農(nóng)村貧困殘疾人住房問題及其對策思考*
——基于陜西省某縣的調(diào)查分析

■梁土坤

農(nóng)村貧困殘疾人住房問題及其對策思考*
——基于陜西省某縣的調(diào)查分析

■梁土坤

伴隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，殘疾人社會保障狀況不斷改善，但是農(nóng)村貧困殘疾人在生存和住房等方面仍有許多困難。文章通過對陜西某縣的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村貧困殘疾人住房狀況呈現(xiàn)極度邊緣化的趨勢，主要體現(xiàn)在居住地段較邊緣、住房產(chǎn)權(quán)擁有率較低、危房比例較高、住房現(xiàn)代化水平較低、人均居住面積較小等五個方面。文章從個人能力限制、社會救助政策支持力度有限、住房政策可及性缺失三個維度對其成因進行了深入分析。在此基礎(chǔ)上，提出可以根據(jù)農(nóng)村貧困殘疾人及其家庭的收入狀況、住房條件、住房需求等方面，通過公共租賃房、就地改造、限價商品房等三種方式建構(gòu)“三維一體”的農(nóng)村貧困殘疾人住房保障體系的政策建議。

農(nóng)村貧困殘疾人；住房；普惠制；對策

【Abstract】With the rapid economic and social development， social security for the disabled has been improved constantly. However， this isn't the case with the livelihood as well as housing for the poor rural disabled. This paper， through investigating a county in Shaanxi Province， reveals the tendency of extreme marginalization of housing in the following five aspects： poor location； low ownership rate of real estate property； high rate of dangerous housing； bad housing conditions； small per capita living space. It analyzes the causes and formation of this trend based on three aspects： restrictions of individual ability， limited social- aid support， lack of availability of housing policy. Finally， in terms of different family incomes， housing conditions and needs， it puts forward a three-to-one model， that is， building rental houses， price-limited condominium and making in situ reconstruction in order to ensure housing security for the poor rural disabled.

【Key words】Poor rural disabled ； Housing； Generalized system of preferences； Strategy

國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快推進殘疾人小康進程的意見》（國發(fā)［2015］7號）指出要扎實做好殘疾人基本民生保障，優(yōu)先保障城鄉(xiāng)殘疾人基本住房，在2020年完成農(nóng)村貧困殘疾人家庭存量危房改造任務(wù)?？梢?，改善農(nóng)村殘疾人住房狀況將是我國“十三五”時期的重點工作之一。但是，我國關(guān)于殘疾人住房的相關(guān)研究較少，主要集中于殘疾人居住狀況、居住環(huán)境及國外殘疾人居住制度的研究等方面［1～3］，而對于我國農(nóng)村貧困殘疾人住房狀況、住房需求、住房政策及保障制度等相關(guān)研究幾乎空白。基于此，本文立足對陜西省某縣的實地調(diào)研，對農(nóng)村貧困殘疾人住房問題及其成因進行分析，并在此基礎(chǔ)上提出建構(gòu)農(nóng)村殘疾人住房保障體系的對策建議，以期為國家制定相關(guān)政策、改善農(nóng)村貧困殘疾人住房狀況提供參考。

1　調(diào)查的基本情況

通過半結(jié)構(gòu)化訪談的方式，對西部某縣農(nóng)村貧困殘疾人及其住房狀況進行深入調(diào)查，以期較為全面地反映我國西部農(nóng)村貧困殘疾人住房現(xiàn)狀。選擇該縣進行調(diào)研是基于兩個方面的原因。一方面，從經(jīng)濟和社會發(fā)展情況來看，該縣經(jīng)歷了從貧困縣向經(jīng)濟較為發(fā)達縣的發(fā)展歷程。并且，該縣較早地開展退耕還林工程，具有經(jīng)濟建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)共同發(fā)展的特點，其發(fā)展歷程具有鮮明特點；另一方面，該縣地處陜北地區(qū)，其殘疾人狀況與西北其他地區(qū)有諸多相似之處，該縣農(nóng)村貧困殘疾人及其住房狀況具有鮮明的特點及代表性。

