南京市橋林新城農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理潛力測算與分析

王陵丹，吳九興

南京市橋林新城農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理潛力測算與分析

王陵丹，吳九興

（安徽師范大學(xué)國土資源與旅游學(xué)院，安徽 蕪湖 241002）

以橋林新城為研究區(qū)，采用人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)法測算得到橋林新城農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理的理論潛力為2 923.77 hm2；綜合考慮自然因素、經(jīng)濟(jì)因素和社會(huì)因素三方面因素，對農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理的理論潛力進(jìn)行修正，得到農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理的現(xiàn)實(shí)潛力為1 315.70 hm2。建議高度重視橋林新城農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理，綜合考慮整理的資金約束、自然約束和社會(huì)可接受等因素，推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)用地集約節(jié)約利用。

土地整理；潛力測算；農(nóng)村居民點(diǎn)；橋林新城

DOI:10.16498/j.cnki.hnnykx.2016.07.018

城鎮(zhèn)化、工業(yè)化導(dǎo)致大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，也使得農(nóng)村宅基地、農(nóng)民住房被大量閑置，常住人口數(shù)量與居住用地之間的倒掛現(xiàn)象嚴(yán)重。國家推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，期望促使大量農(nóng)村人口進(jìn)城定居，必然使城市用地的緊張程度有所加劇，而農(nóng)村流出人口有居民點(diǎn)用地或宅基地用地則被閑置或利用率偏低［1］。2006年國土資源部推行城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策，力圖盤活農(nóng)村居民點(diǎn)存量用地，減輕城市建設(shè)用地緊缺程度，促進(jìn)耕地資源的數(shù)量保護(hù)、質(zhì)量保護(hù)和生態(tài)保護(hù)［2］。在理論研究方面，有關(guān)農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理潛力的研究已有很多，如探討農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理的現(xiàn)實(shí)潛力時(shí)需要在理論潛力的基礎(chǔ)上，綜合考慮各種因素如拆遷補(bǔ)償、可接受性、居民點(diǎn)用地規(guī)模等進(jìn)行科學(xué)地修正［3-4］。在農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理的必要性方面，有學(xué)者認(rèn)為一是以城鎮(zhèn)建設(shè)用地短缺為表征的土地供需矛盾越來越成為城市化和工業(yè)化的瓶頸，二是農(nóng)村宅基地大量閑置與超標(biāo)嚴(yán)重的現(xiàn)狀造成了農(nóng)村建設(shè)用地的大量浪費(fèi)，農(nóng)村居民點(diǎn)整理有利于土地的合理配置以及促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展［5-6］；傅介平［7］認(rèn)為城市化進(jìn)程中農(nóng)村居民點(diǎn)面積不減反增加劇了耕地保護(hù)壓力，必須對農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行整理，農(nóng)村宅基地利用粗放、面積超標(biāo)、一戶多宅等使得農(nóng)村建設(shè)用地的整理潛力巨大；汪莉和尤佳［8］發(fā)現(xiàn)安徽2014年農(nóng)村宅基地及房屋的日常閑置率已達(dá)到近70%，其中有超過1/3的宅基地已完全失去作為住房利用的必要。在潛力測算方法方面，屠爽爽等［9］整理了傳統(tǒng)的集中潛力測算方法，主要有人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)法、戶均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)法、閑置土地抽樣調(diào)查法、建筑容積率法、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃法等。研究將在“增減掛鉤”政策背景下，對南京市江北橋林新城的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，利用調(diào)研數(shù)據(jù)和統(tǒng)計(jì)資料對橋林街道和星甸街道的理論潛力和現(xiàn)實(shí)潛力進(jìn)行測算，對農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力規(guī)模進(jìn)行整體分析，根據(jù)潛力測算與分析結(jié)果提出對策建議。

1 研究區(qū)概況及數(shù)據(jù)來源

1.1 研究區(qū)概況

南京市位于長江中下游兩岸，地處南京西北，經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有代表性。橋林新城屬于江北新區(qū)，位于南京市西北，江北浦口區(qū)的西南邊，與南京市區(qū)隔長江相望。橋林新城西北面與安徽滁州毗鄰，西南面接壤安徽馬鞍山市，是承接南京向蘇北、皖北和皖西地區(qū)經(jīng)濟(jì)輻射的重要門戶［10］。橋林新城包括橋林街道和星甸街道兩個(gè)行政區(qū)。

