京津冀地區(qū)環(huán)境治理績效評價公正性研究

艾麗娟　劉娜　王子彥

京津冀地區(qū)環(huán)境治理績效評價公正性研究

艾麗娟劉娜王子彥

環(huán)境是人類賴以生存的基礎(chǔ)，環(huán)境治理績效評價是對組織環(huán)境績效進行測量與評價的一種系統(tǒng)程序。本論文以京津冀地區(qū)為例，結(jié)合南茜·弗雷澤提出的再分配、承認(rèn)及代表權(quán)三個維度的參與平等理論，來分析環(huán)境治理績效評價制度存在的公正性困境，包括環(huán)境治理績效評價主體公正性不足，公眾的環(huán)境參與權(quán)與代表權(quán)不足，績效評價方法欠缺公正性，績效評價程序缺乏公正性，績效評價指標(biāo)體系設(shè)置不公正，環(huán)境資源分配不均衡。針對這些問題，筆者對完善環(huán)境治理績效評價制度提出建議，即健全環(huán)境治理績效評價法律制度；科學(xué)規(guī)范環(huán)境治理績效評價的主客體；建立公開透明的城鄉(xiāng)環(huán)境績效評價程序和指標(biāo)體系。

公正；環(huán)境治理；環(huán)境績效評價

我國的城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%上升為2013年的53.7%。①在城鎮(zhèn)化浪潮中，環(huán)境治理領(lǐng)域長期存在“權(quán)力中心主義”思想，環(huán)境治理績效評價工作的重點在一線城市，而二三線城市及農(nóng)村廣大地區(qū)的環(huán)境績效評價制度尚未完善。“公正”一詞在英文中的對應(yīng)詞有Justice、Fair?ness、Equality等，其中Justice一詞是學(xué)術(shù)界較為認(rèn)可的翻譯。法蘭克福學(xué)派第三代核心學(xué)者南茜·弗雷澤提出的“三維正義”即再分配、承認(rèn)與代表權(quán)的參與平等，對環(huán)境公正具有重要啟示作用。環(huán)境治理工作中需要承認(rèn)公眾的環(huán)境權(quán)益，保障區(qū)域公眾平等參與環(huán)境績效評價工作，環(huán)境資源的再分配需要滿足均等化要求，均等化是指城鄉(xiāng)基本環(huán)境資源分配的均等化。環(huán)境治理是指如何進行環(huán)境決策，誰來決策，這個過程叫做環(huán)境治理。②環(huán)境績效評價是審查組織環(huán)境因素以決定是否實現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)的工具。旨在向管理當(dāng)局提供具有目標(biāo)性和可驗證的信息，以確定組織的環(huán)境績效是否符合管理當(dāng)局所制定的標(biāo)準(zhǔn)，進而改善環(huán)境績效。③在環(huán)境治理績效評價的實踐中堅持公正價值導(dǎo)向，可以捍衛(wèi)環(huán)境正義，維護不同主體環(huán)境參與權(quán)平等，提高環(huán)境資源再分配的公正性。但是，在區(qū)域環(huán)境績效評價中卻存在不公正現(xiàn)象，筆者以京津冀地區(qū)為例，來分析環(huán)境治理績效評價制度存在的公正性困境。

一、京津冀地區(qū)環(huán)境治理績效評價概況

京津冀地區(qū)范圍涉及兩市一省，包括北京、天津兩個直轄市和河北省的唐山、保定、廊坊等11個地級市。該地區(qū)地處環(huán)渤海經(jīng)濟圈的核心地位，經(jīng)濟、科技、文化實力雄厚，是我國繼珠江三角洲和長江三角洲地區(qū)之后，又一個最具發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)。2014年北京的生態(tài)文明指數(shù)（EcologyCivilizationIndex，ECI）在全國31個省區(qū)中排名第2位，ECI為92.11，天津市位列第20名，ECI為79.62，河北省名列第31位，倒數(shù)第一名，ECI為65.85。④

