家庭政策視角下的失能老人養(yǎng)老服務研究*

■張玉瓊 許琳

家庭政策視角下的失能老人養(yǎng)老服務研究*

■張玉瓊 許琳

人口老齡化趨勢下，家庭規(guī)模小型化使得家庭養(yǎng)老的保障能力弱化，失能老人養(yǎng)老成為家庭的重擔，這使得失能老人養(yǎng)老服務的家庭政策提上日程。然而，失能老人對養(yǎng)老需求迫切的同時，家庭政策卻存在政策空白，并因“政策悖論”導致政策支持功能差等諸多問題。因此，只有建立以家庭整體作為政策實施對象的失能老人養(yǎng)老服務家庭政策，整合全社會的養(yǎng)老資源，提供普惠性福利及生產性投資，才能使失能老人享受更優(yōu)質的照護服務。

失能老人；養(yǎng)老服務；家庭政策

【Abstract】With the population aging going on， the miniaturization of family size weakens endowment capability， especially adding burdens to the families with disabled elderly.Thus， the family policy about the endowment service of disabled elderly should be put on the agenda. But at the urgent time， there are a lot of problems with family policy， such as policy vacuum， the poor support due to "policy paradox" etc. Therefore， it’s important for our country to establish and perfect the family policy regarding the family as the policy object， integrate the endowment resources of the whole society and eventually， provide disabled elderly with a good pension environment and quality care service.

【Key word】Disabled elderly； Endowment service； Family policy

1　問題的提出

“百善孝為先”，贍養(yǎng)和照顧父母是子女對父母孝順的體現(xiàn)，是每個家庭必須要承擔的責任。截至2015年底，中國60歲以上人口已達到2.22億，占總人口的16.1%，其中65歲及以上人口1.4億，比重達10.5%，分別比上年增加約1000萬和631萬。預計本世紀中葉，我國高齡人口將占世界高齡人口的1/4［1］。最新統(tǒng)計顯示，我國失能老年人超過4000萬，其養(yǎng)老及醫(yī)療問題直接影響一億多戶家庭，這不僅給中國養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展帶來了巨大挑戰(zhàn)，也嚴重影響失能老人及其家屬的生活質量。為此，我國應積極探索適合本國國情的養(yǎng)老模式以應對快速發(fā)展的老齡化趨勢。家庭養(yǎng)老作為中國歷史最為悠久的養(yǎng)老方式，擁有機構養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老難以取代的溫情，在我國社會保障服務體系并不健全的情況下，遭受身心折磨后的失能老人更加渴望親情的呵護，使得家庭始終成為養(yǎng)老服務的主要供給主體。然而，社會轉型、生育政策調整、人口流動及觀念更新，都大大影響著家庭規(guī)模和結構，家庭養(yǎng)老資源約束突出，使家庭養(yǎng)老受到強烈沖擊，造成失能老人養(yǎng)老服務供給面臨人員缺位、資金不足、服務缺失等諸多窘境。國家作為養(yǎng)老服務的主體之一，若能在時代變遷中對家庭養(yǎng)老服務提供支持，保障老年人的生活質量，這樣既可以增強家庭為失能老人服務的能力，減輕政府和社會的負擔，又可以彰顯我國傳統(tǒng)家庭文化“孝文化”，提高整個社會的文明程度。那么，如何站在理論的高度，剖析我國失能老人養(yǎng)老服務現(xiàn)狀及家庭政策實施現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，完善失能老人養(yǎng)老服務的家庭政策便成為本文研究的重點。