根據(jù)浦口區(qū)2013年度土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)，橋林街道土地總面積18 151.94 hm2，其中農(nóng)用地9 658.10 hm2，約占土地總面積53.2%；建設(shè)用地8 094.17 hm2，約占土地總面積 44.6%；其他用地399.67 hm2，占土地總面積2.2%；農(nóng)村建設(shè)用地（包括村莊和采礦用地）2 228.26 hm2。星甸街道土地總面積14 191.56 hm2，其中農(nóng)用地9 816.48 hm2，約占土地總面積69.2%；建設(shè)用地4 147.74 hm2，約占土地總面積的29.2%（農(nóng)村建設(shè)用地面積約1 144.01 hm2）；其他用地面積為227.34 hm2，約占土地總面積的1.6%。

1.2 數(shù)據(jù)來源

橋林街道和星甸街道部分人口、經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)及其他相關(guān)數(shù)據(jù)來自于南京市統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng)相關(guān)年度統(tǒng)計(jì)資料和《2013年浦口區(qū)統(tǒng)計(jì)年鑒》；土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)主要指浦口區(qū)2013年度土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)；規(guī)劃數(shù)據(jù)來源于南京市國土局的《土地利用總體規(guī)劃（2006～2020年）》。

2 橋林新城農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理的理論潛力

2.1 農(nóng)村居民點(diǎn)用地的超占現(xiàn)狀分析

首先，據(jù)2013年浦口區(qū)土地利用變更調(diào)查資料，計(jì)算得2013年橋林街道人均農(nóng)村居民點(diǎn)面積為321.7 m2，遠(yuǎn)高于《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)（GB50188—2007）》中農(nóng)村居民點(diǎn)人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)140 m2/人的上限值［11］，人均建設(shè)用地超占現(xiàn)象很嚴(yán)重。其次，由于長期以來缺乏合理布局與規(guī)劃，橋林街道和星甸街道范圍內(nèi)的農(nóng)村居民點(diǎn)分布零散，布局散亂，村莊規(guī)模較小，村民建設(shè)用地管理隨意，土地利用程度不高。村內(nèi)用地集約度很低，居民點(diǎn)之間空隙較大，不規(guī)整地塊布局導(dǎo)致的土地浪費(fèi)現(xiàn)象較嚴(yán)重。第三，村內(nèi)有許多閑置的宅基地，由于建新未拆舊或村民搬遷到城鎮(zhèn)而空置，整治潛力很大?？傮w來看，橋林新城各個(gè)村莊的宅基地超占現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)村居民點(diǎn)整理的潛力較大。

2.2 農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理理論潛力的估算

農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理的理論潛力，是指采用農(nóng)村人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)法直接測算出的潛力，即在未考慮農(nóng)村居民點(diǎn)整治的自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等影響因素下的潛力。現(xiàn)階段，測算農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力的常用方法有人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)法、閑置土地抽樣調(diào)查法和戶均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)法。研究采用“人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)法”測算橋林新城農(nóng)村居民點(diǎn)整理理論潛力。測算時(shí)主要考慮三個(gè)因素：農(nóng)村規(guī)劃末年人口數(shù)、規(guī)劃末年人均建設(shè)用地指標(biāo)和農(nóng)村居民點(diǎn)現(xiàn)狀面積［12］。測算公式為：

K理論表示農(nóng)村居民點(diǎn)整理理論潛力，S現(xiàn)狀表示農(nóng)村居民點(diǎn)現(xiàn)狀面積，Pi表示農(nóng)村規(guī)劃末年人口數(shù)，S人均表示規(guī)劃末年人均建設(shè)用地指標(biāo)。

根據(jù)《南京江北新區(qū)總體規(guī)劃（2014～2030）》，橋林新城作為南京沿江綜合性產(chǎn)業(yè)新城，規(guī)劃末期人口控制在30萬人，在規(guī)劃末期人口城鎮(zhèn)化水平為87%，則計(jì)算得到2030年橋林新城農(nóng)村人口數(shù)量為3.9萬人。

