公共機(jī)構(gòu)改革對(duì)國(guó)稅機(jī)構(gòu)職能與組織的影響*

阮?lèi)?ài)鶯（南京財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院 江蘇 南京 210023）汪盧俊 李林木（南京財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與稅務(wù)學(xué)院 江蘇 南京 210023）

公共機(jī)構(gòu)改革對(duì)國(guó)稅機(jī)構(gòu)職能與組織的影響*

阮?lèi)?ài)鶯＊（南京財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院 江蘇 南京 210023）
汪盧俊 李林木（南京財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與稅務(wù)學(xué)院 江蘇 南京 210023）

內(nèi)容提要:近二十年來(lái)，世界范圍內(nèi)公共機(jī)構(gòu)的管理變革對(duì)國(guó)稅機(jī)構(gòu)的職能配置與組織模式產(chǎn)生了深刻影響。國(guó)家稅務(wù)機(jī)構(gòu)的自主權(quán)不斷增強(qiáng)，職能繼續(xù)擴(kuò)大，關(guān)稅、社保費(fèi)和其他相關(guān)非稅職能配置給國(guó)家稅務(wù)機(jī)構(gòu)的潮流在繼續(xù)推進(jìn)。同時(shí)，國(guó)家稅務(wù)機(jī)構(gòu)的組織模式也在不斷演化，混合型或全能型的內(nèi)部組織模式成為主流，針對(duì)重點(diǎn)稅源納稅人（大企業(yè)、高凈值個(gè)人）設(shè)立專(zhuān)門(mén)部門(mén)的做法得到推崇。另一方面，許多國(guó)家也通過(guò)在外部設(shè)立管理委員會(huì)等方式不斷加強(qiáng)對(duì)國(guó)家稅務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管和指導(dǎo)。這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)國(guó)稅機(jī)構(gòu)的改革具有一定借鑒意義。

公共管理 國(guó)稅機(jī)構(gòu) 職能配置 組織模式

一、公共部門(mén)機(jī)構(gòu)改革的主要趨勢(shì)及其對(duì)國(guó)稅機(jī)構(gòu)的影響

在過(guò)去的20年間，世界范圍內(nèi)公共部門(mén)機(jī)構(gòu)的管理發(fā)生了巨大的變化。但從總體上看，這些變化仍然是20世紀(jì)西方興起的新公共管理運(yùn)動(dòng)的延續(xù)和深化，即借鑒私營(yíng)企業(yè)部門(mén)的管理經(jīng)驗(yàn)改進(jìn)政府績(jī)效，具有明顯的客戶(hù)導(dǎo)向、市場(chǎng)導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向的特征。①李林木，阮?lèi)?ài)鶯. 公共管理改革浪潮下國(guó)稅機(jī)構(gòu)的職能配置與組織模式［J］. 涉外稅務(wù)，2009 （2）: 16-17.

