關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革幾個(gè)重要問(wèn)題的思考——赴四川省、廣東省的調(diào)查報(bào)告

黃延信，王　剛（農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營(yíng)管理司，北京　100125）

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關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革幾個(gè)重要問(wèn)題的思考——赴四川省、廣東省的調(diào)查報(bào)告

黃延信，王剛
（農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營(yíng)管理司，北京100125）

摘要：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是在堅(jiān)持農(nóng)村集體所有制的前提下，明晰集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬，發(fā)展股份合作等多種形式的合作與聯(lián)合，探索集體經(jīng)濟(jì)新的實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)行機(jī)制的一項(xiàng)制度創(chuàng)新。為深入研究農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中遇到的成員身份確認(rèn)、股權(quán)設(shè)置管理、稅收政策等問(wèn)題，實(shí)地專題調(diào)研四川省、廣東省3市4縣（區(qū)）10鎮(zhèn)（街道）12村（社區(qū)），召開7次縣、鎮(zhèn)、村級(jí)座談會(huì)，了解掌握其改革的基本做法和基本考慮。兩省在確認(rèn)成員身份、量化集體資產(chǎn)、股權(quán)設(shè)置、股權(quán)管理、稅費(fèi)政策等方面的實(shí)踐和探索，符合中央提出的改革方向，值得學(xué)習(xí)和借鑒。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)；制度改革；股權(quán)設(shè)置；稅收政策

為深入研究農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中遇到的成員身份確認(rèn)、股權(quán)設(shè)置管理、稅收政策等問(wèn)題，赴四川省、廣東省進(jìn)行專題調(diào)研，實(shí)地走訪3市4縣（區(qū)）10鎮(zhèn)（街道）12村（社區(qū)），召開7次縣、鎮(zhèn)、村級(jí)座談會(huì)，了解掌握兩省改革的基本做法和思考。川粵兩省在確認(rèn)成員身份、量化集體資產(chǎn)、股權(quán)設(shè)置、股權(quán)管理、稅費(fèi)政策等方面的實(shí)踐和探索，符合中央提出的改革方向，值得學(xué)習(xí)和借鑒。

一、關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)

集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的確認(rèn)，是通過(guò)界定初始成員，明確誰(shuí)有權(quán)享有集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)權(quán)益的過(guò)程。確認(rèn)成員身份是建立歸屬清晰的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)性工作。

成都市在推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過(guò)程中，探索開展集體經(jīng)濟(jì)組織成員固化工作。由于該市各城中村、城郊村的集體收益分紅較高，在實(shí)行成員固化前，時(shí)常出現(xiàn)非本村戶籍子女投靠父母落戶、非本村戶籍父母投靠子女落戶的“一拖N”現(xiàn)象，這些新增人員基于戶籍關(guān)系參與所落戶村集體經(jīng)濟(jì)組織的收益分配，導(dǎo)致原有成員的集體資產(chǎn)權(quán)益不斷稀釋，原有成員與新增人員的產(chǎn)權(quán)糾紛日益尖銳。因此，合理界定成員身份，理順農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系成為亟待解決的問(wèn)題。郫縣戰(zhàn)旗村因沒(méi)有界定成員身份，以前每年9月30日前要調(diào)一次承包耕地，不僅工作量大、費(fèi)時(shí)費(fèi)力，而且引發(fā)了許多扯皮官司，“既傷腦筋又傷感情”。此外，耕地保護(hù)基金、農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)金的發(fā)放均以承包耕地為依據(jù)，每次調(diào)整承包耕地，還要相應(yīng)調(diào)整耕地保護(hù)基金和農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)金的計(jì)算基數(shù)。為解決這些矛盾，該村召開農(nóng)戶代表會(huì)議，討論確定以2011年4月20日作為改革時(shí)點(diǎn)，在該時(shí)點(diǎn)具有本村戶籍的人員均為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，共確認(rèn)成員1 704人，該村的耕地、宅基地、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)全部為1 704位成員集體所有，人均獲得承包耕地1.137畝，宅基地83平方米，集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的資產(chǎn)也折股量化到每位成員。同時(shí)，實(shí)行成員固化，農(nóng)村新增人員不再自動(dòng)成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，可以通過(guò)繼承或受讓集體資產(chǎn)股權(quán)，按章程獲得集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。戰(zhàn)旗村黨支部書記高德敏介紹，該村實(shí)行以戶為單位固化成員名額和集體資產(chǎn)股權(quán)份額，將來(lái)1名成員去世，只能由1人繼承其成員身份和股權(quán)份額，從而確保本集體經(jīng)濟(jì)組織成員人數(shù)和股權(quán)總數(shù)保持穩(wěn)定。實(shí)行固化后，該村的人員管理成本明顯降低，干群鄰里糾紛明顯減少。東風(fēng)村黨支部書記鄭義和也認(rèn)為，固化成員是農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，戶籍關(guān)系變化不應(yīng)引起家庭財(cái)產(chǎn)關(guān)系的變化，一個(gè)家庭內(nèi)部人員變化也不應(yīng)導(dǎo)致其他家庭成員的集體資產(chǎn)權(quán)益發(fā)生變化。