在經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境污染并行時期，京津冀地區(qū)都把環(huán)境污染治理和環(huán)境績效評價工作提上日程。2013年河北省實行新的干部目標(biāo)考核評價機制，在考評內(nèi)容上，增加了對環(huán)境質(zhì)量改善方面的績效評價，提高環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)效益在考核分值中的權(quán)重，加大對造成霧霾天氣的主要排放物削減率的考核。2012年北京市政府發(fā)布《關(guān)于貫徹落實國務(wù)院加強環(huán)境保護重點工作文件的意見》中提出，今后所有有關(guān)環(huán)境質(zhì)量的指標(biāo)，如污染物總量控制、環(huán)境質(zhì)量改善等主要環(huán)保指標(biāo)納入各級政府績效考核。2013年天津市出臺《天津市區(qū)縣績效考評工作實施方案》，在績效考核指標(biāo)設(shè)置方面，設(shè)立資源環(huán)境指標(biāo)，評價指標(biāo)包括萬元GDP能耗降低率、主要污染物排放總量減排完成率、環(huán)境質(zhì)量指數(shù)。2015年11月京津冀三?。ㄊ校┉h(huán)保部門在京召開首次“京津冀環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境應(yīng)急聯(lián)動工作機制聯(lián)席會議”，正式啟動了“京津冀環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動工作機制”。

二、環(huán)境治理績效評價存在公正性困境

弗雷澤提出的正義可被歸結(jié)為再分配、承認(rèn)與代表權(quán)這三個維度上的參與平等。⑤環(huán)境作為典型的公共物品，具有非競爭性和非排他性。京津冀地區(qū)的環(huán)境是不可分割的整體，然而由于“權(quán)力中心主義”思想的存在，京津冀地區(qū)公眾所享有的環(huán)境參與權(quán)并不平等，在環(huán)境治理績效評價工作中享有的代表權(quán)和話語權(quán)不足，該區(qū)域的環(huán)境資源分配機制亦是存在公正性困境。

1.環(huán)境治理績效評價主體缺乏公正性

目前環(huán)境績效評價主體主要是政府和相關(guān)的環(huán)保部門，公眾、第三部門等其他主體參與很少，這也是績效評價不公正的表現(xiàn)之一。以天津市為例，根據(jù)《天津市區(qū)縣績效考評工作實施方案》，天津市的績效評價主體是包括公眾評議的。根據(jù)企業(yè)問卷和居民問卷各占50%權(quán)重的原則，在去除企業(yè)在公眾評議中的權(quán)重之后，居民在績效評價中的實際權(quán)重僅為15%（50%*30%=0.15）。在天津市環(huán)境績效評價中公眾享有的話語權(quán)是十分有限的。

2.環(huán)境治理績效評價方法欠缺公正性

2013年3月環(huán)保部公布了《生態(tài)環(huán)境狀況評價技術(shù)規(guī)范（HJ192-2015）》，但在適用范圍上卻存在明顯的區(qū)域不公正問題。生態(tài)環(huán)境狀況評價方法僅適用于縣級（含）以上行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境狀況及變化趨勢評價，城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評價方法適用于地級（含）以上城市轄區(qū)及城市群生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況及變化趨勢評價。標(biāo)準(zhǔn)中并沒有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境績效評價方法作出規(guī)定和指示。北京、天津市每年均發(fā)布的《環(huán)境狀況公報》均按照生態(tài)環(huán)境狀況指數(shù)（EI）及其評價方法來評定，而河北省自2010年到2014年間歷年的環(huán)境狀況公報中對于生態(tài)環(huán)境狀況的評定均是定性描述，沒有采用科學(xué)合理的評價方法，見表1。

表1　2011-2014年京津冀生態(tài)環(huán)境總體狀況

3.環(huán)境治理績效評價程序欠缺公平公正原則

評價程序不規(guī)范，致使評價結(jié)果難以充分體現(xiàn)公正原則。環(huán)境績效評價隨機性強，沒有完善的制度程序。以北京市為例，北京市環(huán)保局將市民參與環(huán)境治理績效評價的時間選得很微妙。2015年8月至9月北京市多管齊下治理大氣污染，全力保障“閱兵藍(lán)”。8月20日至9月3日，北京市環(huán)保局委托專業(yè)調(diào)查機構(gòu)調(diào)查紀(jì)念活動期間本市空氣質(zhì)量保障措施市民滿意度。共計完成調(diào)查樣本1522份，置信度為95%。結(jié)果顯示89.1%的受訪者對本市空氣質(zhì)量保障措施總體表示贊成，各單項措施支持度均在75%以上。⑥顯而易見，由于該時期車輛限行、重度污染企業(yè)關(guān)停等多種措施，空氣質(zhì)量是有所提高的。而這時對公眾進行環(huán)境治理滿意度調(diào)查，是欠缺程序公正的，存在著機會主義問題。

