2014年城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險中，企業(yè)部門繳費人員占參保職工人數(shù)的比重僅81.19%。從2006年至2014年，在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度中企業(yè)部門繳費人數(shù)占參保職工人數(shù)的比例不斷下降，從89.98%下降至81.19%，而且各地繳費率差異也較大。

從社會保險費的征收流程來看，各省甚至同省各市均未統(tǒng)一，存在四種不同方式。一是社會保險經(jīng)辦機構直接征收，劃入在商業(yè)銀行開設的社保財政專戶，二是稅務機關代收，通過聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)直接劃入在商業(yè)銀行開設的財政專戶，三是稅務機關代收后先繳入國庫預算內收入科目，再根據(jù)財政部門開出的劃款憑證，將資金劃至在商業(yè)銀行開設的財政專戶，四是稅務機關代收后繳入國庫作為預算外收入資金管理，再根據(jù)財政部門開出的劃款憑證，將資金劃至在商業(yè)銀行開設的財政專戶。以上各種征收模式的不同導致各地社會保險費的資金歸集效率、在途時間各異，其中第三、四種征收模式環(huán)節(jié)多、流程長，間接影響了社保基金后續(xù)的保值增值。

（二）在社?；鹜顿Y管理環(huán)節(jié)，尚未實現(xiàn)全面集中統(tǒng)籌管理，不同險種投資渠道也需繼續(xù)完善

目前，社?；鸬慕y(tǒng)籌層次較多，如企業(yè)養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌主體為省級社保機構，而醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險則由市級或者縣級統(tǒng)籌管理，省、市、縣三級社保機構均有存放、運營、管理社保資金的職能，資金管理較為分散。這種分散管理模式存在兩個弊端，一是增加了管理成本，難以形成規(guī)模效應，未能實現(xiàn)效益最大化，二是各地管理機構水平參差不齊，管理理念各異，導致了各地的社保資金增值效益不同。

2015年8月，國務院印發(fā)了《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》，明確了養(yǎng)老保險基金除投資銀行存款、中央票據(jù)、國債、地方債以外，也可以一定比例投資國家重大項目和重點企業(yè)股權、股票、股票基金、混合基金、股票型養(yǎng)老金產(chǎn)品等多種產(chǎn)品。投資管理辦法的出臺為養(yǎng)老保險基金投資渠道的不斷拓寬奠定了制度基礎，但如何確定投資組合的最佳比例，在確保資金安全的前提下實現(xiàn)收益最大化仍是值得深入研究的課題。而且，對養(yǎng)老保險基金以外的醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險基金等如何投資管理，目前尚未有明確的制度辦法予以規(guī)定。

三、新時期社?；疬\營管理的優(yōu)化建議

（一）全國統(tǒng)一社?；鹫骼U模式，全面實施稅務部門代收，條件成熟時研究開征社會保障稅

鑒于目前各地社保費征繳模式不盡相同，在一定程度上影響了社保基金的有效歸集，建議統(tǒng)一由稅務部門代收社會保險費，直接繳入在商業(yè)銀行開設的社保專戶。這種征繳模式有以下優(yōu)點：一是節(jié)約成本，減少了社保機構征繳成本，減輕了財政部門劃款工作量；二是減少環(huán)節(jié)，通過精簡社保資金流轉環(huán)節(jié)，加快資金運轉速度，提高資金歸集效率，三是便于社保的完整征繳，通過稅務部門代收可以在一定程度上促進社會保險費征繳率的提高，更容易實現(xiàn)社?；饝毡M收，四是提高資金利用率，有利于社?；鸷罄m(xù)投資管理的開展。同時，建議在此基礎上逐步研究開征社會保障稅，提高社保費征繳的法律層次，通過法律約束增強社保征繳的規(guī)范性和統(tǒng)一性，為社保體系提供長期穩(wěn)定的資金來源。

（二）通過媒體加強社保正面宣傳，增強民眾參保意識，完善落實欠繳懲罰制度，促進社保繳費率的提高

由于部分媒體對于社保制度建設及投資管理方面的發(fā)展成效宣傳不夠，導致部分單位和個人對于社保未來的支付能力信心不足，不重視社保費用的繳納，影響了社?；鸬耐暾魇铡Ｊ聦嵣衔覀儜_理性地看待我國的社保發(fā)展狀況，經(jīng)過數(shù)年的發(fā)展，我國已建立了普遍養(yǎng)老金制度，全民醫(yī)保的目標基本實現(xiàn)，工傷、失業(yè)、生育保險的覆蓋面持續(xù)擴大，保障水平不斷提升。盡管目前局部地區(qū)的個別保險項目存在著收支缺口，社保體系在制度設計、統(tǒng)籌安排及投資管理方面仍存在不少需要改進和完善的地方，但整體社會保險財務狀況良好，全國養(yǎng)老保險基金積累日益增長，社保事業(yè)持續(xù)發(fā)展。因此應加強對社保體系發(fā)展成效的宣傳力度，通過媒體全面、系統(tǒng)地介紹各項社會保險制度及運行情況，提升參保人對社保制度的了解程度，增強對社?；鹞磥硐蚝冒l(fā)展的信心。同時，應繼續(xù)完善社?；鹫骼U的配套制度，健全多繳多得激勵機制，加大對不按規(guī)定繳納社會保險費的用人單位和個人的處罰力度。通過正面引導與違規(guī)處罰雙管齊下，增強參保人的繳費意識，保證社保基金的完整征繳。