2　失能老人養(yǎng)老服務與家庭政策的內涵界定

2.1失能老人

失能老人主要是指身體功能或認知功能存在障礙的老人。其中，身體功能障礙是指具有日常生活活動和工具性日常生活活動功能障礙，前者測量根據(jù)國際通行標準量表，即吃飯、穿衣、上下床、上廁所、室內走動和洗澡等日常生活必備的功能項目；后者的測量項目包含洗衣、做飯、購物、理財?shù)仍谏鐓^(qū)中獨居所必備的功能。認知功能障礙是指記憶、定向、注意判斷等大腦功能的喪失［2］。失能程度劃分建立在日常生活活動能力量表上，6項指標中，1～2項“做不了”的，定義為“輕度失能”，3～4項“做不了”定義為“中度失能”，5～6項“做不了”則為“重度失能”［3］。總之，失能老人是指隨年齡增長，由于機體老化或者疾病等原因導致身體或精神障礙，需要他人照料的老年人。如今，我國失能老人人數(shù)眾多，且呈增長之勢。中國老齡科學研究中心2011發(fā)布的《全國城鄉(xiāng)失能老年人狀況研究》報告顯示2010年我國城鄉(xiāng)失能老人約3300萬（完全失能1080萬人、部分失能2250萬人），占總體老年人口的19.0%。到“十二五”期末，失能老人已達4000萬人（完全失能1240萬人、部分失能2760萬人），占總體老年人口的19.5%。

2.2家庭政策

經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）明確定義“家庭政策是引導和促進就業(yè)的社會政策”［4］，這一定義主要將家庭政策聚焦于調和家庭生活與職業(yè)生活的沖突。吳帆等認為家庭政策是政府以家庭為對象，旨在增強家庭的發(fā)展能力、完善家庭功能和提升家庭成員福利水平而做出的一系列制度安排。它是基礎性的民生制度，是社會政策的重要組成部分”［5］。李亮亮將廣義的家庭政策定義為“政府和企業(yè)為有照料需求的家庭提供的一系列政策、福利和服務，狹義上特指政府和企業(yè)為有兒童照料需求 家庭提供的生育假期、兒童早期教育和照料服務、家庭津貼和稅收減免等一系列政策安排”［6］。本文所提的家庭政策，主要是政府通過政策作用于家庭的各種支持，為有照料需求的家庭提供更為全面、積極的支持，目的是增強家庭的經(jīng)濟功能、情感功能和抗風險功能。這一定義強調從個人和家庭發(fā)展的角度，對家庭責任重新定位，開發(fā)和強化家庭功能。

3　失能老人養(yǎng)老服務的現(xiàn)狀及困境

3.1失能老人家庭養(yǎng)老服務現(xiàn)狀

3.1.1家庭規(guī)模核心化，養(yǎng)老負擔加重，養(yǎng)老能力下降。生育率持續(xù)下降，使得越來越多的國家面臨逐漸倒置的人口金字塔，即兒童和青年人比例不斷縮減、老年人比例不斷增加［7］，這一現(xiàn)象在中國尤為顯著。中國計劃生育政策有效控制了人口增長過快，低生育率、低死亡率形成了我國典型的“421”家庭。數(shù)據(jù)顯示2014年我國家庭戶數(shù)以2人戶和3人戶為主，平均規(guī)模為2.97人/戶。同時，少兒撫養(yǎng)比逐漸下降，老年撫養(yǎng)比逐漸增加（見表1），表明家庭負擔加重。這種情況下，超過4000萬的失能老人為一億多戶家庭帶來了沉重的負擔，尤其是“421”人口類型家庭，可見，家庭撫養(yǎng)和贍養(yǎng)的負擔相當沉重，進而導致家庭養(yǎng)老能力下降。

表1　2010～2014中國人口年齡分布比重及撫養(yǎng)比（%）

3.1.2傳統(tǒng)家庭文化發(fā)生重大轉變，子女家庭責任淡化。全國婦聯(lián)2010年“中國和諧家庭建設狀況問卷調查”［8］顯示，老人養(yǎng)老意愿首選倚親養(yǎng)老，其次是社區(qū)養(yǎng)老和機構養(yǎng)老?？梢姡軅鹘y(tǒng)文化影響，中國老人傾向于依靠家人獲取所需的養(yǎng)老資源。然而改革開放深入發(fā)展，婚姻自由觀及市場功利價值觀對家庭穩(wěn)定造成了嚴重沖擊?！靶⒌馈庇^念淡化、親情淡漠導致社會中各類拒絕贍養(yǎng)父母、手足反目的現(xiàn)象頻發(fā)，嚴重影響了整個社會的價值觀念。此外，多數(shù)獨生子女長期處于嬌生慣養(yǎng)中，缺乏尊老愛幼、關愛家庭的觀念，難以承擔照料失能老人的責任。這都使得失能老人養(yǎng)老服務缺乏堅實有力的經(jīng)濟環(huán)境與和諧美好的文化環(huán)境。