廣州市天河區(qū)、佛山市南海區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)總量較大，年終分紅較多。以前集體經(jīng)濟(jì)組織成員不固定，很多人都希望參加集體收益分配，由于一些集體經(jīng)濟(jì)組織未能妥善解決出嫁女等農(nóng)村新增人員的分配問(wèn)題，導(dǎo)致出現(xiàn)大量的群眾上訪事件。為此，當(dāng)?shù)靥剿鏖_展成員固化工作，但這一做法開始遭到了一些新增人員的反對(duì)。佛山市農(nóng)業(yè)局局長(zhǎng)唐棣邦介紹，新增人員反對(duì)成員固化只是表面現(xiàn)象，由于成員享有的集體資產(chǎn)股權(quán)無(wú)償獲得，而新增人員在界定成員時(shí)點(diǎn)上沒(méi)有獲得集體資產(chǎn)股權(quán)，因此就本質(zhì)而言，新增人員不是反對(duì)成員固化這一做法，而是因?yàn)樽约簺](méi)有天然獲得集體資產(chǎn)股權(quán)而反對(duì)固化，將來(lái)他們獲得了集體資產(chǎn)股權(quán)，就不會(huì)反對(duì)成員固化。

對(duì)成員是否實(shí)行固化，或者說(shuō)集體成員家庭新增人員是否天然具有成員身份是確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份后需要明確的問(wèn)題。我們認(rèn)為，成員身份與產(chǎn)權(quán)關(guān)系緊密相連，只有與集體存在財(cái)產(chǎn)關(guān)系、對(duì)集體積累做過(guò)貢獻(xiàn)的人員才能被確認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)組織成員。成員權(quán)并非與生俱來(lái)，父母是成員不意味子女天然就是成員。我國(guó)《憲法》規(guī)定，農(nóng)村集體所有制是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制，新生人員沒(méi)有勞動(dòng)能力，不屬于勞動(dòng)群眾，不存在是不是成員的問(wèn)題。而且，集體經(jīng)濟(jì)組織在確認(rèn)成員、量化資產(chǎn)之后，如果新增人員天然具有成員身份，就意味著要不斷調(diào)整和稀釋原有成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，這既不利于成員財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，也不利于城鄉(xiāng)要素的流動(dòng)。因此，新增人員不能天然享有集體財(cái)產(chǎn)權(quán)利，只有通過(guò)不同途徑獲得集體財(cái)產(chǎn)權(quán)利的，才能按章程獲得成員身份并享有相應(yīng)的成員權(quán)利。確認(rèn)成員身份后，集體經(jīng)濟(jì)組織成員及其擁有的集體資產(chǎn)股權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)均應(yīng)固化不變。事實(shí)上，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鄉(xiāng)人員流動(dòng)，農(nóng)民就業(yè)門路和收入渠道日漸增多，其對(duì)土地等集體資產(chǎn)的依賴已逐漸弱化。在這種大背景下，實(shí)行成員固化，將農(nóng)村家庭新增人員與有限的土地等集體資產(chǎn)的關(guān)系切斷，有利于“定紛止?fàn)帯薄p少產(chǎn)權(quán)糾紛，也不會(huì)因此導(dǎo)致這些家庭生活無(wú)著。