近20年來(lái)公共機(jī)構(gòu)的變化主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。②OECD （2015）， Tax Administration 2015: Comparative Information on OECD and Other Advanced and Emerging Economies， OECD Publishing，Paris. http://dx.doi.org/10.1787/tax_admin-2015-en， pp 105-107.一是建立更加開(kāi)放的政府。幾乎所有OECD國(guó)家政府都變得更以客戶(hù)為導(dǎo)向：更開(kāi)放、更透明、更有親和力和顧問(wèn)性質(zhì)。90%的OECD國(guó)家都制定了信息自由法，建立了監(jiān)察專(zhuān)員辦，其中50%以上的OECD國(guó)家制定了客戶(hù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。二是著力提高公共部門(mén)的績(jī)效。政府越來(lái)越關(guān)注績(jī)效，通過(guò)績(jī)效管理提高了其規(guī)劃、報(bào)告和控制的能力。大部分OECD國(guó)家已經(jīng)引入了績(jī)效管理和績(jī)效預(yù)算。三是促進(jìn)問(wèn)責(zé)和控制的現(xiàn)代化。由于技術(shù)革新、政府規(guī)模和結(jié)構(gòu)的變化以及績(jī)效預(yù)算和績(jī)效管理的引入，政府控制龐大、復(fù)雜業(yè)務(wù)的能力大大提高?？刂频闹饕兓厔?shì)是從事前控制轉(zhuǎn)變?yōu)槭潞罂刂?，并且建立了更?qiáng)有力的內(nèi)部控制流程。四是推進(jìn)資源的重新配置和組織機(jī)構(gòu)的重組。在政府支出受到限制的情況下，優(yōu)化資源配置的需要使得國(guó)家預(yù)算的功能產(chǎn)生改變，也就是從傳統(tǒng)的保障功能轉(zhuǎn)變?yōu)閼?zhàn)略管理的首要工具。預(yù)算過(guò)程經(jīng)常被視為更廣泛范圍內(nèi)管理變革的工具。五是運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制。盡管OECD國(guó)家在具體的市場(chǎng)機(jī)制使用方面還存在明顯差異，但是各種各樣的市場(chǎng)機(jī)制已經(jīng)在這些國(guó)家中得到普遍運(yùn)用。在公務(wù)員的招募安排方面，與私人部門(mén)的雇傭方式更加趨同。個(gè)性化的招募政策已經(jīng)越來(lái)越普遍，包括采用合同制和績(jī)效工資制，后者已被三分之二的OECD國(guó)家所實(shí)施。作為重要的公共部門(mén)，國(guó)家稅務(wù)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)稅）機(jī)構(gòu)自然也無(wú)法置身于這些變革趨勢(shì)之外。①在實(shí)行分稅制的國(guó)家，國(guó)稅部門(mén)無(wú)論是機(jī)構(gòu)規(guī)模、人員數(shù)量還是征收的財(cái)政收入規(guī)模都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)地稅部門(mén)，這可能是OECD發(fā)布的稅收管理報(bào)告幾乎都是以國(guó)稅部門(mén)為主的重要原因。

首先，在組織機(jī)構(gòu)上，為了使稅務(wù)機(jī)關(guān)以客戶(hù)為導(dǎo)向和便于問(wèn)責(zé)，各國(guó)普遍要求稅務(wù)機(jī)關(guān)在對(duì)組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行重組或設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)時(shí)充分考慮客戶(hù)（納稅人）的需求，同時(shí)更多地接受外部機(jī)構(gòu)（比如國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)甚至專(zhuān)門(mén)針對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)設(shè)立的監(jiān)督委員會(huì)）的監(jiān)督和檢查。

其次，在職能配置上，為了降低管理成本，提高管理效率，許多國(guó)家除了將國(guó)內(nèi)稅的征管職能交給一個(gè)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)（而不是由幾個(gè)機(jī)構(gòu)分頭管理）外，還將社保費(fèi)（基金）、關(guān)稅及其他非稅管理職能交給稅務(wù)機(jī)關(guān)征管。為了能夠高效行使職能，許多國(guó)家賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)更多的自主權(quán)（包括內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、預(yù)算分配和人事安排等方面的自主權(quán)）。另一方面，為了保證稅務(wù)機(jī)關(guān)更好地履行職責(zé)，各國(guó)不斷加強(qiáng)對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)績(jī)效的管理。稅務(wù)機(jī)關(guān)須制訂和發(fā)布正式的戰(zhàn)略業(yè)務(wù)規(guī)劃，其中包含績(jī)效目標(biāo)及達(dá)到目標(biāo)、任務(wù)的相關(guān)指標(biāo)；發(fā)布客戶(hù)（服務(wù)）憲章，闡明納稅人可預(yù)期得到的各項(xiàng)服務(wù)的性質(zhì)和標(biāo)準(zhǔn)；制訂和發(fā)布詳細(xì)的年度績(jī)效報(bào)告，有的績(jī)效報(bào)告甚至采用了與規(guī)劃的目標(biāo)、任務(wù)相對(duì)照的形式。有些國(guó)家甚至要求國(guó)稅局與財(cái)政部簽訂年度績(jī)效合約。而稅務(wù)機(jī)關(guān)為了保障自身績(jī)效目標(biāo)和任務(wù)的實(shí)現(xiàn)，也廣泛采用了市場(chǎng)化機(jī)制，比如引入現(xiàn)代人力資源管理方法、使用第三方提供服務(wù)的方法和使用者付費(fèi)機(jī)制等。以下著重闡述近20年來(lái)國(guó)際上國(guó)稅機(jī)關(guān)職能配置與組織機(jī)構(gòu)上的主要特點(diǎn)。

