對(duì)行政事業(yè)單位績(jī)效預(yù)算管理的思考

高影　魏瑞華

摘 要：行政事業(yè)單位的績(jī)效預(yù)算管理處于起步階段，人大及財(cái)政部等部門已經(jīng)通過法律法規(guī)的形式明確績(jī)效預(yù)算管理的效用。文章通過研究W高校存在的績(jī)效管理問題，以點(diǎn)帶面，提出了相應(yīng)的改進(jìn)建議，如完善內(nèi)部控制機(jī)制、建立完善的績(jī)效預(yù)算管理體系，尤其從績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效結(jié)果反饋及應(yīng)用五個(gè)維度為重點(diǎn)進(jìn)行修正，形成全過程的動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系。提出的改進(jìn)建議對(duì)行政事業(yè)單位建立有效的績(jī)效管理體系具有借鑒意義。

關(guān)鍵詞：績(jī)效預(yù)算 績(jī)效目標(biāo) 績(jī)效標(biāo)準(zhǔn) 動(dòng)態(tài)監(jiān)控

中圖分類號(hào)：F234

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2016）03-219-02

我國(guó)行政事業(yè)單位的預(yù)算管理本質(zhì)上是利用預(yù)算的執(zhí)行和調(diào)節(jié)作用，以最大化的利用資源為目的，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)體系的有效良性運(yùn)行。改革績(jī)效預(yù)算管理的本質(zhì)在于提升預(yù)算支出管理水平，從而提高行政事業(yè)單位的公共服務(wù)質(zhì)量。績(jī)效預(yù)算管理中的“績(jī)”意為預(yù)算資金在一段時(shí)期內(nèi)所要達(dá)到的產(chǎn)出，“效”即為效果。良好的績(jī)效預(yù)算管理能夠充分發(fā)揮預(yù)算管理的調(diào)節(jié)作用，提高預(yù)算管理的整體水平，達(dá)到資金、人力和物力等優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的雙豐收。

一、績(jī)效預(yù)算管理的發(fā)展歷程及W高校背景

績(jī)效管理的概念源于西方，最早實(shí)施于美國(guó)。相關(guān)學(xué)者為績(jī)效管理下如此定義：“績(jī)效管理是管理者與員工通過持續(xù)開放的溝通，就組織目標(biāo)和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)方式達(dá)成共識(shí)的過程，也是促進(jìn)員工做出有利于組織的行為、達(dá)成組織目標(biāo)、取得卓越績(jī)效的管理實(shí)踐。”績(jī)效預(yù)算管理的概念起源于20世紀(jì)初，該理念最主要的特征即以計(jì)劃目標(biāo)為導(dǎo)向，以業(yè)績(jī)產(chǎn)出為核心，以財(cái)政部門和預(yù)算單位為主體，從而提高行政事業(yè)單位的資金使用效率。

我國(guó)績(jī)效預(yù)算管理借鑒了西方國(guó)家績(jī)效預(yù)算改革的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身實(shí)際摸索著前進(jìn)，至今已有10年。2003年，“建立績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)體系”和《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》相繼出臺(tái)，標(biāo)志著績(jī)效預(yù)算管理工作尤其以績(jī)效評(píng)價(jià)為主要內(nèi)容在全國(guó)范圍內(nèi)開展。2011年，《關(guān)于推進(jìn)績(jī)效預(yù)算管理的指導(dǎo)意見》的出臺(tái)標(biāo)志著該理念的正式誕生。2012年財(cái)政部出臺(tái)了《績(jī)效預(yù)算管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》，明確了績(jī)效預(yù)算的發(fā)展規(guī)劃。2014年出臺(tái)了《預(yù)算法》，績(jī)效預(yù)算管理第一次通過法律的形式給予明確，這為中國(guó)預(yù)算體制的轉(zhuǎn)型奠定了基礎(chǔ)。