二、關(guān)于不同集體資產(chǎn)改革

農(nóng)村集體所有的資源性、經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)各自功能不同，發(fā)揮作用不同，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員生產(chǎn)生活的影響也不同。調(diào)研的12個(gè)村（社區(qū)）對(duì)這三類集體資產(chǎn)開展不同內(nèi)容的產(chǎn)權(quán)制度改革。

對(duì)于資源性資產(chǎn)，各村（社區(qū)）改革的主要做法是開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，確?，F(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。郫縣戰(zhàn)旗村自2003年開始探索多種形式的土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，到2010年全村95%以上的土地已經(jīng)集中到土地股份合作社經(jīng)營(yíng)。合作社在成員固化的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一連片整理土地，將土地折股量化到每位成員，從而將土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的政策落到實(shí)處。同時(shí)，合作社通過(guò)改善生產(chǎn)條件，引進(jìn)資金項(xiàng)目，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高土地產(chǎn)值，如今每畝土地收益已由改革前不足700元提高到2 000多元。

對(duì)于經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，各村（社區(qū)）改革的主要做法是將這些資產(chǎn)以股份或份額形式量化到每位集體成員，推進(jìn)股份合作制改革。天河區(qū)沙東股份合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)社在1989年即開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，將集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的30多萬(wàn)平方米物業(yè)資產(chǎn)按照集體經(jīng)濟(jì)組織成員的勞齡折股量化到人。享受配股的對(duì)象為自1966年1月1日至1989年12月31日期間曾在該村從事勞動(dòng)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，成員的勞齡自年滿16歲時(shí)起算，男性計(jì)算至65歲，女性計(jì)算至60歲。此外，該村還對(duì)幾類特殊人員的勞齡予以明確：民辦教師按在該村勞動(dòng)年限計(jì)算勞齡；退伍軍人回該村勞動(dòng)的，其軍齡按勞齡計(jì)算；留村的插隊(duì)知青按在該村的實(shí)際勞動(dòng)年限計(jì)算勞齡。截至1989年12月31日，該村共認(rèn)定股東1 428人，折算勞齡股份80 958股。2014年，該村集體總收入達(dá)27 358萬(wàn)元，凈利潤(rùn)8 844萬(wàn)元，平均每股分紅437元。

南海區(qū)的2 084個(gè)經(jīng)濟(jì)社將組級(jí)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)量化到成員，但224個(gè)經(jīng)濟(jì)聯(lián)社的村級(jí)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)并未量化到人。據(jù)了解，該區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)社的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)總量龐大，僅建有廠房的建設(shè)用地就超過(guò)10萬(wàn)畝，年收入可達(dá)20億元，這些集體經(jīng)營(yíng)收入主要用于村級(jí)公共事務(wù)和公益事業(yè)開支，很少在成員之間直接分配。

對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，各村（社區(qū)）改革的做法有所不同。有的村（社區(qū)）將非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)納入集體經(jīng)濟(jì)組織的“公積公益金”賬戶核算和管理，沒(méi)有對(duì)其折股量化。天河區(qū)棠下股份合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)社在開展股份合作制改革時(shí)，對(duì)學(xué)校、宗祠等非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)未進(jìn)行量化。有的村（社區(qū)）則在集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)上，將非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)以股份或份額形式量化到人。郫縣交通村屬于典型的城郊村，隨著城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，村辦公樓、農(nóng)村學(xué)校等非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)所占用土地都有可能被征收，而且農(nóng)村閑置校舍等非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)也有可能轉(zhuǎn)換為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，一旦這些資產(chǎn)增值或變現(xiàn)，誰(shuí)有資格分配增值收益就會(huì)成為一個(gè)非常棘手的問(wèn)題。為避免原有成員與新增人員發(fā)生新的財(cái)產(chǎn)權(quán)利糾紛，該村對(duì)非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)量化，將來(lái)土地被征收，征地補(bǔ)償款及集體資產(chǎn)增值收益按照現(xiàn)有成員所持份額分配。戰(zhàn)旗村在改革時(shí)將現(xiàn)有的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)全部量化到人，對(duì)于改革后新建的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)雖未進(jìn)行量化，但該村規(guī)定，將來(lái)這些資產(chǎn)變現(xiàn)時(shí)，只有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有資格參加收益分配。

