安徽省“十三五”生態(tài)文明建設(shè)思路初探

摘要：“十三五”時(shí)期，我國生態(tài)文明建設(shè)將成為新常態(tài)。安徽省生態(tài)文明建設(shè)有一定的基礎(chǔ)，同時(shí)也面臨不少挑戰(zhàn)，需要順應(yīng)國內(nèi)外生態(tài)文明重要性日益凸顯的大趨勢，努力謀劃好建設(shè)思路，以生態(tài)文明建設(shè)引領(lǐng)綠色發(fā)展，提升全省生態(tài)文明水平。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明；綠色發(fā)展；挑戰(zhàn)；建設(shè)思路

中圖分類號：F062.2 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）018-000-02

一、“十三五”安徽省生態(tài)文明建設(shè)面臨的外部形勢

（一）從國際看，綠色發(fā)展成為時(shí)代潮流

環(huán)境污染、生態(tài)退化、氣候變化已經(jīng)成為影響人類生存發(fā)展的重大問題，也是世界可持續(xù)發(fā)展首腦會議、聯(lián)合國氣候變化峰會、亞太經(jīng)合組織峰會等國際會議的重要議題。通過不斷的談判與合作，全球和區(qū)域性的生態(tài)環(huán)境保護(hù)及治理機(jī)制逐步形成[1]。生態(tài)環(huán)境保護(hù)也是各國可持續(xù)發(fā)展的重要手段之一。特別是金融危機(jī)爆發(fā)以來，世界主要經(jīng)濟(jì)體紛紛制定和實(shí)施“綠色新政”，通過開發(fā)新能源、發(fā)展生態(tài)工業(yè)、研發(fā)節(jié)能環(huán)保新技術(shù)等，培育新的增長引擎，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和轉(zhuǎn)型。生態(tài)環(huán)境保護(hù)還伴隨著利益之爭，導(dǎo)致綠色保護(hù)主義上升。一些發(fā)達(dá)國家利用技術(shù)優(yōu)勢或者以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為名，對進(jìn)口提出了更高的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，制造綠色貿(mào)易壁壘[2]。“十三五”時(shí)期是“綠色新政”的深入推進(jìn)期，綠色低碳發(fā)展成為全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向和潮流，也是國際合作與競爭的焦點(diǎn)。

我國生態(tài)環(huán)境問題引發(fā)越來越多的世界關(guān)注，國際上關(guān)于增加我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的呼聲日益增強(qiáng)，履約壓力不斷加大。“十三五”及未來更長時(shí)期，我國都需要立足國情，創(chuàng)新發(fā)展理念，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，通過推動形成綠色低碳循環(huán)發(fā)展新方式，主動參與全球生態(tài)環(huán)境治理，承擔(dān)應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。

（二）從國內(nèi)看，生態(tài)文明建設(shè)成為新常態(tài)下協(xié)調(diào)發(fā)展和保護(hù)的重要手段

“十三五”時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速放緩，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整加速，有利于實(shí)施生態(tài)文明戰(zhàn)略來統(tǒng)籌謀劃環(huán)境與發(fā)展問題，減少能源資源消耗，改善生態(tài)環(huán)境狀況。生態(tài)文明建設(shè)呈現(xiàn)以下趨勢：

一是從指導(dǎo)方針看，更加強(qiáng)化節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主。破壞生態(tài)環(huán)境的原因之一是對資源的過度開發(fā)、粗放型使用。單純的末端治理治標(biāo)不治本，對于減少污染物排放、改善環(huán)境質(zhì)量的作用越來越小，“十三五”生態(tài)文明建設(shè)強(qiáng)化節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的指導(dǎo)方針，從源頭和根本上化解新出現(xiàn)的環(huán)境問題。堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先，推動資源生產(chǎn)和消費(fèi)方式變革，提高資源利用率和生產(chǎn)率，逐漸化解資源瓶頸制約，同時(shí)資源消耗減少相應(yīng)地降低污染物排放。堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，從空間格局上看，加強(qiáng)空間開發(fā)強(qiáng)度、耕地保有量、生態(tài)保護(hù)紅線等空間管控，保護(hù)生態(tài)空間；從方法上看，突出污染源頭控制、過程監(jiān)管，減少污染物排放。堅(jiān)持自然恢復(fù)為主，是在遵循自然規(guī)律的基礎(chǔ)上，降低人為因素對生態(tài)環(huán)境的干擾，利用自然恢復(fù)力提升環(huán)境承載能力。