二、國(guó)稅機(jī)構(gòu)的自主權(quán)及其職能配置

在過(guò)去的20年間，公共部門(mén)的職能發(fā)生了重要變化，主要體現(xiàn)在為公民和企業(yè)提供更有效、更低成本的服務(wù)上。其中的關(guān)鍵是增強(qiáng)組織的自主權(quán)（autonomy），即在法人形式和法人地位、融資和預(yù)算、財(cái)務(wù)、人力資源及管理實(shí)踐（如稅法解釋、違法處罰）等方面獨(dú)立于政府之外施行的能力。②Crandall， W. （2010）， Revenue Administration: Autonomy in Tax Administration and the Revenue Authority Model， IMF， Washington， pp. 1-4.在政府機(jī)構(gòu)自主權(quán)不斷增強(qiáng)的趨勢(shì)中，國(guó)稅機(jī)構(gòu)由于提供了政府收入的主要源泉，且直接面向企業(yè)和公民，無(wú)疑處在這一潮流的前沿。

根據(jù)自主權(quán)的差異，國(guó)稅機(jī)構(gòu)可以分為五類(lèi)。③OECD （2015）， Tax Administration 2015: Comparative Information on OECD and Other Advanced and Emerging Economies， OECD Publishing，Paris. http://dx.doi.org/10.1787/tax_admin-2015-en， pp 27-28.一是在財(cái)政部（或類(lèi)似部委）內(nèi)單獨(dú)設(shè)立的一個(gè)主管部門(mén)（SDMOF），即由財(cái)政部?jī)?nèi)的單個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)稅收管理。二是在財(cái)政部?jī)?nèi)設(shè)立的多個(gè)主管部門(mén)（MDMOF），即由財(cái)政部?jī)?nèi)的多個(gè)部門(mén)分工負(fù)責(zé)稅收管理（通常共享信息技術(shù)和人力資源等后勤保障職能）。三是統(tǒng)一的半自主機(jī)構(gòu)（USB），即稅收管理和后勤保障職能統(tǒng)一由一個(gè)半自主機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，但該機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人要向政府相關(guān)部長(zhǎng)匯報(bào)工作。四是受管理（監(jiān)督）委員會(huì)監(jiān)管的統(tǒng)一的半自主機(jī)構(gòu)（USBB），即除了具有與上述第三種機(jī)構(gòu)一樣的特征外，該機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人還要向包含稅務(wù)系統(tǒng)外的官員在內(nèi)的監(jiān)督委員會(huì)報(bào)告工作。五是其他類(lèi)別的機(jī)構(gòu)，即不屬于上述類(lèi)型的國(guó)稅機(jī)構(gòu)，如中國(guó)的國(guó)家稅務(wù)總局。

從表1可以看出，目前近60%的國(guó)家（包括英、美、日等許多發(fā)達(dá)國(guó)家）建立了統(tǒng)一半自主或受監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)管的統(tǒng)一半自主的國(guó)稅機(jī)構(gòu)，國(guó)稅機(jī)構(gòu)自主權(quán)較強(qiáng)。在OECD國(guó)家中，奧地利、比利時(shí)、愛(ài)沙尼亞、盧森堡和葡萄牙等少數(shù)國(guó)家的國(guó)稅機(jī)構(gòu)設(shè)在財(cái)政部?jī)?nèi)，國(guó)稅機(jī)構(gòu)自主權(quán)相對(duì)較弱。非OECD國(guó)家中，巴西、哥斯達(dá)黎加、塞浦路斯、印度尼西亞和沙特阿拉伯等國(guó)的國(guó)稅機(jī)構(gòu)自主權(quán)也相對(duì)較弱。不同國(guó)家國(guó)稅機(jī)構(gòu)自主權(quán)出現(xiàn)差異的主要源于政治結(jié)構(gòu)、公共部門(mén)管理體制以及長(zhǎng)期的歷史實(shí)踐等方面的不同。