本文認(rèn)為，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是在堅(jiān)持農(nóng)村集體所有制的前提下，明晰集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬，發(fā)展股份合作等多種形式的合作與聯(lián)合，探索集體經(jīng)濟(jì)新的實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)行機(jī)制的一項(xiàng)制度創(chuàng)新。土地是農(nóng)民集體所有的數(shù)量最大、最重要的資產(chǎn)，只有將土地等資源性資產(chǎn)納入改革，才是完整意義上的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。因此，改革的范圍應(yīng)當(dāng)涵蓋全部農(nóng)村集體資產(chǎn)。由于不同類型集體資產(chǎn)的特點(diǎn)不同，其改革的重點(diǎn)和任務(wù)也應(yīng)各有側(cè)重。資源性資產(chǎn)是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，改革的重點(diǎn)應(yīng)是按照國(guó)家法律法規(guī)和政策規(guī)定，搞好確權(quán)登記頒證，實(shí)行物權(quán)保護(hù)，在充分尊重農(nóng)戶意愿的前提下，探索發(fā)展土地股份合作等多種形式的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)性收入的重要來(lái)源，也是集體分配收益的主要來(lái)源，重點(diǎn)是將組、村、鎮(zhèn)等不同層級(jí)的集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)折股量化到集體經(jīng)濟(jì)組織成員，上一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有的資產(chǎn)可按組織認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)，量化到下一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，再由其量化到成員個(gè)人。同時(shí)，健全資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的管理、監(jiān)督和收益分配機(jī)制，發(fā)展農(nóng)民股份合作。非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)是為集體經(jīng)濟(jì)組織成員及社區(qū)居民提供公益性服務(wù)的，重點(diǎn)是建立有效的運(yùn)行和管護(hù)機(jī)制，可以由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一管護(hù)，也可以委托第三方專業(yè)化服務(wù)組織管護(hù)。為避免非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性資產(chǎn)之后的再量化、再確權(quán)，防止集體資產(chǎn)被稀釋，在群眾有要求的地方，也可以探索將非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)直接量化到集體成員。但無(wú)論采取什么方式，都要保持非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的完整性，確保其為集體經(jīng)濟(jì)組織成員及農(nóng)村社區(qū)居民提供均等的公益性服務(wù)。

三、關(guān)于集體資產(chǎn)股權(quán)設(shè)置

調(diào)研的12個(gè)村（社區(qū)）在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后，均將集體資產(chǎn)折股量化到成員，而沒(méi)有設(shè)置集體股。

郫縣東風(fēng)村在2010年開展產(chǎn)權(quán)制度改革時(shí)，沒(méi)有設(shè)置集體股，原因在于擔(dān)心集體股這塊蛋糕做大后，還將面臨再分配的問(wèn)題。為避免以后產(chǎn)生新的矛盾，決定不留集體股，用村黨支部書記鄭義和的話說(shuō)，這是“砍了樹免得老鴰叫”。戰(zhàn)旗村黨支部書記高德敏也認(rèn)為，如果保留集體股，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革就是不徹底的“夾生飯”。針對(duì)有些人提出的為滿足農(nóng)村公共事業(yè)需要應(yīng)設(shè)集體股的說(shuō)法，成都市農(nóng)委副主任潘斌認(rèn)為，該市已將村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，自2013年起，每年從土地增值收益中向每個(gè)小村（社區(qū)）撥付40萬(wàn)元公共資金，大的村（社區(qū)）撥付資金可達(dá)80萬(wàn)元，資金專項(xiàng)用于農(nóng)村公共事務(wù)和公益事業(yè)建設(shè)，因此，通過(guò)集體股分紅保障公共事業(yè)支出已無(wú)必要。

