通過應用大數據簡化稅收征管程序的構想*

王明世（國家稅務總局干部學院 江蘇 揚州 225007）劉 冬（靖江地方稅務局 江蘇 泰州 214500）周 文（兗州區(qū)國家稅務局 山東 濟寧 272100）

通過應用大數據簡化稅收征管程序的構想*

王明世（國家稅務總局干部學院 江蘇 揚州 225007）
劉 冬（靖江地方稅務局 江蘇 泰州 214500）
周 文（兗州區(qū)國家稅務局 山東 濟寧 272100）

內容提要:大數據對于推進稅收征管轉型，推進稅收征管現代化具有重要意義。本文基于傳統(tǒng)稅收征管的實踐，分析了其運行困境，并在此基礎上提出適應大數據環(huán)境簡化稅收征管程序的設想及其配套措施。

大數據 簡化 征管程序

2014年3月5日，李克強總理在十二屆全國人大二次會議上作政府工作報告時提出，要設立新興產業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新平臺，在新一代移動通信、集成電路、大數據、先進制造、新能源、新材料等方面趕超先進，引領未來產業(yè)發(fā)展。這是“大數據”首次進入政府工作報告，也表明其作為一種新興產業(yè)，已經得到國家層面的高度重視。大數據時代到來，將對全球稅務部門工作的理念和方式產生沖擊并引發(fā)新的變革，其核心是利用高科技手段，以最小稅收成本，提高稅收征管效率。大數據時代的到來，也為我國稅收征管改革帶來了新的思路和探索空間。對此，筆者嘗試，提出利用大數據簡化現有征管程序的思路與初步設想。

一、數字經濟的興起給傳統(tǒng)稅收征管帶來的挑戰(zhàn)

經過近30年的發(fā)展，我國稅收征管程序框架基本確立。近年來，移動互聯(lián)網、互聯(lián)網+、電子商務等數字新興業(yè)態(tài)的興起，給傳統(tǒng)稅收征管程序帶來極大的挑戰(zhàn)。

（一）傳統(tǒng)的納稅人登記申報管理方式難以為繼

隨著電子商務等新興業(yè)態(tài)的發(fā)展，商事登記制度和行政審批制度改革，進一步激發(fā)了社會大眾創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新的激情，市場主體如雨后春筍大量涌現。在電子商務業(yè)態(tài)模式下，納稅人不辦理營業(yè)執(zhí)照，辦理后不申報、零申報、少申報現象大量出現。對此，僅靠傳統(tǒng)稅收征管方式已遠不足以滿足稅務機關和納稅人自身需求，探索適應大數據時代的稅務登記管理已迫在眉睫。

（二）憑證管理滯后于現代交易方式

隨著我國稅制改革深入推進，按照現行征管模式，發(fā)票管理在營業(yè)稅改征增值稅后會更加重要。目前，通過稅務系統(tǒng)內部的稅收征管信息系統(tǒng)正進行數據集成，許多業(yè)務依附于發(fā)票。但除了增值稅，其他稅種征管通過以票控稅較為艱難，依托大數據推行信息管稅勢在必行。這就需要跳出發(fā)票管理的傳統(tǒng)框架，全力實施以資金流為核心的信息流監(jiān)控。

（三）稅務機關風險應對的精準性問題難以解決

稅收確認權是稅務機關的固有權力。通過確認給納稅人的申報以確定性，讓納稅人更好地從事經濟活動，對于維護和穩(wěn)定市場秩序有著重要的意義，這也是國際稅收征管的通行做法。大數據時代帶來的是對傳統(tǒng)生產經營方式既有格局的打破，比如，一家現代物流企業(yè)自身并不擁有運輸車輛，而是通過物流電子商務平臺，調動個體司機進行運輸，導致發(fā)票流、資金流、貨物流各自在不同的運行軌線上，稅務機關用傳統(tǒng)的納稅評估等方式，無論是案頭稽核，還是實地核查進行稅額確認都不足以認定納稅人申報的準確性。