W高校是一所全日制本科院校，隸屬于省教育廳管轄。學(xué)院下設(shè)15個(gè)教學(xué)系部?，F(xiàn)有全日制在校生9619人。教職工802人，專任教師568人，具有副高級(jí)專業(yè)技術(shù)職務(wù)以上的專任教師222人，其中教授102人。該校嚴(yán)格遵從國(guó)家和教育部等機(jī)構(gòu)出臺(tái)的法律法規(guī)，在對(duì)根據(jù)自身實(shí)際情況而采取相應(yīng)靈活的內(nèi)部控制方面缺乏建設(shè)，即注重外部檢查，內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督執(zhí)行不到位甚至形同虛設(shè)。最近幾年，應(yīng)財(cái)政部要求，預(yù)算管理中引入績(jī)效管理，但績(jī)效管理沒有真正落實(shí)到實(shí)踐中。如同其他行政事業(yè)單位一樣，W高校在績(jī)效預(yù)算管理中存在一些問題。

二、W高校的績(jī)效預(yù)算存在的主要問題

1.引進(jìn)績(jī)效預(yù)算管理，重視程度不夠，缺乏完善的內(nèi)部控制制度。目前，W高校在預(yù)算管理中引進(jìn)了該種考核機(jī)制，但領(lǐng)導(dǎo)層面并沒有真正認(rèn)識(shí)該種機(jī)制的作用，存在“重支出，輕績(jī)效”的現(xiàn)象，預(yù)算編制內(nèi)容粗泛、目標(biāo)設(shè)定不符合實(shí)際，使得績(jī)效預(yù)算停留在表面形式?？?jī)效預(yù)算的考核、監(jiān)督及借鑒的作用沒有充分發(fā)揮，從而不能從根本上解決預(yù)算管理的問題。由于績(jī)效預(yù)算牽涉到很多部門、責(zé)任人，加之缺乏完善的內(nèi)部控制機(jī)制，造成績(jī)效預(yù)算管理效果差強(qiáng)人意。

2.缺乏合理完善的績(jī)效預(yù)算管理體系。由于績(jī)效管理體系的設(shè)立要涉及到目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、預(yù)算執(zhí)行全過程的審計(jì)監(jiān)督、對(duì)預(yù)算的“績(jī)”和“效”的評(píng)測(cè)、結(jié)果的反饋及應(yīng)用等，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。這對(duì)于績(jī)效預(yù)算管理尚處于起步階段的W高校來講，要達(dá)到預(yù)算最大化產(chǎn)出、從全方位改進(jìn)預(yù)算現(xiàn)有模式及效果的目的，需要在實(shí)踐中不斷摸索著前進(jìn)。

3.預(yù)算考核機(jī)制模棱兩可，缺乏科學(xué)有效的考核目標(biāo)和考核標(biāo)準(zhǔn)。目前，W高校設(shè)立了考核目標(biāo)，但目標(biāo)不明確，沒有定量地具體描述，只是定性地泛泛而定。例如，對(duì)某一具體科研經(jīng)費(fèi)的實(shí)用效果的考核描述為：10分為優(yōu)秀、8分良好，6分為中等，5分為合格，5分以下為不合格，缺乏具體的可衡量和參考目標(biāo)?？己藰?biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)合理性，沒有結(jié)合歷史標(biāo)準(zhǔn)、與計(jì)劃期內(nèi)的任務(wù)數(shù)或計(jì)劃數(shù)不相匹配，缺乏具體專業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)參考，可實(shí)踐性和操作性差。

4.考核人員的專業(yè)性不強(qiáng)，監(jiān)督機(jī)制不完善。績(jī)效預(yù)算考核涉及到方方面面，過程復(fù)雜而且專業(yè)性強(qiáng)，需要具有法律、風(fēng)險(xiǎn)管理、財(cái)務(wù)管理、會(huì)計(jì)以及管理溝通等方面的知識(shí)和能力，這不是一個(gè)部門或者幾個(gè)人員的事情，而應(yīng)由專業(yè)的團(tuán)隊(duì)才能完成。目前，行政事業(yè)單位的監(jiān)督機(jī)制不完善且實(shí)行事后考核，缺乏事前和事中的監(jiān)控，使得績(jī)效預(yù)算考核機(jī)制的落實(shí)效果不好。