20世紀(jì)90年代初，廣州市天河區(qū)下發(fā)《關(guān)于推行和完善農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》，要求所有社區(qū)股份合作經(jīng)濟(jì)組織都要保留集體股，且比重不低于60%。隨著改革的深入推進(jìn)，越來(lái)越多的財(cái)政資金投入到農(nóng)村公共事業(yè)中，集體經(jīng)濟(jì)組織也開始探索在收益分配中提取公積公益金用于村級(jí)公共運(yùn)轉(zhuǎn)支出。1994年，天河區(qū)出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村股份合作制的若干規(guī)定》，要求社區(qū)股份合作經(jīng)濟(jì)組織取消集體股，將集體資產(chǎn)全部折股量化到人。棠下經(jīng)濟(jì)發(fā)展有限公司是棠下股份合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)社出資成立的集體資產(chǎn)管理公司，該公司在資產(chǎn)折股量化時(shí)未保留集體股。公司黨支部書記鐘浩華說(shuō)，村級(jí)公共事業(yè)經(jīng)費(fèi)可以通過(guò)提取公積公益金的方式解決，這樣既能避免集體股再分配的問(wèn)題，也能通過(guò)將其納入收益分配制度，接受成員的監(jiān)督，避免集體股收益使用不公開、不透明的問(wèn)題。

推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要內(nèi)容，將來(lái)農(nóng)村基本公共服務(wù)主要應(yīng)由政府財(cái)政資金承擔(dān)。在集體經(jīng)濟(jì)組織有實(shí)力的情況下，可以其經(jīng)營(yíng)收入支持本村（社區(qū)）的公共事務(wù)和公益事業(yè)。事實(shí)上，凡是集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村（社區(qū)），集體經(jīng)濟(jì)組織都承擔(dān)了大量的公共服務(wù)開支，但不能因此把本應(yīng)由政府負(fù)擔(dān)的農(nóng)村公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)全部推給集體經(jīng)濟(jì)組織，不能以解決農(nóng)村公共服務(wù)開支為由設(shè)置集體股。同時(shí)，隨著改革深入推進(jìn)，集體經(jīng)濟(jì)積累逐漸增加，社區(qū)人員結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜，保留集體股的做法在集體組織變更重組時(shí)還將面臨再分配、再確權(quán)問(wèn)題，極易產(chǎn)生新的矛盾。因此，股權(quán)設(shè)置應(yīng)以個(gè)人股為主，具體是否設(shè)置集體股，以及集體股占總股本的比例可由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)討論決定，政府不宜作出硬性規(guī)定。

四、關(guān)于集體資產(chǎn)股權(quán)管理

對(duì)于集體資產(chǎn)股權(quán)管理的模式，是實(shí)行不隨人口增減變化而調(diào)整股權(quán)的靜態(tài)管理模式，還是實(shí)行定期調(diào)整股權(quán)的動(dòng)態(tài)管理模式，各地做法不一。

調(diào)研的成都市各村組普遍實(shí)行“生不添、死不減”的股權(quán)靜態(tài)管理模式。溫江區(qū)幸福村在開展產(chǎn)權(quán)制度改革時(shí)，將集體資產(chǎn)以股份形式量化到改革時(shí)點(diǎn)的每位成員，并以戶為單位向其出具股權(quán)證書，實(shí)現(xiàn)股權(quán)固化管理，成員的股份不隨出生死亡、戶籍遷移而變化。同時(shí)規(guī)定，凡年滿18周歲的成員即享有一票表決權(quán)，表決權(quán)不因成員所占股權(quán)份額的大小而不同。該村黨支部書記郭建平介紹，股權(quán)固化的做法之所以能夠得到本村農(nóng)民群眾的認(rèn)可，主要是因?yàn)樽龅絻牲c(diǎn)：一是起點(diǎn)公平，按照群眾公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)界定成員，確保每位成員都能按照統(tǒng)一量化標(biāo)準(zhǔn)享有股權(quán)；二是落實(shí)到戶，允許新增人員通過(guò)戶內(nèi)繼承、贈(zèng)與等方式獲得股權(quán)。