（四）內部涉稅信息流轉不暢影響征管效率發(fā)揮

現行稅收征管框架下，稅務機關日常稅收征管活動被分為稅務登記、納稅申報、稅款征收和稅務檢查等若干環(huán)節(jié)，稅收征管機構也與此對應。這些部門在履行職責過程中掌握大量的涉稅信息，但由于信息化支撐程度不同等因素，稅收征管數據被割裂。由此產生流轉不暢的“信息壁壘”現象，既影響了稅收征管效率，又影響了和諧征納關系的構建。

二、基于大數據環(huán)境簡化稅收征管程序的設想

大數據既給稅務機關的傳統(tǒng)征管模式帶來了挑戰(zhàn)，也給稅務機關改革征管流程，增強征管能力帶來了很好的機會。

（一）創(chuàng)新登記方式，以納稅登記歸集大數據

稅收治理追求的目標是稅收征納關系和諧，應用好大數據是實現這一目標的關鍵所在。當前，國家正全面推進“三證合一、一照一碼”①編者注：2015年5月1日，國務院下發(fā)《進一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》（國發(fā)［2015］23號），提出年內出臺工商營業(yè)執(zhí)照、組織機構代碼證、稅務登記證“三證合一”的改革意見，實現“一照一碼”，推動“一址多照”、集群注冊等住所登記改革。的辦證模式。筆者認為，可以以此項改革為契機，在條件成熟的情況下，實行稅務登記無紙化作業(yè)，以納稅人識別號歸集涉稅信息，以此作為大數據融入稅收征管程序的切入點，全面推行跨部門審批“一窗式”受理，并實行辦理時限承諾制，壓縮審批時限，進一步提高審批效率。同時，還可以實現通過網上集中預受理和預審查，創(chuàng)造條件推進網上審批。

（二）擺脫發(fā)票依賴，實施資金流和信息流監(jiān)控

首先，隨著我國稅制改革的快速推進，設計對于自然人的征管模式是大勢所趨，其中的票據管理是一大難點。2015年1月公布的《稅收征管法修訂草案（征求意見稿）》新增了自然人納稅人索取和保存收支憑證的規(guī)定，此項新規(guī)定對于推進直接稅改革具有重要意義。但如果對納稅人硬性規(guī)定紙質憑證的保管義務，自然人納稅人的遵從成本會很高。筆者認為，如果想把上述規(guī)定落到實處，有賴于對大數據的應用。對此，建議增加如下補充：自然人納稅人應當向支付方索取收入憑證，收入憑證可以是數字憑證；自然人納稅人不能及時提供收入憑證向稅務機關舉證的，稅務機關可以核定；銀行等金融機構依儲戶的書面申請，應當向儲戶提供一定期間的資金往來支付證明；自然人納稅人與支付方交易單次達5 000元以上的金額支付，必須通過金融機構進行劃轉。這些規(guī)定有利于稅務機關充分挖掘大數據，通過信息流推送保證直接稅改革的順利實施。

其次，利用大數據破解傳統(tǒng)的企業(yè)發(fā)票管理難題。從理論上講，如果稅務機關通過云計算、互聯(lián)網，結合稅收征管信息系統(tǒng)獲取足夠的數據，繪制出完整的納稅人“畫像”，就可以實現發(fā)票電子化，取消現有紙質發(fā)票；如果納稅人需要支持憑證，在網上打印即可，我國鐵路推行網絡售票的經驗可以借鑒。對此，可以考慮建設國家大型數據平臺，所有電子發(fā)票都在該平臺上開具，納稅人可以憑納稅人識別號從平臺上下載并打印電子發(fā)票。稅務機關在后臺通過納稅人識別號實現查詢。從我國的現實情況看，要實現這一目標，還需要通過實施發(fā)票價稅分離、減少現金交易等一系列改革作為鋪墊。很多國家已經在電子發(fā)票方面取得了成功經驗，值得我國借鑒。