（三）加快提高社保基金統(tǒng)籌層次，形成投資規(guī)模效應，促進集中管理和公平分配

2011年7月1日起施行的《社會保險法》明確規(guī)定：“基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌，其他社會保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌，具體時間、步驟由國務院規(guī)定”，但目前我國社保體系尚未發(fā)展成熟到這一階段。為了提高現(xiàn)階段的社?；鹜顿Y管理效率，《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》規(guī)定“各省、自治區(qū)、直轄市養(yǎng)老基金結余額，可按照本辦法規(guī)定，預留一定支付費用后，確定具體投資額度，委托給國務院授權的機構進行投資運營”。在全國統(tǒng)籌尚未實現(xiàn)之前，該辦法的出臺為各地省級養(yǎng)老基金的保值增值提供了較好的運營渠道，有助于形成投資規(guī)模效應，提高投資收益水平，在一定程度上解決了投資管理能力較弱地區(qū)的社保基金投資問題。但從長遠來看，待條件成熟后仍應繼續(xù)提高社?；鸬慕y(tǒng)籌層次，盡快將社會養(yǎng)老保險基金納入全國統(tǒng)籌，醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險基金納入省級統(tǒng)籌，實現(xiàn)全面深化改革要求中“建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度”的預期目標。

（四）針對不同類型和項目基金特點，確定投資側重點，合理選擇投資品種

社會保險按照不同用途分為養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五個險種，按照資金存儲和使用方式分為社會統(tǒng)籌和個人賬戶兩種。由于資金性質不同，各類險種、各類賬戶的資金運作周期長短不一，收入支出配比要求也不同。在設計具體投資方案時，我們應細化投資資金分類，根據(jù)各類資金的特征確定投資側重點，實現(xiàn)在保障社保基金日常支出的前提下，存量資金收益最大化的目標。以養(yǎng)老保險基金為例，其中的個人賬戶運行周期較長，可優(yōu)先考慮期限長、收益高的中長期投資品種，如國家重大項目和重點企業(yè)股權、股票、基金等項目。養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)籌賬戶具有現(xiàn)收現(xiàn)付的特征，應優(yōu)先考慮變現(xiàn)能力強、收益穩(wěn)定的短期投資品種，如銀行存款、中央票據(jù)、國債、地方債等項目。

（五）遵循審慎穩(wěn)健的原則，合理配置投資比例，兼顧社?；鸬陌踩?、流動性和收益性

《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》已對養(yǎng)老基金的投資比例作出了明確規(guī)定，如投資股票、股票基金、混合基金、股票型養(yǎng)老金產(chǎn)品的比例，合計不得高于養(yǎng)老基金資產(chǎn)凈值的30%。投資國家重大項目和重點企業(yè)股權的比例，合計不得高于養(yǎng)老基金資產(chǎn)凈值的20%。對于一年期以下的短期投資規(guī)定合計不得低于養(yǎng)老基金資產(chǎn)凈值的5%，一年期以上收益穩(wěn)定的存款類、債券類、基金類等投資產(chǎn)品規(guī)定合計不得高于養(yǎng)老基金資產(chǎn)凈值的135%。由于我國資本市場發(fā)展尚未成熟，在確定養(yǎng)老基金投資方向時應把握審慎穩(wěn)健的原則，嚴格按照管理辦法要求，控制高風險產(chǎn)品投資比例，在保證資金安全、流動性充足的前提下，合理配置投資比例，并根據(jù)市場狀況及時進行動態(tài)調整，不斷提高養(yǎng)老基金收益水平。同時，醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等其他險種資金也可以參照養(yǎng)老基金的管理模式進行投資管理，促進社保體系的良性持續(xù)發(fā)展。

（六）適時發(fā)行定向特別國債，增加社?；鹜顿Y渠道，保障社保基金穩(wěn)定收益

目前銀行存款、債券等安全性高的投資產(chǎn)品收益較低，股票、基金等高風險高收益投資產(chǎn)品受外部環(huán)境、市場因素等多方面影響，在不同時期的收益率起伏較大，未能提供長期穩(wěn)定的投資收益。由于社?；鸬耐顿Y管理關系到國計民生，建議由財政部向社保基金發(fā)行一定規(guī)模的定向特別國債，兼顧社保基金投資的安全性與收益性。以美國為例，其社保基金定向國債的利率最低為4%，有些年份高達6%，為社?；鸬姆€(wěn)定收益提供了可靠的保障。建議我國參照美國模式，面向社保基金發(fā)行此類不在市場上流通的特別國債，票面利率可高于同期銀行存款和普通國債利率，期限可根據(jù)基金支出需要靈活確定。同時，定向特別國債還可用于國家重大項目建設投資，在保證社保基金收益率的同時提高社會綜合效益。

（七）設定合適的最低收益率，及時動態(tài)調整投資方案，確保社?；鸨Ｖ翟鲋的繕隧樌麑崿F(xiàn)

為了保證參保人的利益，評價社?；鸬耐顿Y效果，不少國家都規(guī)定了社?；鹜顿Y的最低收益率。我們也應借鑒國外的通行做法，根據(jù)銀行存款、國債、地方債、股權、股票等短中長期投資收益率，結合通貨膨脹率，綜合分析確定合理的最低收益率，在投資前作為社保基金投資方案可行性評估的重要參考，在投資完成后作為社?；鹜顿Y效果評價的關鍵考核指標。如果社?；鹜顿Y的實際收益率低于預先設定的最低收益率，需及時分析原有的投資方案，通過調整投資策略、投資渠道、投資比例、投資方向等手段提升投資收益率。

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作者簡介：胡靜敏（1975-），女，漢族，廣東連州人，任職于中國人民銀行廣州分行。