廣州市天河區(qū)、佛山市南海區(qū)完成產(chǎn)權(quán)制度改革的村（社區(qū)）也都實(shí)行了“生不增、死不減，進(jìn)不增、出不減”的股權(quán)固化管理模式。天河區(qū)將集體資產(chǎn)折股量化到每位成員，并將成員分為社區(qū)股東和社會(huì)股東。社區(qū)股東是在改革時(shí)點(diǎn)具有本村戶籍的村民，享有收益分配權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)；社會(huì)股東則是改革時(shí)點(diǎn)戶籍已遷出本村的原村民，只享有收益分配權(quán)。由于社會(huì)股東不能繼承選舉權(quán)和被選舉權(quán)，隨著社區(qū)股東自然消亡，具有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的股東比例逐漸減少。為防止集體經(jīng)濟(jì)管理“后繼無(wú)人”，銀河經(jīng)濟(jì)發(fā)展有限公司（銀河股份合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)社成立的資產(chǎn)管理公司）規(guī)定，社會(huì)股東通過(guò)繼承等股權(quán)變動(dòng)后，股份累計(jì)達(dá)到26股或以上的也可享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。

南海區(qū)在股權(quán)量化到人的基礎(chǔ)上，自2013年開始探索“確權(quán)到戶、戶內(nèi)共享、社內(nèi)流轉(zhuǎn)、長(zhǎng)久不變”的股權(quán)管理模式，規(guī)定以戶為單位參與股份分紅和行使表決權(quán)，并倡導(dǎo)戶內(nèi)股權(quán)份額均等化，今后新增人員只能通過(guò)分享戶內(nèi)擁有股權(quán)的方式成為新成員，其本質(zhì)仍然是實(shí)行“生不增、死不減”的固化管理。南海區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌辦主任劉錦枌表示，目前該區(qū)具有農(nóng)村戶籍但沒(méi)有成員身份的新增人員約有6萬(wàn)人，通過(guò)將股權(quán)固化到戶，使人口變動(dòng)帶來(lái)的股權(quán)調(diào)配問(wèn)題轉(zhuǎn)移到戶內(nèi)解決，有利于化解這些新增人員的股權(quán)需求矛盾。

本文認(rèn)為，在起點(diǎn)公平的基礎(chǔ)上更多體現(xiàn)效率，這是集體資產(chǎn)股權(quán)管理需要遵循的基本原則。定期調(diào)整股權(quán)的做法既不利于穩(wěn)定農(nóng)民對(duì)其財(cái)產(chǎn)權(quán)利的預(yù)期，也不利于集體資產(chǎn)股權(quán)的流動(dòng)，還增加了基層的工作量和管理成本。而在成員確認(rèn)起點(diǎn)公平的基礎(chǔ)上，股權(quán)實(shí)行“生不增、死不減，進(jìn)不增、出不減”的靜態(tài)管理模式，可以兼顧公平和效率，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)更好地面向市場(chǎng)，適應(yīng)市場(chǎng)，成為引領(lǐng)農(nóng)民發(fā)展致富的新型市場(chǎng)主體。此外，成員一經(jīng)確認(rèn)和固化，股權(quán)亦應(yīng)隨之固化。這是由于實(shí)行成員固化后，成員家庭新增人員就不再天然具有成員身份，調(diào)整股權(quán)也就缺乏相應(yīng)的依據(jù)。因此，股權(quán)靜態(tài)管理模式是今后改革的主要選擇。

五、關(guān)于集體資產(chǎn)股權(quán)轉(zhuǎn)讓

調(diào)研的12個(gè)村（社區(qū)）都允許股權(quán)轉(zhuǎn)讓，但對(duì)于轉(zhuǎn)讓范圍則有兩種做法。一種做法是將股權(quán)轉(zhuǎn)讓限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)。郫縣戰(zhàn)旗村、交通村，廣州市天河區(qū)、佛山市南海區(qū)完成改革的村均明確規(guī)定，現(xiàn)階段股權(quán)只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓。原因主要有兩方面：一是擔(dān)心農(nóng)民缺少財(cái)產(chǎn)意識(shí)，允許對(duì)外轉(zhuǎn)讓可能會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利受損失；二是擔(dān)心外部資本進(jìn)入后會(huì)造成集體資產(chǎn)被侵蝕。而為解決集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需資金，天河區(qū)部分村已允許社會(huì)資本入股集體資產(chǎn)管理公司，使其股權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。