3.2失能老人社會養(yǎng)老服務的困境

3.2.1面對日益嚴峻的養(yǎng)老問題，機構養(yǎng)老力不從心。近年來，我國養(yǎng)老服務發(fā)展迅速，截至2014年底，全國各類養(yǎng)老服務機構33043個，床位數(shù)551.4萬張，每千名老人擁有養(yǎng)老床位26張［9］。養(yǎng)老機構相對專業(yè)的護理設施和護理人員，一定程度上可以滿足失能老人的照料需求，但其基礎較為薄弱，相關的法律法規(guī)也不盡完善。養(yǎng)老機構在照顧失能老人方面尚存在諸多問題。一是養(yǎng)老機構的建設成本高，失能老人購買力不足，其家庭難以負擔高昂的入住費，導致“高空置率，低入住率”現(xiàn)象。報告指出養(yǎng)老機構平均月收費水平為2134元，而我國企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平月均為2061元。全國養(yǎng)老機構空置率高達48%，有利潤盈余的養(yǎng)老機構比例為19.4%，32.5%的機構虧損，48.1%的機構基本持平；二是多數(shù)養(yǎng)老機構未根據(jù)老人身體狀況進行分區(qū)，一般的照料服務難以滿足失能老人的特殊需求；三是養(yǎng)老機構缺少足夠的護理人員及相應的護理設施，只有通過拒收生活不能自理的老年人來節(jié)省照料成本?？梢?，服務水平有限的養(yǎng)老機構和高檔養(yǎng)老機構數(shù)量較多，中檔養(yǎng)老機構所占份額較低的“啞鈴形”機構分布狀況難以滿足廣大失能老人的照料需求。

3.2.2社區(qū)養(yǎng)老起步較晚，難以滿足失能老人的特殊需求。社區(qū)養(yǎng)老作為新的養(yǎng)老模式，逐漸成為養(yǎng)老服務發(fā)展的新趨勢。截至2014年底，全國社區(qū)養(yǎng)老服務機構和設施18927個，各類養(yǎng)老床位577.8萬張，比上年增長17.0%（每千名老年人擁有養(yǎng)老床位27.2張，比上年增長11.5%），其中社區(qū)留宿和日間照料床位187.5萬張［10］。然而，面對需要專業(yè)照護的失能老人的服務需求時，社區(qū)養(yǎng)老在服務機構數(shù)量、床位數(shù)、照護人員及項目專業(yè)性等方面也顯示其不足。一方面，在社會福利服務的資源嚴重不足和服務需求日益增加的背景下，社區(qū)由于資金供給不足、組織系統(tǒng)不力、設施短缺、專業(yè)人員缺乏等，養(yǎng)老服務的充足性和專業(yè)性嚴重不足，尤其是不專業(yè)的照護方式甚至可能對老人造成的二次傷害。另一方面，政府迫于老齡化壓力而擴大服務數(shù)量，卻忽視了質量保證。一般性家政服務難以滿足臥病在床、認知能力衰退、生活難以自理的失能老人最迫切需求，他們更需要專業(yè)的日間照顧、醫(yī)療護理及心理疏導等服務?？傊?，社區(qū)養(yǎng)老服務的數(shù)量和質量與失能老人的特殊養(yǎng)老服務需求相距甚遠。