4.環(huán)境治理績效評價指標(biāo)體系設(shè)置不公正

我國在設(shè)計環(huán)境治理績效評價指標(biāo)體系時只考慮到城市、自然保護區(qū)、生態(tài)功能區(qū)的績效評價指標(biāo)體系，而沒有設(shè)計農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境績效評價指標(biāo)體系。城市生態(tài)文明指數(shù)是一個在我國應(yīng)用較為廣泛的環(huán)境質(zhì)量績效評價指數(shù)體系，但卻沒有相對應(yīng)的農(nóng)村生態(tài)文明指數(shù)。2015年新版的《生態(tài)環(huán)境狀況評價技術(shù)規(guī)范（HJ192-2015）》中的各項指標(biāo)設(shè)置也忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村地區(qū)的。2014年環(huán)境保護部發(fā)布的《國家生態(tài)文明建設(shè)示范村鎮(zhèn)指標(biāo)（試行）》。在國家生態(tài)文明建設(shè)示范村鎮(zhèn)指標(biāo)體系中，定量性指標(biāo)較少，多為定性指標(biāo)，村鎮(zhèn)環(huán)境績效評價指標(biāo)體系的缺乏是背離公正價值導(dǎo)向的。河北省內(nèi)農(nóng)村地區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部等區(qū)域廣大，由于績效指標(biāo)設(shè)置欠缺公正性，致使無法開展全面的環(huán)境績效評價工作。

三、構(gòu)建環(huán)境治理績效評價制度

1.健全環(huán)境治理績效評價法律制度

首先，加快統(tǒng)籌生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護的立法進程。加強環(huán)境績效評價方面的立法，完善相關(guān)法律法規(guī)。在《環(huán)境保護法》的指導(dǎo)下，探索制定我國的環(huán)境績效評價法律體系，對環(huán)境績效評價主體、評價客體、評價原則、評價程序和評價指標(biāo)等進行明確的制度規(guī)定。其次，建立生態(tài)環(huán)境補償制度。即制定平衡的環(huán)境生態(tài)補償政策和平衡的城鄉(xiāng)環(huán)境治理投資政策，充分發(fā)揮公眾在環(huán)境治理工作中的主導(dǎo)作用，克服環(huán)境不公正帶來的環(huán)境利益沖突。第三，加強對環(huán)境績效評價工作的監(jiān)督。公眾及第三方環(huán)保機構(gòu)加強對政府及相關(guān)環(huán)境部門環(huán)境績效評價工作的監(jiān)督，主要負(fù)責(zé)監(jiān)督環(huán)境績效評價程序、評價結(jié)果等。

2.建立多元環(huán)境治理績效評價主體

環(huán)境績效評價工作的主客體、評價程序、評價指標(biāo)體系及評價方法均應(yīng)在公正的價值導(dǎo)向下進行科學(xué)的管理。單一的市場治理和社會網(wǎng)絡(luò)治理模式在環(huán)境治理領(lǐng)域都可能失靈，應(yīng)發(fā)展多元治理模式。⑦從評價主體上看，應(yīng)采用多元化的評價主體，可構(gòu)建360°環(huán)境績效評價主體，使公眾、第三方環(huán)保機構(gòu)等外部評價主體參與進來，克服單一政府主體評價主觀性強的不足，提高環(huán)境績效評價工作的公正性和公開性。評價主體的知識水平和素質(zhì)會影響環(huán)境績效評價的結(jié)果，因此，在環(huán)境績效外部參與主體中，第三方環(huán)境組織應(yīng)發(fā)揮其專業(yè)性和主動性。采用多元化評價主體參與模式，既可以發(fā)揮政府環(huán)境部門的權(quán)威性，又可以充分發(fā)揮第三方環(huán)保組織等外部評價主體的獨立性和客觀公正性。