另一種做法則允許股權(quán)轉(zhuǎn)讓給非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但須制定對(duì)外轉(zhuǎn)讓的具體辦法。溫江區(qū)幸福村、天鄉(xiāng)路社區(qū)雖然目前尚未開展股權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓的實(shí)踐，但兩村（社區(qū)）負(fù)責(zé)人都明確表示將來(lái)可以放開股權(quán)轉(zhuǎn)讓范圍的限制。幸福村黨支部書記郭建平認(rèn)為，在產(chǎn)權(quán)處置方面，現(xiàn)在政府的問(wèn)題不是對(duì)農(nóng)民關(guān)心不夠，而是擔(dān)心太多，限制股權(quán)轉(zhuǎn)讓范圍的做法會(huì)導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民間出現(xiàn)新的權(quán)利不平等，其本質(zhì)不是保護(hù)農(nóng)民權(quán)利，而是損害農(nóng)民權(quán)利，應(yīng)把對(duì)股權(quán)的處置權(quán)交給農(nóng)民，允許股權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓。而且，由于集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行一人一票，股權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓也不會(huì)導(dǎo)致外部資本控制集體經(jīng)營(yíng)決策的風(fēng)險(xiǎn)。天鄉(xiāng)路社區(qū)黨總支書記王世軍認(rèn)為，股權(quán)固化以后，如果只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，就會(huì)導(dǎo)致股權(quán)向少數(shù)成員集中，甚至?xí)霈F(xiàn)最后一個(gè)死亡的成員擁有全部集體資產(chǎn)股權(quán)的局面，因此必須放開對(duì)股權(quán)轉(zhuǎn)讓范圍的限制。對(duì)于股權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓的具體步驟，兩村負(fù)責(zé)人表示可以逐步放開轉(zhuǎn)讓范圍，第一階段可以允許本縣范圍內(nèi)農(nóng)民購(gòu)買股權(quán)，第二階段允許本縣范圍內(nèi)城鄉(xiāng)居民購(gòu)買股權(quán)，第三階段允許所有社會(huì)人員購(gòu)買股權(quán)。

本文認(rèn)為，要發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，就要盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)，就必須加強(qiáng)與外部資本的合作，允許股權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓。如果股權(quán)不能對(duì)外轉(zhuǎn)讓，集體資產(chǎn)就難以與外部要素優(yōu)化組合，無(wú)法實(shí)現(xiàn)效益最大化，集體資產(chǎn)價(jià)值就會(huì)大打折扣，集體經(jīng)濟(jì)就是一潭死水，永遠(yuǎn)“活”不起來(lái)，也難以發(fā)展壯大。對(duì)于廣大農(nóng)民而言，限制股權(quán)轉(zhuǎn)讓范圍和對(duì)象有失公平。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，擴(kuò)大股權(quán)轉(zhuǎn)讓范圍是個(gè)方向，股權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化不可避免，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，但轉(zhuǎn)讓范圍要有選擇，時(shí)間要有過(guò)渡?，F(xiàn)階段股權(quán)轉(zhuǎn)讓不能突破本集體經(jīng)濟(jì)組織的范圍，城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)已經(jīng)村改居的集體經(jīng)濟(jì)組織，也可以探索符合實(shí)際的股權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓辦法。為防止少數(shù)股東因酗酒、賭博等非理性因素對(duì)外轉(zhuǎn)讓股權(quán)，要在集體經(jīng)濟(jì)組織章程中明確，這些人員轉(zhuǎn)讓股權(quán)須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員同意，并合理設(shè)置受讓方的股權(quán)比重上限和轉(zhuǎn)讓方的股權(quán)比重下限。此外，對(duì)于成員轉(zhuǎn)讓的股權(quán)，在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員應(yīng)有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。

六、關(guān)于集體產(chǎn)權(quán)制度改革相關(guān)稅費(fèi)政策

目前，由于針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的稅費(fèi)優(yōu)惠政策極少，改革后集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員承受過(guò)重的稅負(fù)壓力，致使集體經(jīng)濟(jì)積累能力有限，影響其擴(kuò)大再生產(chǎn)。為妥善解決這個(gè)問(wèn)題，各地開展不同形式的探索。