（三） 變傳統(tǒng)申報為信息確認，還責于納稅人

截至2013年，我國15-64歲人口超10億，其中不少自然人是個人所得稅、房地產稅等直接稅的納稅人。若按現行稅收征管程序，要求符合條件的自然人納稅人進行納稅申報，實現納稅人如期準確申報的難度非常大，將給稅務機關帶來很大的管理難度和風險。從稅法原理來看，稅收申報本為納稅人的義務，應還責于納稅人，稅務機關則應通過大數據盡可能地為納稅人提供申報便利。從美國等國家現代化的征管經驗來看，稅務機關通常的做法是廣泛收集納稅人在全國甚至全世界范圍內一定期間的收支、財產變動情況，然后根據稅收實體法測算出應納稅額，由稅收征管信息系統(tǒng)到申報期首日自動推送給納稅人，由納稅人結合稅務機關推送來的信息進行校正。在這種模式下，稅務機關不僅可以提高申報的精準度，節(jié)約管理資源，而且可以減少納稅人遵從成本，真正體現還責于納稅人。

（四）深化挖掘“ERP系統(tǒng)”數據，盡量減少實地核查

《稅收征管法修訂草案（征求意見稿）》明確稅務機關在稅額確認和稅務檢查過程中都有實地核查的權力。但鑒于稅收征管實踐經驗，實地核查程序相對繁瑣，而且存在較多程序風險。因此，稅務機關應該充分利用大數據掌握企業(yè)完整信息，盡可能減少實地核查。而企業(yè)資源計劃（Enterprise Resource Planning，ERP）管理系統(tǒng)與稅務機關互聯(lián)，為稅務機關減少實地核查，加強案頭核查提供了條件。ERP管理就是大數據時代企業(yè)管理的一個重要標志。當前ERP數據就是針對物資資源管理（物流）、人力資源管理（人流）、財務資源管理（財流）、信息資源管理（信息流）集成一體化的企業(yè)管理系統(tǒng)，它包括工廠管理、質量管理、實驗室管理、設備維修管理、倉庫管理、運輸管理等紛繁復雜的信息，是企業(yè)的神經中樞。如果和企業(yè)ERP系統(tǒng)數據關聯(lián)，稅務機關就可以全面掌握企業(yè)“票、貨、款”、供應商、客戶、經手人、合同等反映的業(yè)務走向情況，對涉稅疑點的真實性和關聯(lián)性進行求證。這對實施稅額確認或稅務檢查，較為詳盡地檢查納稅人生產經營和涉稅財務核算情況無疑具有重要意義，可以最大限度地避免稅務機關下戶核查。

（五）簡化稅款繳納機制，推行網上扣繳

簡化征稅程序是稅務管理的全球性趨勢。借鑒國際經驗，我國可以從幾個方面推進簡化稅款繳納機制。其一，借助金融工具簡化稅款征收。2014年9月19日，中國人民銀行正式發(fā)布了《金融機構編碼規(guī)范》，統(tǒng)一了金融行業(yè)標準。根據該規(guī)范，金融機構不再局限于傳統(tǒng)的銀行，支付寶、余額寶等第三方理財公司也包含其中。金融機構擴圍為稅務機關實施稅款預扣提供了更加廣闊的平臺，也為順利實施稅收保全和稅收強制措施提供了有力依據。在新的電子金融平臺下，稅務機關可以直接通過電子結算系統(tǒng)和價稅分離措施將稅款直接劃入國庫，在業(yè)務實現上不再依賴發(fā)票，做到伴隨交易行為發(fā)生稅款實時入庫，較好地促進納稅人稅法遵從。①謝波峰.“互聯(lián)網+稅務”的世界什么規(guī)則［N］.中國稅務報，2015，5，27.其二，實施涉稅業(yè)務全國通辦。適應大數據發(fā)展態(tài)勢，稅務機關可以逐步推行非接觸服務，打通線上和線下服務渠道，為納稅人提供全天候的線上服務。納稅人則可以通過網上辦稅、移動辦稅、自助辦稅等線上完成“同城通辦”直至“全國通辦”業(yè)務。比如，外出稅收經營管理證明單和臨時發(fā)票的開具管理，納稅人在全國任何地方都可以辦理，無需再到實體辦稅服務廳辦理。②譚榮華，焦瑞進.關于大數據在稅收工作中應用的幾點認識［J］.稅務研究.2014，（9）.其三，為開展納稅信用評價提供支撐。海量數據可以為納稅信用評價提供豐富的信息源。稅務機關的稅收征管信息系統(tǒng)要配合國家信用平臺、公共資源交易共享平臺的建設，做好外部數據交換工作，為開展納稅信用評價奠定堅實的基礎。其四，助力稅款追征。現行《稅收征管法》賦予稅務機關的稅款追征權，包括稅收優(yōu)先權、稅收代位權和撤銷權等法定權力。這次《稅收征管法修訂草案（征求意見稿）》又擬設定“先稅后證”、“優(yōu)先受償權”、“連帶納稅人”等條款，極大地豐富了稅收追征權的內容。但在實踐工作中，由于缺少有效信息，稅收追征權較少被使用。通過對大數據的分析與利用，稅務機關可以更加有效地掌握充分證據，并利用網絡金融平臺實現稅款追征。