雖然增強(qiáng)國(guó)稅機(jī)構(gòu)自主權(quán)是大多數(shù)OECD成員國(guó)所發(fā)展的目標(biāo)，但在具體的自主權(quán)表現(xiàn)上仍有待進(jìn)一步增強(qiáng)。在OECD的34個(gè)成員國(guó)中，有16個(gè)國(guó)家的國(guó)稅機(jī)構(gòu)可以自主設(shè)置內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)，包括分支機(jī)構(gòu)等；14個(gè)國(guó)家的國(guó)稅機(jī)構(gòu)可以重新分配預(yù)算資金以滿(mǎn)足新的優(yōu)先項(xiàng)目需求；16個(gè)國(guó)家的國(guó)稅機(jī)構(gòu)有能力決定員工的職級(jí)與團(tuán)隊(duì)組合，大多數(shù)國(guó)家的國(guó)稅機(jī)構(gòu)（28個(gè)國(guó)家）有權(quán)影響或協(xié)商員工的薪酬水平，但只有9個(gè)國(guó)家的國(guó)稅機(jī)構(gòu)有招募和解雇員工的權(quán)力。

表1　OECD成員國(guó)國(guó)稅機(jī)構(gòu)的自主權(quán)與征管的主要稅種比較（2013年）

除了上述資源配置上的權(quán)力，國(guó)稅機(jī)構(gòu)的自主權(quán)還表現(xiàn)在對(duì)不同類(lèi)別的財(cái)政收入的征管權(quán)上。為了實(shí)現(xiàn)低成本、高效率的稅收管理，許多國(guó)際組織（如歐洲委員會(huì)和國(guó)際貨幣基金組織）都主張由一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)稅機(jī)構(gòu)來(lái)征管所有的國(guó)家稅收以及社保費(fèi)（稅），甚至承擔(dān)相關(guān)的非稅管理職能。①OECD （2015）， Tax Administration 2015: Comparative Information on OECD and Other Advanced and Emerging Economies， OECD Publishing，Paris. http://dx.doi.org/10.1787/tax_admin-2015-en， pp 25-26.但從現(xiàn)實(shí)看，各國(guó)國(guó)稅機(jī)構(gòu)的職能配置差別仍然是比較大的（見(jiàn)表1）。

（一）國(guó)內(nèi)稅與社保費(fèi)的征管職能配置①社保費(fèi)（稅）并不屬于傳統(tǒng)意義上的“稅”，盡管兩者的征收都有強(qiáng)制性，但前者是有償?shù)?，而后者卻是無(wú)償?shù)摹?/p>

從國(guó)、地稅機(jī)構(gòu)征管的稅種看，稅基流動(dòng)性大或稅源跨區(qū)域的稅種尤其是貨物與勞務(wù)稅（包括增值稅、消費(fèi)稅）及所得稅（包括個(gè)人所得稅、公司所得稅等）目前在大多數(shù)國(guó)家仍由國(guó)稅機(jī)構(gòu)征管。而稅基流動(dòng)性弱的稅種尤其是各類(lèi)財(cái)產(chǎn)稅（包括不動(dòng)產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅、財(cái)富稅和機(jī)動(dòng)車(chē)稅等）主要由地稅機(jī)構(gòu)征管。②許多歐洲國(guó)家由于面積小，國(guó)稅機(jī)構(gòu)也承擔(dān)征收財(cái)產(chǎn)稅的職能。在社保費(fèi)（稅）的征收方面，在已建立統(tǒng)一社保制度的國(guó)家，將其交由國(guó)稅機(jī)構(gòu)征管，是一種發(fā)展趨勢(shì)，但到2013年底，在已征收社保費(fèi)（稅）的33個(gè)OECD 國(guó)家中，大部分國(guó)家（21個(gè)）的社保費(fèi)（稅）仍然由單獨(dú)的社會(huì)保障機(jī)構(gòu)（或多個(gè)機(jī)構(gòu)）征收，只有12個(gè)國(guó)家由國(guó)稅部門(mén)征收（見(jiàn)表1）。相比10年前（11個(gè)成員國(guó)由國(guó)稅部門(mén)征收社保費(fèi)），變化并不大。但值得注意的是，不少非OECD國(guó)家（如阿根廷、巴西、保加利亞、愛(ài)沙尼亞、羅馬尼亞）的社保費(fèi)已由國(guó)稅機(jī)構(gòu)征收。