人均建設(shè)用地指標(biāo)具體可分為南京市標(biāo)準(zhǔn)和國家標(biāo)準(zhǔn)。參照《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)（GB50188—2007）》中農(nóng)村居民點(diǎn)人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)（表1），結(jié)合南京地區(qū)實(shí)際，確定南京市人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)為115 m2/人。

表1　村鎮(zhèn)人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn) ［13］ （m2/人）

根據(jù)公式（1）計(jì)算得到南京市標(biāo)準(zhǔn)下的橋林新城整理潛力為2 923.77 hm2。根據(jù)《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)GB50188—2007》確定的目標(biāo)規(guī)劃年人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)的上限140 m2/人和農(nóng)村人口數(shù)量。盡管根據(jù)南京市人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，橋林街道通過農(nóng)村居民點(diǎn)整理可挖掘的理論潛力巨大，但考慮橋林新城居民點(diǎn)規(guī)模的散、亂、小等實(shí)際情況，加上農(nóng)村居民點(diǎn)的整理是一項(xiàng)投資大、涉及面廣的系統(tǒng)工程，在短期以內(nèi)要求所有行政村均按照南京市人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行整理的現(xiàn)實(shí)性不大，故采用國家人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)的上限140 m2/人，測算得到整理的理論潛力更為妥當(dāng)。

采用公式（1）分別測算橋林和星甸兩個(gè)街道的2015～2030年農(nóng)村居民點(diǎn)整理的理論潛力。橋林街道各行政村的理論潛力見表2。由表2可知，整個(gè)橋林街道在規(guī)劃期內(nèi)居民點(diǎn)整理的理論潛力為1 620.74 hm2，各個(gè)行政村的整理潛力也存在較大差異。

同理，根據(jù)公式（1）計(jì)算得到星甸街道各行政村的理論潛力（表3）。表3顯示，星甸街道農(nóng)村居民點(diǎn)整理的理論潛力為1 071.21 hm2，整理潛力較大。綜合兩個(gè)街道的整理潛力，計(jì)算得出橋林新城居民點(diǎn)整理的理論潛力為2 923.77 hm2。

3 橋林新城農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理的現(xiàn)實(shí)潛力

3.1 現(xiàn)實(shí)潛力的測算方法

當(dāng)前，測算農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理潛力的方法主要包括：人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)法、戶均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)法和宅基地閑置法、綜合評價(jià)法［14-16］。人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)法計(jì)算農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力，方法簡便，計(jì)算較易，但忽視了農(nóng)村宅基地和農(nóng)村的實(shí)際情況，不能準(zhǔn)確表達(dá)出村莊內(nèi)部、自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素的差異以及帶來的影響，如可能導(dǎo)致農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力測算結(jié)果偏大；戶均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)法測算是依據(jù)國家或者地方規(guī)定的戶均農(nóng)村居民點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)測算整治潛力，容易計(jì)算，但會(huì)忽略農(nóng)戶數(shù)量的變動(dòng)性，無法測算規(guī)劃目標(biāo)年的整治潛力；宅基地閑置抽樣法，可反映宅基地內(nèi)部空置宅基地面積［17］，也易得到轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)潛力的面積，但其缺陷是只考慮了空置宅基地一方面因素，忽略了村莊內(nèi)部非空置的宅基地，潛力偏小；綜合評價(jià)法，是在考慮自然、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)等多種因素的綜合情況下［18］，選取與測算潛力大小緊密相關(guān)的指標(biāo)進(jìn)行評價(jià)的方法，該方法考慮影響居民點(diǎn)整理潛力的多方面因素符合現(xiàn)實(shí)情況。

表2　橋林街道各行政村用地整理的理論潛力

表3　星甸街道各行政村用地整理的理論潛力

研究采取的路線是在理論潛力的基礎(chǔ)上，考慮自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等因素的綜合影響［19］，通過層次分析法和多因素分析法，得到各層次指標(biāo)權(quán)重，計(jì)算各指標(biāo)現(xiàn)實(shí)潛力修正系數(shù)，對理論潛力進(jìn)行修正從而得出整理的現(xiàn)實(shí)潛力。測算公式為：

Ki為農(nóng)村居民點(diǎn)整理的現(xiàn)實(shí)潛力，K理論為農(nóng)村居民點(diǎn)整理的理論潛力，R修正為農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力的現(xiàn)實(shí)修正系數(shù)。