三、績(jī)效預(yù)算管理改進(jìn)建議

合理編制績(jī)效預(yù)算管理體系，形成“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的績(jī)效預(yù)算管理機(jī)制，并在實(shí)踐中不斷完善。

1.全員上下樹立績(jī)效預(yù)算管理意識(shí)，建立完善的內(nèi)部控制制度，為績(jī)效預(yù)算實(shí)施奠定基礎(chǔ)。從領(lǐng)導(dǎo)層面率先帶頭重視該種機(jī)制，在實(shí)際工（下轉(zhuǎn)第221頁(yè)）（上接第219頁(yè)）作中著手落實(shí)，如從預(yù)算的編制、方案及制度制定等方面著手，將績(jī)效預(yù)算管理的理念植入人心。同時(shí)依據(jù)自身實(shí)際情況，結(jié)合國(guó)家法律法規(guī)，吸收同業(yè)甚至是優(yōu)秀上市公司的經(jīng)驗(yàn)和方式方法，建立完整可行的內(nèi)部控制制度，為績(jī)效預(yù)算的實(shí)施奠定制度和環(huán)境基礎(chǔ)。

2.設(shè)定可行的績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，完善績(jī)效預(yù)算管理體系。完善的績(jī)效預(yù)算管理體系最主要的權(quán)數(shù)是績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效結(jié)果反饋和效果的應(yīng)用。績(jī)效目標(biāo)對(duì)項(xiàng)目庫(kù)的建設(shè)、預(yù)算編制、績(jī)效監(jiān)控的有效實(shí)施以及后期的績(jī)效評(píng)價(jià)等影響甚廣，是重要基礎(chǔ)和依據(jù)。在設(shè)定績(jī)效目標(biāo)時(shí)，應(yīng)考慮社會(huì)環(huán)境如國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)未來發(fā)展，同時(shí)考慮自身的部門職能及單位未來的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃；將預(yù)算收入和支出的內(nèi)容、范圍、方向及產(chǎn)出融入目標(biāo)設(shè)定之內(nèi)。設(shè)定的目標(biāo)須經(jīng)過調(diào)研取證，經(jīng)過科學(xué)論證，經(jīng)得起客觀實(shí)際的檢驗(yàn)，而且能在一定的時(shí)間范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)。具體的做法，將績(jī)效預(yù)算目標(biāo)逐級(jí)分解，財(cái)政部為事業(yè)單位設(shè)定績(jī)效目標(biāo)，上級(jí)部門為下級(jí)部門設(shè)定績(jī)效目標(biāo)，各二級(jí)單位結(jié)合財(cái)政部和本級(jí)單位設(shè)定的目標(biāo)，加之本身工作現(xiàn)在和未來需要設(shè)定目標(biāo)，形成財(cái)政部—各事業(yè)單位—二級(jí)部門逐級(jí)分解目標(biāo)的結(jié)構(gòu)。

績(jī)效預(yù)算的基礎(chǔ)是績(jī)效評(píng)價(jià)，而績(jī)效評(píng)價(jià)的核心是指標(biāo)量化和定性。在設(shè)定考核標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)考慮到歷史標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)或者財(cái)政部認(rèn)可的其他標(biāo)準(zhǔn)。其中歷史標(biāo)準(zhǔn)指的是相同類指標(biāo)的歷史數(shù)據(jù)；行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)指的是國(guó)家公布的行業(yè)指標(biāo)數(shù)據(jù)或者行業(yè)公認(rèn)的指標(biāo)數(shù)據(jù)；計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)指的是計(jì)劃的一系列數(shù)據(jù)如目標(biāo)、預(yù)算、定額等。設(shè)定績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)時(shí)結(jié)合定量表述的方式對(duì)指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，如果不能量化的，可進(jìn)行定性的可衡量的表述。進(jìn)行定性定量的方面可從數(shù)量、質(zhì)量節(jié)約成本的程度、時(shí)效性、帶來的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)效益、影響的可持性、服務(wù)對(duì)象的滿意度等維度進(jìn)行考量。