（二）關(guān)稅征管與其他非稅相關(guān)職能的配置

雖然目前仍有相當(dāng)一部分國(guó)家由海關(guān)行使關(guān)稅管理職能，但相較10年前，越來(lái)越多的國(guó)家將海關(guān)與國(guó)稅機(jī)構(gòu)合并。2005年，當(dāng)時(shí)OECD國(guó)家中有10個(gè)國(guó)家的國(guó)稅機(jī)構(gòu)履行關(guān)稅征管職能，到2015 年，已有15個(gè)OECD國(guó)家的國(guó)稅機(jī)構(gòu)履行關(guān)稅征管職能。有些國(guó)家（如挪威）也已計(jì)劃將關(guān)稅征收職能轉(zhuǎn)移至國(guó)稅局。③不過(guò)，也有少數(shù)國(guó)家將關(guān)稅的征管職能移交給邊境管理部門(mén)。如加拿大1999年11月將關(guān)稅移交給國(guó)稅部門(mén)征收，但2003年12月加拿大成立邊境服務(wù)局（CBSA）后，又將關(guān)稅的征管職能移交給了該局。澳大利亞2014年也宣布了類(lèi)似計(jì)劃。非OECD國(guó)家中，阿根廷、巴西、哥倫比亞、拉脫維亞、羅馬尼亞和南非等國(guó)也已由國(guó)稅機(jī)構(gòu)征收關(guān)稅。將關(guān)稅交給國(guó)稅機(jī)構(gòu)征收，不僅可以獲得更好的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，也有利于征管職能的協(xié)同合力。因?yàn)檎魇贞P(guān)稅的部門(mén)也要負(fù)責(zé)代征進(jìn)口環(huán)節(jié)的增值稅，而國(guó)內(nèi)增值稅的征收和出口環(huán)節(jié)的退稅則通常由國(guó)稅機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，將關(guān)稅和增值稅統(tǒng)一交給國(guó)稅機(jī)構(gòu)征管，無(wú)疑有利于簡(jiǎn)化征管程序，提高征管效率。

除了征收國(guó)內(nèi)稅、社保費(fèi)甚至關(guān)稅外，近20年來(lái)許多國(guó)家的國(guó)稅機(jī)構(gòu)還被賦予了其他非稅管理職能。包括：征收政府的非稅收入和非稅債務(wù)（如兒童撫養(yǎng)費(fèi)、學(xué)生貸款的逾期催繳）；支付社會(huì)福利；進(jìn)行公司注冊(cè)登記、人口登記、博彩業(yè)監(jiān)管等。顯然，由國(guó)稅機(jī)構(gòu)行使這些非稅管理職能，除了便于國(guó)稅機(jī)構(gòu)掌握有關(guān)涉稅信息外，也有利于構(gòu)建低成本的政府。

三、國(guó)稅機(jī)構(gòu)的組織模式:內(nèi)部結(jié)構(gòu)與外部機(jī)構(gòu)

由于國(guó)稅機(jī)關(guān)主要是為中央（或聯(lián)邦）政府征收財(cái)政收入，其分支機(jī)構(gòu)遍布全國(guó)，總體規(guī)模往往很龐大。為了使這樣一個(gè)垂直管理的大部門(mén)高效運(yùn)行，無(wú)疑需要優(yōu)化內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)甚至建立外部制約機(jī)構(gòu)。

（一）內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的變革

在稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)上，盡管目前世界各國(guó)幾乎都摒棄了早期按稅種設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)的組織模式，轉(zhuǎn)向了以職能（如注冊(cè)登記、征收、稽查、信息處理）為基礎(chǔ)來(lái)設(shè)置機(jī)構(gòu)，但為了盡可能體現(xiàn)以“客戶(hù)”需求為導(dǎo)向，越來(lái)越多的國(guó)家采用了在職能基礎(chǔ)上兼顧納稅人類(lèi)型或稅種特征的混合型（即職能+稅種或納稅人）或全能型（即職能、納稅人、稅種等多種模式的結(jié)合）的組織模式（見(jiàn)表2）。2005年，在OECD的30 個(gè)成員國(guó)中，9 個(gè)成員國(guó)完全按照職能設(shè)置國(guó)稅機(jī)構(gòu)，但到2015年，在其34 個(gè)成員國(guó)中，采用這種模式的只有加拿大、斯洛伐克和土耳其。相反地，采用混合型或全能型組織模式的國(guó)家大幅度增加。2005年，在OECD成員國(guó)中，16個(gè)成員國(guó)采用以職能為基礎(chǔ)的混合型（4 個(gè)成員國(guó)）或全能型組織模式（12 個(gè)成員國(guó)）；但到2015年，有28 個(gè)成員國(guó)采用以職能為基礎(chǔ)的混合型（捷克、盧森堡、墨西哥、荷蘭和瑞士等5 個(gè)成員國(guó)）或全能型組織模式（澳大利亞、奧地利等23 個(gè)成員國(guó)）。而完全按納稅人類(lèi)別設(shè)置國(guó)稅機(jī)構(gòu)的國(guó)家同10年前一樣，仍只有3個(gè)成員國(guó)（美國(guó)、法國(guó)、愛(ài)爾蘭）。