該縣轄6鎮(zhèn)3鄉(xiāng)1個街道辦，164個行政村，3個社區(qū)，總?cè)丝?4.1萬人。全縣共有42748戶，戶均人數(shù)3.3人，中小戶居多。2014年，該縣經(jīng)濟社會呈現(xiàn)平穩(wěn)發(fā)展態(tài)勢。國民生產(chǎn)總值211.5億元，同比增長4.1%；財政總收入69.3億元，地方財政收入35.6億元。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入33518元，農(nóng)村居民人均純收入10480元。

該縣共有殘疾人4954戶5495人，占全縣人口的4%，其中約95%為農(nóng)業(yè)戶籍人口。根據(jù)殘疾人口數(shù)量排序，肢體殘疾人最多，為3100人，比例為56.4%，其后依次為聽力殘疾801人（14.6%）、多重殘疾540人（9.8%）、智力殘疾365人（6.6%）、精神殘疾336人（6.1%）及視力殘疾303人（5.5%），言語殘疾最少，為50人，比例約為0.9%。其中貧困殘疾人高達3190人，占殘疾人口總數(shù)的58%。在各類貧困殘疾人中，又以智力、精神和多重殘疾人貧困率最多，占貧困殘疾人總數(shù)的80%以上。

2015年4月，調(diào)研組隨機選擇該縣四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的33戶貧困殘疾人家庭共42名殘疾人進行住房狀況的深入調(diào)查，其中男性29名，女性13名。按殘疾類型來看，調(diào)查涉及所有類型殘疾人，但以肢體殘疾人最多，占52.4%；其次為智力殘疾人，占26.2%；多重殘疾人最少，僅占2.4%。從殘疾等級來看，以重度（2級）和極重度（1級）殘疾人為主，比例為66.7%，青壯年重度及極重度殘疾人比例最高，分別為79%和57.2%。從致殘時間來看，后天致殘的殘疾人最多，占73.8%，其致殘原因主要包括交通事故、疾病、意外事件等；先天殘疾占26.2%。

2　農(nóng)村貧困殘疾人住房面臨的主要問題

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該縣農(nóng)村貧困殘疾人住房狀況不容樂觀，呈現(xiàn)極度邊緣化現(xiàn)象。農(nóng)村貧困殘疾人住房狀況極度邊緣化，是指在時代變遷過程中，由于各種原因，農(nóng)村貧困殘疾人住房狀況與健全人、非貧困殘疾人之間的差距越來越大，狀況越來越惡劣，處于社會最邊緣。與其他人群相比，農(nóng)村貧困殘疾人的住房特點主要體現(xiàn)在以下5個方面。

2.1居住地段較偏遠

由于該縣的退耕還林政策，能夠耕種的土地量大為減少。大部分農(nóng)村人口為了謀生而進城務(wù)工搬遷進城，使得農(nóng)村常住人口不斷減少，農(nóng)村空心化現(xiàn)象較為突出。被遺落在農(nóng)村中的人員大部分為殘疾人，且居住地段相對偏遠。

本次調(diào)查殘疾人中，除少部分年輕殘疾人（占受訪比例的7.1%）在鄉(xiāng)鎮(zhèn)上租房居住、務(wù)工或自主創(chuàng)業(yè)等。絕大多數(shù)貧困殘疾人仍居住在農(nóng)村，其中，21.4%居住在村莊公路沿線上，相對而言，其居住地段交通較為便利；其余71.4%居住在交通極為不便利、人煙稀少的農(nóng)村深處。如個案1，男，78歲，肢體殘疾3級，居住在山村里，遠離鄉(xiāng)鎮(zhèn)，沒有公路，汽車無法到達，交通相當(dāng)不便利，與其他村民離得較遠。居住偏遠為改善住房狀況帶來一系列困難，如路途遙遠運輸成本較高及改善難度大等。