3.2 影響理論潛力轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實(shí)潛力的因素

3.2.1 影響農(nóng)村居民點(diǎn)用地的經(jīng)濟(jì)因素分析 參考相關(guān)文獻(xiàn)［20-21］，選取了人均GDP和可用財(cái)政收入兩個(gè)指標(biāo)來表征。農(nóng)村居民點(diǎn)整理涉及拆遷補(bǔ)償費(fèi)，房屋的拆遷需要給予農(nóng)民補(bǔ)償，農(nóng)村的房子面積超標(biāo)情況較多，因此按面積補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用也相對較多；房屋拆除費(fèi)，建筑物的拆除和土地的平整等工程涉及到的費(fèi)用；安置房建筑費(fèi)，被拆遷的農(nóng)民需要安置到新房；基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)，農(nóng)民安置區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施需要配套；拆遷補(bǔ)償費(fèi)，需要給予農(nóng)民一定的資金補(bǔ)償，解決農(nóng)民過渡難題。可見，土地復(fù)墾等工程的實(shí)施需要大量資金。一般人均GDP高的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也就相對水平越高，可用財(cái)政收入越高，則用于農(nóng)村居民點(diǎn)整理的資金籌集能力越大。根據(jù)計(jì)算規(guī)則最終計(jì)算得到橋林新城人均GDP指標(biāo)權(quán)重值為0.031 5，可用財(cái)政收入權(quán)重值為0.079 4。

3.2.2 農(nóng)村居民點(diǎn)用地的自然限制性因素分析 在農(nóng)村居民點(diǎn)用地的自然限制性因素方面，選取農(nóng)村居民點(diǎn)平均聚集規(guī)模和農(nóng)村居民點(diǎn)聚集度兩個(gè)指標(biāo)來表征［22］。橋林新城地處南京江北，總體地勢平坦，因此自然限制性因素主要是考慮居民點(diǎn)的空間分布。農(nóng)村居民點(diǎn)聚集規(guī)模大、聚集程度高的地區(qū)拆遷難度較大。因?yàn)樵狡教沟牡貐^(qū)越容易發(fā)展為重點(diǎn)聚集區(qū)，居民規(guī)模大，人數(shù)多，整理難度相對較大。根據(jù)計(jì)算規(guī)則最終計(jì)算得出，橋林新城農(nóng)村居民點(diǎn)平均聚集規(guī)模權(quán)重值為0.117（逆向），農(nóng)村居民點(diǎn)聚集度權(quán)重值為0.230 0（逆向）。

3.2.3 農(nóng)村宅基地整理的社會(huì)可接受性分析 在農(nóng)村宅基地整理的社會(huì)可接受性方面，選取了包括農(nóng)民人均純收入、人均移動(dòng)電話數(shù)量和單位宅基地居住人口數(shù)的三個(gè)指標(biāo)來表征。農(nóng)民人均純收入越高，則在整理中的風(fēng)險(xiǎn)越小，其整理難度就越?。欢司苿?dòng)電話數(shù)量可以反映農(nóng)村居民的對外界信息的掌握程度以及信息的收取傳送速度和數(shù)量，信息傳播量比較大則拆遷難度比較大；單位宅基地居住人口數(shù)量越多則安置難度越大、潛在風(fēng)險(xiǎn)可能就越多，則對農(nóng)村居民點(diǎn)整理的阻礙越大。經(jīng)計(jì)算，農(nóng)民人均純收入的權(quán)重值為0.213 7，人均移動(dòng)電話數(shù)量權(quán)重值是0.055 （6逆向）。單位宅基地居住人口數(shù)的權(quán)重值為0.272 8（逆向）。

3.3 農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理現(xiàn)實(shí)潛力的估算

通過對各指標(biāo)值的極差標(biāo)準(zhǔn)化，采用層次分析法對各指標(biāo)權(quán)重值的計(jì)算，最終得到如下公式：

R修正為農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力的現(xiàn)實(shí)修正系數(shù)，Cn表示第n個(gè)指標(biāo)極差標(biāo)準(zhǔn)化后的指標(biāo)值，Rn為潛力指標(biāo)權(quán)重；n=1，2，…，7。