從國(guó)稅機(jī)構(gòu)的縱向網(wǎng)絡(luò)看，盡管多數(shù)國(guó)家目前仍然按地理區(qū)域分級(jí)設(shè)置分支機(jī)構(gòu)，但許多國(guó)家已經(jīng)改變了按行政區(qū)劃設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的做法，減少管理層級(jí)以及分支機(jī)構(gòu)的規(guī)模和分布（比如澳大利亞稅務(wù)局從2014年10月31日起關(guān)閉了10個(gè)地區(qū)性的分支機(jī)構(gòu)）。另一方面，信息技術(shù)的發(fā)展為許多國(guó)家建立集中統(tǒng)一的部門(mén)創(chuàng)造了條件。越來(lái)越多的國(guó)家國(guó)稅機(jī)構(gòu)創(chuàng)建了全國(guó)性的呼叫中心、數(shù)據(jù)處理中心、大型納稅人（大型企業(yè)）管理部門(mén)和高凈值個(gè)人管理部門(mén)，以集中處理業(yè)務(wù)，提高管理效率。其中，一個(gè)新的趨勢(shì)是，越來(lái)越多的國(guó)稅機(jī)構(gòu)（目前OECD成員國(guó)中三分之一多的國(guó)家）成立了針對(duì)高凈值個(gè)人的部門(mén)。其原因與設(shè)立大型納稅人管理部門(mén)類(lèi)似：不僅因?yàn)楦邇糁祩€(gè)人貢獻(xiàn)的稅收收入占比較高，其涉稅業(yè)務(wù)和收入來(lái)源復(fù)雜，也由于他們傾向采取激進(jìn)的稅收籌劃行為，這些都需要稅務(wù)機(jī)構(gòu)提供專(zhuān)門(mén)的服務(wù)以滿(mǎn)足“客戶(hù)”需求，防范其稅收遵從風(fēng)險(xiǎn)。

表2　OECD成員國(guó)國(guó)稅機(jī)構(gòu)的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)比較（2015年）

在內(nèi)部組織模式上，除了上述“客戶(hù)”導(dǎo)向特點(diǎn)外，一些國(guó)家還把國(guó)稅機(jī)構(gòu)的部分業(yè)務(wù)實(shí)行外包或政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，體現(xiàn)了機(jī)構(gòu)改革的市場(chǎng)導(dǎo)向特點(diǎn)。其中，最主要的外包業(yè)務(wù)仍是信息技術(shù)。如英國(guó)、澳大利亞、丹麥、拉脫維亞、墨西哥等國(guó)的國(guó)稅機(jī)構(gòu)把信息技術(shù)業(yè)務(wù)全部或部分外包給私營(yíng)部門(mén)。

（二）外部機(jī)構(gòu)的設(shè)置

稅務(wù)機(jī)關(guān)的外部機(jī)構(gòu)是獨(dú)立于稅務(wù)機(jī)關(guān)的相關(guān)管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)，主要包括兩類(lèi)：一類(lèi)是監(jiān)督與指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，另一類(lèi)是納稅人投訴處理機(jī)構(gòu)（也有些國(guó)家將此類(lèi)機(jī)構(gòu)設(shè)在稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部）。設(shè)置前一類(lèi)機(jī)構(gòu)的目的是加強(qiáng)對(duì)國(guó)稅機(jī)構(gòu)的監(jiān)督與指導(dǎo)，設(shè)置后一類(lèi)機(jī)構(gòu)的目的則是保障納稅人對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)及其工作人員的投訴能夠得到公平、公正的處理。