2.2產(chǎn)權(quán)擁有率較低

調(diào)查發(fā)現(xiàn)農(nóng)村貧困殘疾人中，僅73.8%的人員擁有自有住房，這個比例遠低于該縣平均住房擁有率（95.0%）。無房戶達到了26.2%，在這些無房戶中，分別通過租房（11.9%）和寄居親友（14.3%）的方式獲取居住場所。由此可見，相對而言，農(nóng)村貧困殘疾人住房擁有率較低。

在調(diào)查中，筆者將一些與父母或者兄弟姐妹一同居住的殘疾人歸為自有住房一類，但事實上住房產(chǎn)權(quán)并非歸其所有。如個案2，男，36歲，已婚，智力殘疾1級，妻子是聽力殘疾，有一兒子。一家三口擠在20平米左右的石窯中。實際上，該住房是其父母所建，產(chǎn)權(quán)亦歸屬父母。盡管住房歸其使用，但所有權(quán)事實上是其父母的。從原則上來說，其應(yīng)該屬于無房戶。如果按照無房戶標(biāo)準(zhǔn)來考察，農(nóng)村貧困殘疾人無房戶比例有所增加。由此可見，貧困殘疾人家庭住房產(chǎn)權(quán)擁有率將更低。

2.3危房比例較高

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，54.8%的農(nóng)村貧困殘疾人住房均屬于危房。在調(diào)查過程中，將在鄉(xiāng)鎮(zhèn)租房居住的農(nóng)村貧困殘疾人列為非危房，如果將該部分人員剔除，其危房比例更高，達到72.3%。居住在土窯中的農(nóng)村貧困殘疾人，其住房均為危房。造成危房的主要原因是年久失修及自然災(zāi)害，其居住狀況不容樂觀，迫切需要改善。如個案3，老年殘疾人家庭，女方70歲，肢體殘疾1級，癱瘓在床。男方71歲，肢體殘疾3級。住房為土窯，修建時間大約為30年前，沒有修整過。地理位置較為偏遠，盤山土路，汽車無法到達。土窯內(nèi)光線不足，一片黑暗。開燈后發(fā)現(xiàn)土窯頂部裂縫較多，而且很明顯，土窯壁兩端沒有任何加工，呈現(xiàn)灰黑色狀，相當(dāng)破舊，有一些微小裂縫。土窯中沒有任何家具，只有一個炕和堆砌的灶臺，生存環(huán)境極其惡劣。

2.4住房現(xiàn)代化水平較低

該縣農(nóng)村居民的住房主要以石窯洞為主，也有部分居民居住在樓房里。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，就農(nóng)村貧困殘疾人而言，只有7.1%居住條件較好，居住在兩層樓房里面。居住在石窯洞中農(nóng)村貧困殘疾人比例也僅有16.7%。進一步深入了解，發(fā)現(xiàn)居住條件較好的農(nóng)村貧困殘疾人，其住房改造均是在致殘前完成的。良好的住房條件與其殘疾沒有關(guān)系，常由于殘疾導(dǎo)致了其家庭貧困。

絕大部分農(nóng)村貧困殘疾人住房為土窯，占調(diào)查人員總數(shù)的66.7%，另有近5%的農(nóng)村殘疾人居住在簡易房和平房中。如個案4，男，38歲，精神殘疾4級，無業(yè)人員。家中僅有母親，68歲。由于原來的土窯已經(jīng)變成危房，無法居住，目前原土窯也不能存放東西。于是在土窯對面建立一間簡易房?，F(xiàn)在兩人居住在簡易房中，簡易房是簡單的磚-木-瓦結(jié)構(gòu)，兩間，約25m2，建于2012年。條件極其簡陋，當(dāng)年所花建造費用為4000元左右。

2.5人均居住面積較小

據(jù)了解，該縣農(nóng)村居民人均居住面積30m2，農(nóng)村殘疾人人均居住面積為20m2，低于全縣平均水平10m2。但是，根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)窯洞的建筑面積約為20m2計算，結(jié)合窯洞數(shù)量及家庭共同居住人數(shù)，計算發(fā)現(xiàn)農(nóng)村貧困殘疾人家庭的人均居住面積約為16.3m2，每戶共同居住人數(shù)約為3.5人?？梢姡r(nóng)村貧困殘疾人的人均居住面積不僅低于農(nóng)村殘疾人家庭的水平，更遠遠低于該縣農(nóng)村居民平均水平。