3.組建績(jī)效評(píng)審委員會(huì)，實(shí)行事前預(yù)防、事中監(jiān)督和事后評(píng)審；上級(jí)對(duì)下級(jí)評(píng)審，同級(jí)之間相互評(píng)審，形成全過程動(dòng)態(tài)監(jiān)控、橫縱向評(píng)審相結(jié)合的格局。組建一支由法律、風(fēng)險(xiǎn)管理、審計(jì)、財(cái)務(wù)等專業(yè)人員為一體的績(jī)效評(píng)審委員會(huì)。對(duì)預(yù)算開展的項(xiàng)目應(yīng)開展事前評(píng)價(jià)，以保證對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)真實(shí)準(zhǔn)確。事中評(píng)審根據(jù)項(xiàng)目或工作進(jìn)度，按照設(shè)定的目標(biāo)，由績(jī)效考核委員會(huì)逐月給予評(píng)審打分，實(shí)際完成進(jìn)度每減少1%，扣1分。例如，對(duì)于某項(xiàng)目設(shè)定的目標(biāo)為10月份完成90%，11月完成95%，12月份完成100%。則在相應(yīng)的月份進(jìn)行評(píng)審考核。如果實(shí)際10月份完成85%而非90%，減少5%，則扣5分。事后評(píng)審意為對(duì)結(jié)果進(jìn)行評(píng)審。除了由績(jī)效評(píng)審委員會(huì)評(píng)審?fù)?，上?jí)對(duì)下級(jí)、同級(jí)部門相互之間也參與事后評(píng)審，主要從服務(wù)對(duì)象的滿意度、“績(jī)”和“效”等維度進(jìn)行評(píng)審。

4.績(jī)效結(jié)果反饋與應(yīng)用。在績(jī)效結(jié)果反饋及應(yīng)用方面，建議采取以下四點(diǎn)。第一，橫向?qū)Ρ取８鶕?jù)權(quán)重，為各個(gè)二級(jí)部門預(yù)算績(jī)效完成情況打分，設(shè)立優(yōu)、中和差三個(gè)等級(jí)，并將結(jié)果公布于示。對(duì)于優(yōu)秀的部門，發(fā)放績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)，并發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)證書；評(píng)價(jià)中等和差的部門需要寫出書面報(bào)告，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)；尤其是評(píng)價(jià)等級(jí)為“差”的部門，與部門責(zé)任人和分管領(lǐng)導(dǎo)談話，建立談話和整改檔案，并按照相應(yīng)比例扣除績(jī)效工資。第二，縱向?qū)Ρ?。結(jié)合本單位績(jī)效結(jié)果和反饋情況的歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行縱向?qū)Ρ?，以掌握本單位資金使用效益的歷史情況，控制成本，達(dá)到逐年提高資金使用率的目的。第三，控制成本。根據(jù)橫向和縱向?qū)Ρ?，結(jié)合各個(gè)二級(jí)單位的實(shí)際控制數(shù)和單位戰(zhàn)略目標(biāo)，重新設(shè)立各單位控制數(shù)，控制成本，降低自身開展工作的整體成本。第四，逐漸提高績(jī)效管理水平。通過橫縱向?qū)Ρ?，總結(jié)分析，修改績(jī)效預(yù)算管理評(píng)審機(jī)制，逐年穩(wěn)步提高管理水平。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 楊菲.關(guān)于行政事業(yè)單位績(jī)效預(yù)算管理的思考[J].財(cái)會(huì)金融.2015

（作者單位：山西工程技術(shù)學(xué)院 山西陽(yáng)泉 045000）

[作者簡(jiǎn)介：高影（1982.6—）女，黑龍江人，碩士研究生，研究方向：高校管理和內(nèi)部控制；魏瑞華（1972.9—）女，山西陽(yáng)泉人，高級(jí)會(huì)計(jì)師，財(cái)務(wù)處副處長(zhǎng)]（責(zé)編：芝榮）