4　我國家庭政策的實施現(xiàn)狀

4.1我國家庭政策的分類

因研究視角不同，學界目前對家庭政策的界定缺乏廣泛共識，但大體上可分為四類［11］：一是從人口問題出發(fā)，關注家庭規(guī)模和結構變化而制定的生育政策，旨在提高家庭在長期低生育水平和大規(guī)模人口流動下的保障功能。二是從福利問題出發(fā)，針對社會保障和福利制度不健全導致的弱勢群體而制定的家庭福利政策，包括最低生活保障制度、就業(yè)支持政策、城鄉(xiāng)高齡老人的津貼補助政策等。三是從社會性別問題出發(fā)，針對女性因傳統(tǒng)觀念導致工作和家庭沖突問題而制定的女性就業(yè)支持政策，如生育保險、女職工權益保護、托幼社會服務等。四是從家庭和諧問題出發(fā)，關注婚姻不穩(wěn)定、家庭成員沖突和家庭文化從家本位轉向個人本位等問題，制定的家庭形成、成員關系和權益保障的規(guī)制，包括婚姻、收養(yǎng)、家屬戶籍隨遷、性別平等等法律規(guī)定［12］。

通過分析上述4類家庭政策，不難發(fā)現(xiàn)我國的家庭政策在內容、目的、功能上都存在很多值得質疑的地方。就制度內容而言，除了生育政策和對低收入家庭及部分特殊家庭的支持政策相對完整外，大多數(shù)領域基本空白。失能老人長期照料負擔極重，然而我國家庭政策中除了養(yǎng)老金、高齡及失能補貼，并沒有針對這一人群的特殊需求給予特殊服務來改善這一現(xiàn)狀，失能所需要的不僅只有錢，更需要幫助恢復健康的康復服務。就政策目標而言，我國家庭政策的本意并非著眼于家庭的內部發(fā)展能力建設，其對家庭產生的影響也是間接的。如提供高齡及失能補貼，看似是為了緩解失能老人生活及就醫(yī)的經(jīng)濟負擔，但這種消極的給予并不能增強失能老人的生存能力及其所在家庭的內部發(fā)展能力。就政策影響而言，我國家庭政策實施所造成的影響并非全是政策預期的結果。計劃生育政策在控制人口數(shù)量時所帶來的男女結構、地區(qū)結構、年齡結構失衡，這并非政策制定之初所預期的。在養(yǎng)老服務方面，國家出臺政策給予經(jīng)濟困難的高齡、失能老人補貼，但有限的經(jīng)濟補貼對于減輕失能老人家庭負擔及緩解失能老人身心痛苦作用甚微，可見政策設計并不能達到其所應達到的效果。出現(xiàn)上述問題的主要原因在于，我國缺乏對失能老人需求及家庭政策的正確認識，政策對象并非家庭，其目標也非提升失能老人家庭內部發(fā)展能力，這樣難免出現(xiàn)家庭政策的效果達不到預期或者偏離政策本意。

4.2家庭政策悖論

任何家庭都或多或少需要政策保障，尤其是身心俱損的失能老人家庭。然而，目前我國的家庭福利政策主要表現(xiàn)為補缺模式，即政策的重點是幫助問題家庭與失去家庭依托的邊緣弱勢群體，如城鄉(xiāng)最低生活保障制度、農村五保供養(yǎng)制度、兒童福利政策、流浪乞討人員救助政策所針對的城市“三無對象”、農村“五保戶”、孤殘兒童及城市流浪人口等。相反，有失能老人的家庭，除非在家庭出現(xiàn)大范圍的危機或困難時，政府才會以應急的方式進行干預。民政部《全國老齡辦關于建立健全經(jīng)濟困難的高齡、失能等老年人補貼制度的通知》是對35號文件的落實，所補貼的人員范圍為經(jīng)縣級以上民政部門及醫(yī)療衛(wèi)生機構鑒定的經(jīng)濟因難的高齡、失能等老年人，以現(xiàn)金或代金券的形式，根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、物價變動情況和財力狀況自主確定補貼金額給予失能老人養(yǎng)老補貼。這樣的政策設計旨在為失能老人提供補助，但是單一的金錢補貼及部分制度申報程序的繁復忽略了家庭變遷導致家庭脆弱性增強的事實，有限的補貼也難以減輕失能老人家庭在養(yǎng)老方面的經(jīng)濟與社會成本。此外，多數(shù)對家庭功能進行補充的社會保障政策，也是以就業(yè)作為其準入門檻，家庭內就業(yè)人員所享有的福利并不能轉移給其他家庭成員，因而無法為未就業(yè)或非正規(guī)就業(yè)的家庭成員提供有效的保障。這就造成家庭有失能老人的家庭反而得不到政策的直接支持。