家庭成員均為殘疾的農(nóng)村貧困家庭，其住房狀況更差，居住面積更小，一般都是兩人住一個土窯，人均居住面積約10m2。如個案5，夫妻二人均為殘疾人。其中，女方40歲，智力殘疾2級；男方40歲，智力殘疾4級。其居住在大山深處，家里有4間土窯，只有兩口可以住人。老人住一間，殘疾夫妻住火房那間。窯洞五年前因為大雨受災(zāi)，塌了的部分用棍子頂住，墻皮翻修過一次，狀況較差。實際上，殘疾人夫妻居住在一個土窯中，其人均居住面積僅有10m2左右。

3　農(nóng)村貧困殘疾人住房問題成因分析

3.1發(fā)展困境：農(nóng)村貧困殘疾人的個體能力限制

隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，受當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展及退耕還林等政策影響，農(nóng)村可耕種土地減少，導(dǎo)致當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人口進城務(wù)工，甚至舉家搬遷進城。從調(diào)查情況來看，目前仍留在農(nóng)村的大部分是殘疾人家庭，農(nóng)村貧困殘疾人家庭幾乎全部留在農(nóng)村。這些家庭呈現(xiàn)以下三個方面的特點：一是，老年殘疾人家庭較多，占總體的33.3%；二是，66.7%為重度及極重度殘疾人，青年殘疾人中重度及極重度比例更高，達79%。三是，家庭規(guī)模較小，可獲得的家庭支持相當(dāng)有限。老年殘疾人大部分為兩口之家，且?guī)缀跞橛懈哐獕?、糖尿病等慢性病，?jīng)濟負擔(dān)較重，而青年殘疾人大部分為單身，或與父母共同居住，家庭能夠為其提供的支持極為有限。

農(nóng)村貧困殘疾人絕大多數(shù)為中老年殘疾人、重度殘疾人，其勞動能力有限，難以通過工作獲得收入，從而改善其生存狀況及住房條件。而且，其家庭能夠為其提供的支持極其有限。因此，這些農(nóng)村貧困殘疾人，不太可能通過自身的努力及家庭支持改善居住狀況。在這樣的情況下，隨著時間的推移，由于風(fēng)吹日曬及自然災(zāi)害等，其住房條件日漸惡化，甚至變成危房。這使得農(nóng)村貧困殘疾人的居住狀況與農(nóng)村殘疾人、農(nóng)村居民等的差距越來越大，逐步向極度邊緣化方向發(fā)展。

3.2入不敷出，社會救助相關(guān)政策支持有限

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該縣農(nóng)村貧困殘疾人的收入來源主要涉及三個方面。一是退耕還林補貼。受土地數(shù)量的影響，退耕還林補貼略有差異，但差距不大。目前每人每年所能夠獲得的退耕還林補貼大約為800元。所有受調(diào)查者均享受該項補貼。但是，按照相關(guān)政策，該項政策只補貼16年，目前已經(jīng)為后8年，即該項政策將在幾年后逐步結(jié)束。

二是，農(nóng)村最低生活保障制度支持。該縣農(nóng)村最低生活保障制度主要分為五檔，其標(biāo)準(zhǔn)分別為一檔260元/月、二檔240元/月、三檔 220 元/月、四檔 200元/月和五檔 180元/月。64.3%的農(nóng)村貧困殘疾人獲得了低保，平均每年能夠獲得2640元。部分農(nóng)村貧困殘疾人獲得了一檔的最高補貼，即每年3120元。此外2.4%的農(nóng)村貧困殘疾人獲得五保供養(yǎng)政策支持，每年補貼標(biāo)準(zhǔn)為3700元。