天河區(qū)地稅局副局長(zhǎng)鄧小健介紹，該區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織的社會(huì)公共服務(wù)支出占經(jīng)營(yíng)收入總額的50%以上，而這部分支出不能作為成本費(fèi)用在稅前列支，造成集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際繳納企業(yè)所得稅畸高。為減輕集體經(jīng)濟(jì)組織的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，目前該區(qū)主要對(duì)其實(shí)行企業(yè)所得稅核定征收，與查賬計(jì)征相比，這種方式的征稅稅額相對(duì)較低。在佛山市，去年集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)的農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)開支達(dá)到24億元，村均300多萬(wàn)元，其中南海區(qū)就有7億元，集體經(jīng)濟(jì)組織的公共服務(wù)投入已占全區(qū)總投入的50%。目前，該區(qū)稅務(wù)部門只在集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)開具發(fā)票時(shí)，才對(duì)其征收相應(yīng)稅費(fèi)。2014年度該區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織可支配收入67.9億元，實(shí)際繳稅9 882.4萬(wàn)元，僅占可支配收入的1.5%。溫江區(qū)稅務(wù)部門也規(guī)定，對(duì)承擔(dān)農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)的集體經(jīng)濟(jì)組織，經(jīng)申請(qǐng)可暫免征收企業(yè)所得稅。

成都市目前對(duì)農(nóng)民從集體經(jīng)濟(jì)組織獲得的股份分紅暫不征收個(gè)人所得稅。理由主要有三方面：一是農(nóng)民所持股權(quán)并不對(duì)應(yīng)集體資產(chǎn)的實(shí)際價(jià)值，只是作為其參與集體收益分配的份額依據(jù)，不同于公司股東以其出資所持有的股權(quán)；二是稅務(wù)部門對(duì)產(chǎn)權(quán)制度改革前農(nóng)民按人口分得的集體收益并不收稅，改革后按量化份額分配的集體收益總量并未改變，只是分配依據(jù)更加合理，不能因此而收稅；三是目前城鄉(xiāng)居民間收入差距仍然較大，需要實(shí)行差別化的稅收政策促進(jìn)農(nóng)民增收，且農(nóng)民的股份分紅如按月平均也沒(méi)有達(dá)到城鎮(zhèn)職工工資、薪金所得的納稅起征點(diǎn)。廣州市地稅局2000年下發(fā)的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織個(gè)人所得稅征收管理暫行辦法》明確規(guī)定，對(duì)社員從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織取得的股份分紅，全年紅利總收入不超過(guò)12 000元的，減除費(fèi)用6 000元；12 000元以上的，減除50%的費(fèi)用，其余額為應(yīng)納稅所得額，按20%的比例稅率減半征收個(gè)人所得稅。佛山市目前對(duì)農(nóng)民股份分紅實(shí)行個(gè)人所得稅代扣代繳制，但在實(shí)踐中，作為扣繳義務(wù)人的集體經(jīng)濟(jì)組織大多沒(méi)有履行代扣代繳個(gè)人所得稅的義務(wù)，而作為納稅義務(wù)人的農(nóng)民也沒(méi)有主動(dòng)申報(bào)繳稅。

本文認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有“弱者的聯(lián)合”“弱者的組織”特征，不僅要發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，還要承擔(dān)大量農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)開支。因此，支持其改革發(fā)展是國(guó)家制定政策的題中應(yīng)有之義，這就需要各級(jí)政府積極營(yíng)造有利于推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的政策環(huán)境。對(duì)于改革后的集體經(jīng)濟(jì)組織，可以考慮免除其在改革過(guò)程中因權(quán)利人名稱變更登記、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變更登記等發(fā)生的相關(guān)稅費(fèi)。對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織利用經(jīng)營(yíng)收入承擔(dān)社會(huì)公共服務(wù)支出的部分，應(yīng)實(shí)行稅前列支。對(duì)于改革后農(nóng)民按資產(chǎn)量化份額從集體獲得的收益，因其不屬于投資所得，不應(yīng)繳納個(gè)人所得稅。

作者簡(jiǎn)介：黃延信，農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營(yíng)管理司副司長(zhǎng)。

中圖分類號(hào)：F327.53；F323

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1674-9189（2016）01-0005-06