三、對健全大數據征管配套機制的建議

（一）加強數據采集分析，為實施風險管理奠定基礎

稅務機關加強大數據管理，關鍵目標在于破解征納雙方信息不對稱，這就需要運用大數據技術，從互聯(lián)網、新興媒體獲取相關信息，以打破信息孤島，實現內部業(yè)務系統(tǒng)和外部門數據的集中存儲，并能夠對各類數據進行充分整合、信息共享、全景展示和智能分析。依托數據情報平臺，稅務機關可以建設納稅人遵從風險數據庫，包含行業(yè)模型、風險指標、風險項目和風險管理案例等功能模塊。通過該數據庫，稅務機關可以實現行業(yè)全覆蓋、指標多維度，對稅收風險進行準確識別和精確制導，使平臺成為監(jiān)控稅收流失風險的重器，從而有效提高納稅人遵從度。通過該數據庫，稅務機關還可以實行基于風險導向的動態(tài)管理，對無風險的納稅人不打擾，對低風險的納稅人予以提醒，對風險高的納稅人重點監(jiān)管，實施有針對性的差別化管理，減少行政成本。

另外，加強大數據管理，稅務機關必須強化電子證據意識。新的《行政訴訟法》正式實施后，對稅務機關依法履行稅收征管程序提出了更高要求，如在行政訴訟中法院可以審查稅務機關規(guī)范性文件，可以據此對確認的款項進行變更。如果沒有相應的稅務證據支撐，稅收征管將陷于被動局面。為此，稅務機關必須強化電子證據意識，有步驟有計劃建設電子證據檔案。

（二）優(yōu)化稅收征管體制，推行機構實體化管理

大數據不僅要求新的信息技術，也要求稅收征管決策過程進行適應性調整，逐步確立真正意義上的屬于大數據時代的稅收征管體制。一是打破傳統(tǒng)稅收征管的行政區(qū)域束縛，探索建立同城通辦直至全國通辦的服務模式。在新的征管模式下，納稅人無須到注冊地或經營地就可享受“足不出戶”的便捷高效服務。二是要打破管戶制和管事制之間反復調整的怪圈，盡快跳出傳統(tǒng)框架，建立基于大數據環(huán)境下的“管數制（管數據）”稅收征管新模式。三是要打破行政層級管理，大數據實質上穿透行政壁壘，加速推行征管機構扁平化、實體化、集約化是今后稅收征管改革的必由之路。四是打破征管人才平面化培養(yǎng)格局。大數據背景下稅收征管人才不僅需要懂征管程序，更需要懂得大數據應用技術，這對復合型稅收征管人才提出了更高要求。

責任編輯：高 陽

A Tentative Proposal of Simplifying Tax Administration Process according to Big Data

Wang Mingshi， Liu Dong & Zhou Wen

It is very significant to promote tax administration reform and realize tax collection modernization based on Big Data. The paper analyzes the diffculties of traditional tax collection system according to its working function. Thus， it puts forwards a tentative proposal of simplifying tax administration process based on Gig Data and its coordinated sets of measures.

Big data Simplifying Tax collection process

F810.42

B

2095-6126（2016）02-0074-04

* 本文系中國稅務學會學術委員會第四研究部2016年課題“互聯(lián)網+稅收征管”的階段性成果。