三是，殘疾人補貼。該縣所有持第二代殘疾人證的殘疾人均可獲得殘疾人生活補貼和護理補貼（簡稱兩項補貼），按殘疾等級領(lǐng)取，其標(biāo)準(zhǔn)為一級殘疾每月100元，二級殘疾每月85元，三級殘疾每月75元，四級殘疾每月50元。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，分別有35.7%、31.0%、19.0%、14.3%的農(nóng)村貧困殘疾人獲得一級、二級、三級、四級殘疾人補貼。

按此計算，平均而言，該縣農(nóng)村貧困殘疾人人均可支配收入每年大約為4300元（包含退耕還林補貼800元+低保2640元+殘疾人兩項補貼800元，殘疾人兩項補貼按照平均水平計算），僅只有該縣農(nóng)村居民收入的40%左右?？傮w來說，農(nóng)村貧困殘疾人主要收入來源為政策性的轉(zhuǎn)移支付收入，具有不穩(wěn)定性、依賴性較強等特點，且可獲得的收入水平也比較低。由于大部分為中老年和重度殘疾人，除了日常生活開支外，大部分還有額外的醫(yī)療費用支出，入不敷出，經(jīng)濟負擔(dān)較大。

就目前狀況而言，社會救助相關(guān)政策僅能部分解決農(nóng)村貧困殘疾人的生計問題，其支持力度較為有限?？傮w來說，這些社會救助相關(guān)政策對農(nóng)村貧困殘疾人住房的改善是沒有實際影響的，這是由我國現(xiàn)行社會救助政策目標(biāo)所限定的。我國基本建立了以最低生活保障以及農(nóng)村五保供養(yǎng)為主體，醫(yī)療救助、臨時救助、教育救助等專項救助為補充的社會救助體系，仍然為高瞄準(zhǔn)度、低救助水平的社會救助模式［9］。盡管這些政策改善了農(nóng)村貧困殘疾人的生存狀況，但是未能根本改變其入不敷出的經(jīng)濟狀況，難以為其改善住房提供條件及支持。

3.3可及性缺失：部分普惠制住房政策的制度漏洞

近年來，該縣曾經(jīng)出臺和實施了一些住房政策，主要包括“災(zāi)后重建”和“新農(nóng)村建設(shè)”兩個方面。從內(nèi)容來看，兩項政策主要內(nèi)容及實施辦法大同小異，只是實施時間不同。災(zāi)后重建政策是2013年8月底開始實施，距離目前時間較近，以災(zāi)后重建政策為例，對住房政策存在的問題進行分析。

該縣災(zāi)后重建政策中涉及農(nóng)村居民住房重建的主要內(nèi)容包括以下三個方面：一是農(nóng)村民房建設(shè)。因災(zāi)倒塌或嚴(yán)重損壞以及因山體滑塌不能居住的房屋重建，新建住房人均居住面積達到20平方米及以上，每戶補助4萬元。其中，建房補助3萬元，基礎(chǔ)設(shè)施配套1萬元。對經(jīng)省市縣扶貧部門認定的低收入家庭每戶再補助1萬元。鼓勵受災(zāi)群眾進城入鎮(zhèn)居住，對自愿移民搬遷進入縣城、重點鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)的，按照移民搬遷有關(guān)政策補助。每戶居民只能享受一次政策補助。二是一般損壞房屋。農(nóng)村居民一般受損房屋進行臨時性加固，每戶補助1000元。三是堅持“一戶一宅”的原則，受災(zāi)戶有兩處以上房屋只補助一處。對農(nóng)村受災(zāi)戶搬遷重建后的原宅基地恢復(fù)為耕地。

從實踐情況來看，該項災(zāi)后重建政策對于改善農(nóng)村居民住房狀況以及促進農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)搬遷發(fā)揮了重要作用。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，確實有不少農(nóng)村居民及農(nóng)村殘疾人受益。但是，農(nóng)村貧困殘疾人卻沒有得益于該政策，這是由該政策的特點造成的。主要體現(xiàn)在兩個方面：