根據(jù)公式（3），估算得到橋林新城的現(xiàn)實(shí)潛力為1 315.70 hm2。根據(jù)公式（1）～（3），計(jì)算得到橋林街道和星甸街道農(nóng)村居民點(diǎn)整理的理論潛力K理論和現(xiàn)實(shí)潛力修正系數(shù)R修正以及整理的現(xiàn)實(shí)潛力Ki。國家正在推行新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)，以及國家城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的實(shí)施可以推進(jìn)橋林新城農(nóng)村居民點(diǎn)的整理，減小現(xiàn)實(shí)潛力修正系數(shù)對理論潛力的影響程度。南京現(xiàn)屬于大都市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化階段，產(chǎn)業(yè)向城市外圍搬遷，城市迅速發(fā)展，跨江發(fā)展是必然趨勢［23］，因此對江北新區(qū)的新型城鎮(zhèn)化具有促進(jìn)作用。橋林新城因?yàn)榕c南京市區(qū)隔江相望，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，農(nóng)民想要改善現(xiàn)狀的意愿比較強(qiáng)烈，有利于修正因素對理論潛力的修正。

4 結(jié)論與建議

4.1 研究結(jié)論

通過對橋林新城的農(nóng)村居民點(diǎn)用地現(xiàn)狀、影響農(nóng)村居民點(diǎn)用地因素、限制農(nóng)村居民點(diǎn)整理的因素等方面的分析，測算了農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理的理論潛力和現(xiàn)實(shí)潛力，得到以下研究結(jié)論：

（1）人均建設(shè)用地面積超標(biāo)嚴(yán)重，理論整理潛力巨大。橋林街道和星甸街道的農(nóng)村居民點(diǎn)較多，而且人均、戶均建設(shè)用地面積超過國家標(biāo)準(zhǔn)、南京市標(biāo)準(zhǔn)很多，整理的潛力很大。按照南京市人均用地標(biāo)準(zhǔn)最終計(jì)算得到橋林新城整理潛力為2 923.77 hm2。

（2）農(nóng)村居民點(diǎn)用地的整理潛力受到很多限制，導(dǎo)致整理的現(xiàn)實(shí)潛力下降；影響農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理的現(xiàn)實(shí)潛力主要有三個(gè)方面，即自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)潛力與理論潛力有很大的差距，最終得到橋林新城的現(xiàn)實(shí)潛力為1 315.70 hm2。

4.2 建 議

（1）在開展農(nóng)村居民點(diǎn)整理時(shí)，應(yīng)選取合適的安置房規(guī)模和地點(diǎn)，合理規(guī)劃，盡量減少資金支出，減輕經(jīng)濟(jì)因素限制。

（2）根據(jù)各行政村及其村民小組距橋林新城中心位置的遠(yuǎn)近以及居民點(diǎn)聚集程度，合理安排先后拆遷，自然限制條件弱的優(yōu)先拆遷，減輕自然條件的限制。

（3）對于拆遷農(nóng)民進(jìn)行妥善安排，補(bǔ)貼及時(shí)到位，同時(shí)對拆遷農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)指導(dǎo)安排，增加農(nóng)村居民點(diǎn)整理的社會(huì)可接受度。

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（責(zé)任編輯：肖彥資）

Estimation and Analysis of Residential Land Consolidation Potential of Qiaolin New Town in Nanjing

WANG Ling-dan，WU Jiu-xing
（College of Territorial Resources and Tourism， Anhui Normal University， Wuhu 241002， PRC）

Take the Qiaolin New Town as study region， firstly， the theoretical potential （2923.77 hm2） of residential land consolidation （RLC）was calculated based on the residential land quota per capita method. Secondly， the realistic potential （1315.70 hm2） of RLC in this new townwas estimated by calibrating its theoretical potential using constraining factors of natural factors， economic factors and social factors. The results indicated that the government should pay great attention to the RLC in Qiaolin New Town， carry out scientifically accounting for local natural， economic and social constraints， and push the rural residential land intensive and saving utilization

land consolidation； potential measurement； rural residential area； Qiaolin New Town

F301.2

A

1006-060X（2016）07-0065-04

2016-04-21

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目（14YJC630138）；安徽師范大學(xué)教育基金會(huì)資助項(xiàng)目（2013qnzx54）

王陵丹（1993- ），女，安徽宣城市人，本科生，研究方向?yàn)橥恋乩门c土地規(guī)劃。

吳九興