就整體而言，低收入家庭因照料失能老人而付出的經(jīng)濟和時間成本使其陷入困境，卻因政策設計不合理使其生活水平低于政策覆蓋的邊緣群體。這就造成了家庭政策的悖論［13］，即社會成員生活陷入困境卻因為擁有一個完整的家庭而得不到政策的保障。一方面，中國的社會政策賦予家庭以重要的社會保護責任，使之成為滿足社會成員保障和發(fā)展需要的核心系統(tǒng)，在整個社會保護體系中起著最為重要的作用；另一方面，家庭變成了失能老人及其所在家庭中的弱勢群體獲得政府和社會支持的障礙?！叭裏o老人”及五保戶對象因為缺乏贍養(yǎng)者，可以通過法律程序合法享有最低生活保障及五保供養(yǎng)，緩解生活困境。然而，沒有家庭的失能老人僅僅依靠低保及補貼是難以走出困境的，有家庭的失能老人，生活質量和發(fā)展需要完全依賴其家庭成員的幫助，任何與家庭相關的風險，都會使整個家庭受到直接的影響。當社會保護責任更多的落在家庭，而家庭成員卻因社會變遷的加快而出現(xiàn)不適應及無力經(jīng)營其家庭，社會保障制度構筑的安全網(wǎng)也沒有及時覆蓋到所有社會成員，政府又不為家庭提供相應的支持時，結果只能是家庭問題越來越嚴重?？梢?，政府應以家庭為政策對象，通過多種救助方式，制定面向普通家庭的失能老人養(yǎng)老服務支持政策，重點是預防和支持性的幫助。盡可能避免易使失能老人家庭陷入困境的因素出現(xiàn)，包括家庭破裂、家庭矛盾、經(jīng)濟負擔等，從而保證失能老人能夠得到恰當?shù)募彝フ疹櫍岣咂渖钏健?/p>

5　構建促進失能老人養(yǎng)老服務發(fā)展的家庭政策

要克服家庭政策悖論，從家庭政策的角度為失能老人提供養(yǎng)老服務，必須建立完整的家庭政策體系，對家庭給予支持與扶助，增強其經(jīng)濟功能、情感功能、價值觀功能，從而提升家庭的抗風險能力，促進家庭和睦幸福，最終達到家庭發(fā)展與社會和諧的雙贏。

5.1以發(fā)展家庭能力為目的，對失能老人所在家庭進行投資

自由的價值是發(fā)展追求的最高目標，“實質自由”是享受人們有理由珍視的那種生活的可行能力［14］。家庭政策就是對個體及其家庭“可行能力”的投資，使其具備發(fā)展的自由。因此，失能老人生活的改善必須立足于家庭，通過投資家庭人力資本來提高家庭內部發(fā)展能力。投資方式主要有：一是規(guī)范就業(yè)扶持政策，使其與家庭政策相配套，增強其強制性和約束性，從制度上有力保證失能老人家庭中成員的就業(yè)［15］。二是通過再教育、培訓及補貼的方式，促使更多失去工作的失能老人家庭成員學習專業(yè)化的護理知識及心理知識，以緩解其工作角色與家庭角色的矛盾，發(fā)展家庭服務業(yè)。三是通過康復訓練增強家庭政策的人性化?！笆谌艘贼~不如授人以漁”，家庭政策制定時，要充分考慮受助者自身進步問題，為其提供更新觀念、提高技能、增強參與能力的機會。最主要的方式是提供各類康復訓練，幫助有望恢復自理能力的老人走向健康，幫助身心狀況較差的失能老人緩解痛苦。如此，才能改善失能老人的精神領域，增強其參與社會的主觀積極性?？傊?，從就業(yè)、培訓及康復幾方面共同出發(fā)，提升家庭的發(fā)展能力才是失能老人家庭政策制定的立足點。