在對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的監(jiān)督與指導(dǎo)方面，一些國(guó)家（如英國(guó)、美國(guó)、瑞典、加拿大、墨西哥、新加坡）設(shè)立了包含稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)外代表在內(nèi)的管理（或顧問(wèn)）委員會(huì)（見(jiàn)表3）。

在納稅人投訴處理機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，目前除了少數(shù)國(guó)家（OECD成員國(guó)中有6個(gè)）是由稅務(wù)機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)部門(mén)來(lái)處理外，大部分國(guó)家都由獨(dú)立于稅務(wù)機(jī)關(guān)之外的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)處理，以確保納稅人享有平等的權(quán)利和受到公平的對(duì)待。其中主要由負(fù)責(zé)對(duì)政府各部門(mén)投訴的監(jiān)察專(zhuān)員辦（或類(lèi)似機(jī)構(gòu)）處理，但也有一些國(guó)家專(zhuān)門(mén)設(shè)置了獨(dú)立的納稅人投訴處理部門(mén)，如稅務(wù)監(jiān)察專(zhuān)員辦（Tax Ombudsman）、稅務(wù)調(diào)解辦公室（Tax Mediator）來(lái)處理涉稅投訴。

四、借鑒與啟示

從近20來(lái)世界范圍內(nèi)國(guó)稅機(jī)構(gòu)的變革趨勢(shì)看，我國(guó)在一些方面已走在世界前列。比如，在國(guó)稅機(jī)構(gòu)的自主權(quán)方面，同大部分國(guó)家的國(guó)稅機(jī)構(gòu)仍只有半自主權(quán)甚至內(nèi)設(shè)于財(cái)政部（或相關(guān)部委）內(nèi)缺乏自主權(quán)的做法不同，我國(guó)的國(guó)家稅務(wù)總局早已獨(dú)立于其他部委，擁有相對(duì)獨(dú)立的人力、財(cái)力等資源配置權(quán)力，符合增強(qiáng)國(guó)稅機(jī)構(gòu)自主權(quán)的改革潮流。而2015年底我國(guó)發(fā)布的《深化國(guó)稅、地稅征管體制改革方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)改革方案）明確提出“與推進(jìn)稅收征管現(xiàn)代化相適應(yīng)，進(jìn)一步完善稅務(wù)組織體系，著力解決機(jī)構(gòu)設(shè)置、資源配置與稅源狀況、工作要求不匹配等問(wèn)題”，為進(jìn)一步深化稅務(wù)機(jī)構(gòu)改革指明了方向。

從國(guó)際上國(guó)稅機(jī)構(gòu)的發(fā)展趨勢(shì)看，今后有必要進(jìn)一步發(fā)揮我國(guó)國(guó)稅機(jī)構(gòu)自主權(quán)較大的優(yōu)勢(shì)，沿著客戶(hù)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向和市場(chǎng)導(dǎo)向的改革趨勢(shì)，繼續(xù)推進(jìn)稅務(wù)機(jī)構(gòu)職能配置與組織模式的優(yōu)化。

表3　部分國(guó)家稅收管理（顧問(wèn)）委員會(huì)設(shè)置比較①還有不少?lài)?guó)家設(shè)置了此類(lèi)外部機(jī)構(gòu)，如美國(guó)國(guó)內(nèi)收入局（IRS）監(jiān)督委員會(huì)、加拿大收入局（CRA）管理委員會(huì)、芬蘭國(guó)家稅收委員會(huì)（NBT）顧問(wèn)委員會(huì)。參見(jiàn)李林木，阮?lèi)?ài)鶯. 公共管理改革浪潮下國(guó)稅機(jī)構(gòu)的職能配置與組織模式［J］. 涉外稅務(wù)，2009 （2）: 20.