一方面，該縣災(zāi)后重建中的住房政策實際上是部分普惠制社會政策。盡管該政策對貧困家庭給予照顧，每戶多補貼1萬，即農(nóng)村貧困家庭住房重建每戶可獲得5萬元補貼。但是，重建住房人均居住面積達到20m2及以上的家庭才可以申請補貼。根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，每個窯洞面積大約為21m2，建設(shè)成本大約為6萬元。即使以每戶1人計算，依然處在1萬元的資金缺口。若家庭人數(shù)多于1人，資金缺口即更大。這種部分普惠制的住房政策，使得能力有限、經(jīng)濟狀況入不敷出的農(nóng)村貧困殘疾人及其家庭難以受益。

另一方面，該項政策的實施方式為“先建后補”。根據(jù)規(guī)定，住房重建的資金兌付辦法為，農(nóng)村民房建設(shè)在開工后兌付30%，主體建成后兌付40%，最后的30%在新房建成入住并將原有安全隱患的住宅推平整理復(fù)墾或治理后予以兌付。意味著農(nóng)村貧困殘疾人家庭必須自行籌集資金建設(shè)住房后，并經(jīng)過較為復(fù)雜的審批程序等才可獲得全部補貼。由于住房建設(shè)資金需要數(shù)萬元，對于農(nóng)村貧困殘疾人及其家庭而言，數(shù)額巨大，籌集足額資金的難度相當(dāng)大，導(dǎo)致絕大部分農(nóng)村貧困殘疾人家庭均無法依托該政策而改善自己的住房。這種“先建后補”的實施方式使得災(zāi)后住房重建政策無形地將農(nóng)村貧困殘疾人及其家庭排除在外。

這種部分普惠制的住房重建政策，以及“先建后補”的政策實施方式，由于沒有考慮到農(nóng)村貧困殘疾人及其家庭的資金籌集及組織重建能力等實際情況，使得其在農(nóng)村貧困殘疾人及其家庭中的可及性幾乎為零。因而，該政策的實施，導(dǎo)致了農(nóng)村居民住房狀況兩極分化的趨勢劇化。在其他農(nóng)村居民依托政策大為改善住房狀況的同時，農(nóng)村貧困殘疾人家庭因難以受益于該政策，實際上使得其住房狀況更加惡劣，其住房狀況與其他居民的差距越來越大。農(nóng)村貧困殘疾人住房極度邊緣化的趨勢更加明顯和突出。為了改善農(nóng)村貧困殘疾人的住房狀況，國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、中國殘疾人聯(lián)合會等相關(guān)部門應(yīng)該立足現(xiàn)實，針對現(xiàn)行的相關(guān)政策，借鑒相關(guān)經(jīng)驗，建構(gòu)符合當(dāng)?shù)貙嶋H的農(nóng)村貧困殘疾人住房保障制度。

4　改善農(nóng)村貧困殘疾人住房狀況的政策構(gòu)建

4.1農(nóng)村貧困殘疾人住房保障體系的制度定位

4.1.1目標(biāo)定位。根據(jù)國際相關(guān)經(jīng)驗，住房保障的目標(biāo)隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，大致依次可以分為“能有居”、“能宜居”、“能善居”三個階段。“能有居”就是“住有所居”，這是住房保障的最低要求。“能宜居”是“人人享有適宜的住房”，不僅有房住，而且要能住上符合每個家庭狀況的適宜住房［5］。根據(jù)目前我國的社會經(jīng)濟發(fā)展水平，結(jié)合農(nóng)村貧困殘疾人的狀況及其基本需求的特點，可將農(nóng)村貧困殘疾人住房保障的目標(biāo)定位于住房保障的第一階段和第二階段之間，即“能有居”，且居住條件達到一般水平。

4.1.2對象定位。農(nóng)村貧困殘疾人住房保障制度的對象應(yīng)為持有第二代中國殘疾人證的農(nóng)村貧困殘疾人及其家庭。貧困家庭標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)國家貧困線和最低生活保障制度的準(zhǔn)入條件界定。有條件的地區(qū)可以根據(jù)實際情況，將目標(biāo)對象擴大至農(nóng)村貧困邊緣殘疾人家庭等。