5.2以失能老人家庭為政策實施對象，提供多樣化的適度普惠型家庭政策

以家庭作為整體性政策對象，推進家庭政策的適度普惠性，尤其要為有照顧失能老人責任的中低收入家庭提供普惠型的社會福利。照顧失能老人不僅需要金錢支持，更需要家庭成員投入大量的時間、精力，影響其正常工作、生活。因此，失能老人家庭政策的提供形式必須多樣，不僅給予失能老人適當?shù)难a貼，更要通過提供康復服務及心理疏導改善失能老人的身心狀況，通過技能培訓提高困難家庭成員的發(fā)展能力。此外，必須將失能老人家庭政策與稅收政策、就業(yè)政策、社會保障政策相配套。如將失能老人家庭成員的經(jīng)濟成本以稅收減免的方式降低，失能老人家庭的其他生活困難通過最低生活保障政策緩解，不失為減輕失能老人所在家庭經(jīng)濟負擔的辦法。最后，照顧失能老人，家庭成員必將面對家庭角色與工作角色的沖突，家庭政策必須提升其法律層面，要求用人單位制定職工行使家庭責任的工作制度，如設立彈性工作制度、家庭責任假期或壓縮工作周制，為家庭成員照料失能老人提供緩沖的機會。總之，失能老人的家庭政策實施對象應該從貧困家庭擴大到一般居民生活的層面，福利內容從單一的經(jīng)濟補助轉變?yōu)榉秦泿呕母＠眨?6］。

5.3以家文化為發(fā)展基礎，廣泛動員社會資源，改善失能老人養(yǎng)老服務

家庭政策的良好實施離不開各類社會資源，即財力資源、物力資源、人力資源及文化資源。首先，財政補貼是對失能老人日常生活的補充，但有限的資金并不能有效減輕經(jīng)濟困難家庭的負擔，這就需要調動慈善力量，通過提供金錢、實物及服務等方式幫助經(jīng)濟困難的失能老人家庭走出困境。同時，以社區(qū)作為家庭與外界慈善資源的有力聯(lián)接者，發(fā)揮其養(yǎng)老服務功能和情感聯(lián)系功能。其次，重點發(fā)展社會工作介入失能老人家庭養(yǎng)老服務，以提供物質性服務、咨詢及輔導援助、教育及培訓等［15］，傳授專業(yè)照護知識，使家庭成員具備照料失能老人的能力，確保老人在接受服務時免受二次傷害。加強高校護理及醫(yī)學專業(yè)的教育，一方面為家庭服務業(yè)培養(yǎng)更多優(yōu)質人才，另一方面通過醫(yī)學改善老年人的身體現(xiàn)狀，使其免受傷殘之苦。最后，中國是一個家庭文化極其深厚的國度，中國文化就是家的文化［17］。通過志愿故事、感動人物在全社會營造關愛失能老人家庭的良好社會氛圍，積極倡導幫扶的傳統(tǒng)美德，是制定失能老人家庭政策的文化基礎。

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Endowment Service Research of Disabled Elderly from the Perspective of Family Policy

ZHANG Yu-qiong，Xu Lin

C913.69

A

2095-0810（2016）22-0041-05

2015年度民政政策理論研究委托課題項目“關于構建失能老人智慧養(yǎng)老服務平臺的研究——基于西安市的實證研究”（2015MZR0253107）；2015年度陜西省哲學社會科學基金項目《陜西省老年殘疾人家庭支持政策研究》

西北大學公共管理學院 西安 710127

張玉瓊 碩士；研究方向：社會保障理論與政策、弱勢群體社會保障許琳 教授；研究方向：社會保障理論與政策、弱勢群體社會保障