一是在職能配置上，根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的原則，調(diào)整中央和地方之間的財(cái)政收益權(quán)與稅費(fèi)征管權(quán)。應(yīng)重新梳理和明確界定國(guó)、地稅部門(mén)征管的稅種，避免交叉重疊。對(duì)于稅源跨行政區(qū)域或稅基流動(dòng)性大的稅種（如增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅），不論是作為中央稅還是中央與地方共享稅，都應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一由國(guó)稅機(jī)構(gòu)征管。暫時(shí)不便由國(guó)稅機(jī)構(gòu)征管的稅種（如個(gè)人所得稅）可先繼續(xù)由地稅機(jī)關(guān)征管，待條件成熟后移交國(guó)稅。在地稅機(jī)關(guān)征管的稅費(fèi)方面，除了按改革方案要求“將依法保留、適宜由稅務(wù)部門(mén)征收的行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金等非稅收入項(xiàng)目，改由地稅部門(mén)統(tǒng)一征收”外，應(yīng)將與地方公共服務(wù)水平關(guān)系密切或稅基完全在地方的各稅種（包括目前屬于中央稅，由國(guó)稅部門(mén)征管的車(chē)輛購(gòu)置稅）交由地稅部門(mén)征管，收入歸地方政府。在社保費(fèi)方面，由于我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)保障水平不平衡，現(xiàn)階段仍可由地稅部門(mén)征管，待將來(lái)全國(guó)建立統(tǒng)一的社會(huì)保障制度后，再移交國(guó)稅部門(mén)征管。

二是在組織機(jī)構(gòu)上，改變按照行政區(qū)劃設(shè)置分支機(jī)構(gòu)且內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)上下雷同的做法，提高機(jī)構(gòu)設(shè)置的集中化程度。首先，在分支機(jī)構(gòu)設(shè)置上，短期可按照改革方案的要求“稅源規(guī)模較小的地區(qū)，可按照便利納稅人、集約化征管的要求，適度整合征管力量”；中長(zhǎng)期，隨著信息技術(shù)保障的完備，則有必要打破行政區(qū)劃的限制，依照稅源分布情況，分經(jīng)濟(jì)區(qū)設(shè)置國(guó)稅分支機(jī)構(gòu)。一些內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)（如稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)和督察內(nèi)審機(jī)構(gòu)）只在大經(jīng)濟(jì)區(qū)或設(shè)區(qū)市設(shè)立。其次，在內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置上，除了已有的大企業(yè)管理部門(mén)外，有必要建立全國(guó)性的呼叫中心、數(shù)據(jù)處理中心和高凈值（收入）個(gè)人管理部門(mén)等，以更好地提高納稅服務(wù)水平和稅收征管效率。第三，在外部機(jī)構(gòu)設(shè)置上，為形成對(duì)國(guó)稅部門(mén)相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督與指導(dǎo)，可以借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立一個(gè)全國(guó)性的稅收管理委員會(huì)。委員會(huì)的組成人員除了財(cái)政部、稅務(wù)總局外，還應(yīng)包括納稅人代表、財(cái)稅專(zhuān)家等系統(tǒng)外專(zhuān)業(yè)人士，主要職責(zé)是對(duì)國(guó)稅系統(tǒng)的戰(zhàn)略規(guī)劃、資源管理以及稅收政策的制定和實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，以確保稅務(wù)機(jī)關(guān)為納稅人提供優(yōu)質(zhì)、高效、公正的服務(wù)。

責(zé)任編輯：周 優(yōu)

Impacts of Public Sector Reform on the Function Allocation and Organizational Model of the National Revenue Bodies Worldwide

Aiying Ruan， Lujun Wang & Linmu li

Over the last two decades， there have been profound impacts of worldwide changes in the management of public sector on the roles and organization of national revenue bodies. The autonomy of national revenue bodies has been increased and the roles continue to expand. A trend towards integrating customs， social security contributions and other non-tax related roles within a national tax body continues to push forward. Meanwhile， the organizational model of national revenue bodies has also evolved considerably， the main stream of which is a mix or hybrid of functional， taxpayer segment and tax type criteria for internal structure. It is popular to create special divisions or units within tax bodies aiming at key taxpayers such as large enterprises and high net worth individuals. On the other hand， external management advisory boards or councils have been established in many countries， which execute an oversight and guidance function. Such experience may be used as reference for the institutional and organizational reform of national revenue bodies in China.

Public management National revenue bodies Function allocation Organizational model

F811.2

A

2095-6126（2016）02-0018-07

* 本文系國(guó)家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目（批準(zhǔn)號(hào)：71373115）的階段性成果。
＊ 阮?lèi)?ài)鶯，河海大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生。