4.1.3原則定位。（1）突出解困是最基本立點。農(nóng)村貧困殘疾人家庭住房制度應(yīng)該以突出解決這些住房特困戶的住房問題為根本立足點，做到應(yīng)保盡保，托起農(nóng)村貧困殘疾人家庭的底線。（2）需求為本是最根本的準(zhǔn)則。應(yīng)該根據(jù)農(nóng)村貧困殘疾人家庭的基本住房需求，在政策框架內(nèi)解決農(nóng)村貧困殘疾人家庭住房問題。（3）補缺型的特惠原則。農(nóng)村貧困殘疾人家庭住房保障制度是以補充現(xiàn)有相關(guān)住房政策的不足為目標(biāo)，必須與現(xiàn)有的住房政策為基礎(chǔ)，并與之相結(jié)合，在現(xiàn)有政策的基礎(chǔ)上制定。（4） 因地制宜是基本實施原則。必須根據(jù)各地具體情況由各地政府具體負責(zé)相關(guān)實施工作。

4.2農(nóng)村貧困殘疾人住房保障體系的基本框架

合理的住房分類供應(yīng)體系就是要以人的現(xiàn)實住房需要為出發(fā)點同時兼顧未來住房需求來設(shè)計住房供應(yīng)體系，使每一社會階層的居民都有合理的住房獲取途徑而不是人被動地適應(yīng)住房制度的變化，甚至被排斥在合理地住房獲取途徑之外。因此，可以根據(jù)農(nóng)村貧困殘疾人及其家庭的收入狀況、住房條件、住房需求等三個方面，通過公共租賃房、就地改造、限價商品房等三種方式來建構(gòu)“三維一體”的農(nóng)村貧困殘疾人住房保障體系（如圖1所示）。

4.2.1對于完全沒有支付能力的老年、重度殘疾人等貧困家庭，無房戶可以考慮全部采取公共租賃房的方式解決其住房問題，并減免其租金的部分甚至全部；危房戶可以根據(jù)其實際需求，采取公共租賃房或者就地改造的方式解決其家庭住房問題，當(dāng)然也要考慮具體的實際成本，結(jié)合當(dāng)?shù)刎斦惹闆r采取切實可行的方式；非危房戶可以考慮通過補貼的方式，以支持其改善住房環(huán)境和提高居住質(zhì)量，或者加固以防止現(xiàn)有住房變成危房或者延長住房壽命和使用年限等。

4.2.2對于最低收入的貧困殘疾人家庭，無房戶全部采取公共租賃房的方式解決其住房問題，并減免其全部租金或者以公益性崗位的形式代替繳納租金等；危房戶可以根據(jù)其實際需求，就地改造和限價商品房的方式解決其家庭住房問題，可以考慮以比例補貼的方式幫助其就地改造和購買限價商品房；非危房戶可以考慮通過按比例補貼的方式，以支持其改善住房環(huán)境和提高居住盡量，或者加固防止現(xiàn)有住房變成危房，或者延長住房壽命和使用年限等。

4.2.3對于低收入的貧困殘疾人家庭。無房戶可以采取公共租賃房的方式解決其住房問題，也可以根據(jù)其實際需求，通過比例補貼的方式支持其購買限價商品房；危房戶同樣可以根據(jù)其實際需求，就地改造和限價商品房的方式解決其家庭住房問題，可以考慮以比例補貼的方式幫助就地改造和購買限價商品房；非危房戶可以為其提供一些實際幫助，或以家庭為單位提供一定的資金支持，幫助其改善住房環(huán)境和提高居住質(zhì)量，或者加固以防止現(xiàn)有住房變成危房，或者延長住房壽命和使用年限等。當(dāng)然，這部分非危房而且家庭有一定經(jīng)濟收入的貧困殘疾人家庭并不是貧困殘疾人家庭住房保障的重點對象。