3.設(shè)置公開透明的環(huán)境績效評價程序

環(huán)境治理績效評價程序分為三個階段：第一，環(huán)境治理績效規(guī)劃階段。在規(guī)劃階段，需要對環(huán)境整體做出評價規(guī)劃，包括環(huán)境績效評價的目標(biāo)、原則、方法、指標(biāo)體系等。第二，環(huán)境治理績效評價的實施階段。在實施階段，根據(jù)已有的規(guī)劃方案，由政府及其相關(guān)的環(huán)境部門主導(dǎo)，多元主體參與，對環(huán)境質(zhì)量狀況、環(huán)境治理結(jié)果、環(huán)境差距等做出公正的評價。在政府環(huán)境系統(tǒng)內(nèi)部，根據(jù)環(huán)境績效評價與環(huán)境目標(biāo)責(zé)任考核的相關(guān)機制，自上而下統(tǒng)一協(xié)調(diào)負(fù)責(zé)環(huán)境績效評價工作。第三，環(huán)境治理績效評價的反饋及改進階段。環(huán)境部門應(yīng)及時發(fā)布區(qū)域年度環(huán)境績效評價報告，使企業(yè)、公眾及第三方環(huán)保部門及時了解城鄉(xiāng)環(huán)境治理現(xiàn)狀。在環(huán)境績效評價的反饋階段，應(yīng)建立多主體參與的社會對話協(xié)商機制和民主懇談機制，針對環(huán)境治理過程中的問題，政府、市場和公眾共同協(xié)商解決。

4.科學(xué)制定城鄉(xiāng)環(huán)境治理績效評價指標(biāo)體系

當(dāng)前需要根據(jù)環(huán)境治理現(xiàn)狀和國情，制定出完善環(huán)境評價的指標(biāo)體系。環(huán)境績效評估指標(biāo)體系由環(huán)境健康、生態(tài)安全、資源與能源的可持續(xù)、環(huán)境治理能力五個維度來設(shè)立環(huán)境治理績效評價指標(biāo)體系。由于各個省區(qū)境容量存在差異，基于公正性原則，環(huán)境績效評價指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)滿足公正性，環(huán)境評價結(jié)果應(yīng)能公平地反映各地的環(huán)境治理現(xiàn)狀及問題。環(huán)境績效評價指標(biāo)體系的設(shè)置還應(yīng)滿足數(shù)據(jù)可測性。環(huán)境績效評價指標(biāo)數(shù)據(jù)的獲取應(yīng)采用較為公認(rèn)的數(shù)據(jù)，可以從環(huán)境統(tǒng)計年鑒、環(huán)境質(zhì)量公報等較為權(quán)威的報告中獲取相關(guān)數(shù)據(jù)。

總之，我國應(yīng)重視對環(huán)境績效評價的研究與實踐京津冀地區(qū)環(huán)境是統(tǒng)一和有機的整體，環(huán)境治理績效評價制度需要滿足公正性要求。

引文注釋

①國家新型城鎮(zhèn)規(guī)劃（2014-2020年）［EB/OL］. http：//news.xinhuanet.com/house/bj/2014-03-17/c_126274610.htm，2014-03-17.

②WorldResourcesInstitute（WRI），UnitedNa?tionsDevelopmentProgramme（UNDP），Unit?edNationsEnvironmentProgramme（UNEP），WorldBank，WorldResources2002-2004：DecisionsfortheEarth-Balance，Voice，and Power.Washington，DC：WRI，2003.

③ISO.ISO14031：Environmentalperformance evaluation：Guidelines［R］.GenevaISO，1999，13-15.

④北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)文明研究中心.中國省域生態(tài)文明建設(shè)評價報告［M］.北京：社會科學(xué)文獻出版社，2014：34.

⑤弗雷澤.歐陽英，譯.正義的尺度全球化世界中政治空間的再認(rèn)識［M］.上海：上海人民出版社，2009：16.

⑥北京市環(huán)保局宣傳中心.紀(jì)念活動期間本市空氣質(zhì)量保障措施市民滿意度調(diào)查結(jié)果揭曉［EB/OL］.http：//www.bjepb.gov.cn/bjepb/324 122/4377095/index.html，2015-09-15.

⑦唐任伍，李澄.元治理視域下中國環(huán)境治理的策略選擇［J］.中國人口·資源與環(huán)境，2014（2）：21.

（作者單位：大連理工大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院、大連理工大學(xué)人文學(xué)院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.14.035

2014年度國家軟科學(xué)項目“加速城鎮(zhèn)化進程中環(huán)境問責(zé)問題研究”（編號：S2014GX0193）；2014年度國家社科基金一般項目“新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化協(xié)同推進機制研究”（編號：14BGL124）；2013年度國家自然科學(xué)基金面上項目“我國海岸帶生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹贫润w系與管理模式研究：以溢油污染為例”（編號：71273038）；黑龍江教育廳人文社科項目“徐光啟農(nóng)業(yè)哲學(xué)思想及其對我國當(dāng)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的啟示研究”（編號：12544064）］