圖1　“三維一體”的農(nóng)村貧困殘疾人住房保障體系

4.3貧困殘疾人家庭住房保障體系建設(shè)的實施路徑

4.3.1通過多種方式，籌建足夠的資金，建立專項農(nóng)村貧困殘疾人家庭住房保障基金。為貧困殘疾人家庭住房保障制度有長期穩(wěn)定的資金來源，可將住房保障納入國家和地方公共財政范圍，建立以財政預(yù)算為主的保障基金獲取渠道，還可定期提取一定比例的土地出讓金作為專項住房保障基金等?；蛘邔⒇毨埣踩思彝プ》勘Ｕ匣鸺{入殘疾人就業(yè)保障的使用范圍，根據(jù)實際需求列支，以拓寬殘疾人就業(yè)保障金的使用范圍和物盡其用。同時，也可以通過其他方式拓展資金來源渠道。政府可以將政府轉(zhuǎn)讓公有住房產(chǎn)權(quán)的收益、接受社會捐贈、發(fā)行住房福利彩票的收益等作為住房保障建設(shè)資金，還可以通過免稅、政府支持的信用擔(dān)保等方式，充分調(diào)動社會資金，利用資本市場獲取住房保障建設(shè)資金。

4.3.2建立調(diào)查制度和管理運行制度。建設(shè)具體的調(diào)查制度，對貧困殘疾人家庭的實際經(jīng)濟狀況和住房情況進行調(diào)查、核實和評估?？梢晕械谌綑C構(gòu)提供評估，為貧困殘疾人家庭住房改造提供可選方案，為后續(xù)改善住房狀況奠定基礎(chǔ)。同時，建立嚴(yán)格的申報、審查、登記及公示制度，防止貧困殘疾人家庭住房保障對象認定、住房改善方案設(shè)計出現(xiàn)偏差?，F(xiàn)階段，我國的個人收入征信系統(tǒng)尚不完善，家庭收入的統(tǒng)計審核難以及時、準(zhǔn)確地進行，政府應(yīng)對需要保障性住房的貧困殘疾人對象進行嚴(yán)格審查，民政部門、房產(chǎn)管理部門、殘疾人聯(lián)合會等要對住房保障申請人建立專項檔案，并實行動態(tài)跟蹤管理。初定后的保障對象名單必須向社會公示，以征詢公眾的意見。

4.3.3堅持地方政府統(tǒng)籌，有序?qū)嵤└黜椪摺Ｒ皇羌訌娊ㄔO(shè)選址統(tǒng)籌。為確保困難殘疾人同步享受發(fā)展成果，將困難殘疾人廉租房建設(shè)和聚居點建設(shè)結(jié)合起來，因地制宜，科學(xué)選址。讓困難殘疾人享受配套道路、水、電等基礎(chǔ)設(shè)施和村級組織活動中心、便民服務(wù)中心、學(xué)校、衛(wèi)生室等公共公益設(shè)施，同步配套公共服務(wù)、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。二是加強合理戶型統(tǒng)籌。根據(jù)困難殘疾人家庭實際，充分征求符合居住廉租房條件的殘疾人意見，合理選擇戶型，統(tǒng)一建設(shè)40～80m2戶型。根據(jù)困難殘疾人家庭人口、年齡特征、身體狀況等具體情況，分別建設(shè)1室或2室1廳1 廚1廁等多戶型的廉租房、限價商品房等供不同困難殘疾人家庭選擇。

改善農(nóng)村貧困殘疾人家庭住房狀況是和諧社會建設(shè)和全面建設(shè)小康社會的必然要求，必須建立完善的農(nóng)村貧困殘疾人家庭住房保障制度，以有效地促進我國農(nóng)村貧困殘疾人家庭住房狀況的改善。

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Housing Problems and Related Strategies for Poor Rural Residents with Disabilities

LIANG Tu-kun

C913.69

A

2095-0810（2016）22-0058-06

中國殘疾人事業(yè)“十三五”發(fā)展綱要重點支撐課題“城鄉(xiāng)貧困殘疾人家庭住房保障制度研究”（15&ZD006）；國家社科基金重點項目“現(xiàn)階段我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的社會政策研究”（11ASH009）

南開大學(xué)殘疾人事業(yè)發(fā)展研究中心 天津 300071

梁土坤 博士研究生；研究方向：社會政策