二是從建設(shè)路徑看，更加強(qiáng)調(diào)綠色發(fā)展。十八屆五中全會把“綠色發(fā)展”作為五大發(fā)展理念之一，對堅(jiān)持綠色發(fā)展、著力改善生態(tài)環(huán)境作出一系列部署，綠色發(fā)展成為國家“十三五”規(guī)劃綱要的主基調(diào)，體現(xiàn)出綠色發(fā)展在全面建成小康社會進(jìn)程中的重要性。加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，不是要求人們面對自然無所作為、停止經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、回到原生態(tài)的生產(chǎn)生活方式，而是強(qiáng)調(diào)在發(fā)展生產(chǎn)、改善生活的過程中，積極努力消除經(jīng)濟(jì)社會活動對自然生態(tài)系統(tǒng)的威脅，保護(hù)好賴以生存的生態(tài)環(huán)境，做到發(fā)展和保護(hù)相統(tǒng)一，促進(jìn)人與自然和諧共生，因此綠色發(fā)展是生態(tài)文明建設(shè)的必由之路。

三是從建設(shè)動力看，更加強(qiáng)化制度建設(shè)。造成我國生態(tài)環(huán)境問題有自然和歷史原因，也有體制不完善、機(jī)制不健全等深層次的制度原因。建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，能為生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供制度保障。加快生態(tài)文明制度建設(shè)是全面深化改革的一項(xiàng)重要任務(wù)，也是“十三五”生態(tài)文明建設(shè)的核心任務(wù)，主要從頂層設(shè)計(jì)和整體部署、評價(jià)制度、管理制度、考核制度等方面入手，尤其是要發(fā)揮市場在環(huán)境資源配置中的決定性作用，從根本上解決導(dǎo)致各種環(huán)境問題產(chǎn)生的根源，為生態(tài)文明建設(shè)提供動力。

四是從建設(shè)目的看，更加強(qiáng)化以人為本。隨著社會發(fā)展和人民生活水平提高，對環(huán)境質(zhì)量要求越來越高，生態(tài)環(huán)境在群眾生活幸福指數(shù)中的地位不斷凸顯，環(huán)境問題日益成為重要的民生問題。享有良好的生態(tài)環(huán)境是人民的基本權(quán)利，也是政府應(yīng)當(dāng)提供的基本公共服務(wù)。近年大氣、水、土壤等污染防治法律法規(guī)持續(xù)完善，實(shí)施力度不斷加強(qiáng)，但是環(huán)境質(zhì)量與人民期待有不少差距?！笆濉鄙鷳B(tài)文明建設(shè)將優(yōu)先解決損害群眾健康的突出環(huán)境問題如霧霾、水污染等，加快改善生態(tài)環(huán)境。

二、“十三五”安徽省生態(tài)文明建設(shè)面臨的內(nèi)在挑戰(zhàn)

“十二五”開局之年（2011年），安徽省提出建設(shè)生態(tài)強(qiáng)省，提升生態(tài)文明水平的目標(biāo)任務(wù)。經(jīng)過全省上下大力推進(jìn)，各年度節(jié)能減排任務(wù)全面完成，資源利用效率和環(huán)境保護(hù)水平逐步提升，各類生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)不斷推進(jìn)，配套政策逐步完善，為提高發(fā)展的質(zhì)量和效益作出了積極貢獻(xiàn)，也為“十三五”生態(tài)文明建設(shè)奠定了工作基礎(chǔ)和社會氛圍。但是安徽省在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)過程中仍存在一些挑戰(zhàn)：

1.節(jié)能減排難度加大

一方面國情決定了“十三五”我國節(jié)能減排工作力度會進(jìn)一步加大，安徽省節(jié)能減排任務(wù)更加繁重；另一方面，影響節(jié)能減排成效的因素較多。首先安徽省以煤炭為主的能源消費(fèi)格局短期內(nèi)難以改變，消費(fèi)水平升級也伴隨著生活領(lǐng)域能源需求量和污染排放水平提高；其次經(jīng)過自“十一五”以來的節(jié)能減排工程推進(jìn)，全省常規(guī)的節(jié)能減排工程手段如淘汰落后產(chǎn)能、污水處理設(shè)施等節(jié)能減排潛力逐漸減小，尤其是先進(jìn)制造業(yè)成為經(jīng)濟(jì)增長的主動力，服務(wù)業(yè)發(fā)展提速，對“十三五”節(jié)能減排有效的監(jiān)管體制、政策工具、節(jié)能減排技術(shù)提出了更高要求；此外經(jīng)濟(jì)增長下行壓力加大，生產(chǎn)經(jīng)營困難增多，也會影響節(jié)能減排積極性。

2.產(chǎn)業(yè)發(fā)展對資源環(huán)境影響較大

用生態(tài)文明的理念來看生態(tài)環(huán)境問題，其本質(zhì)是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和消費(fèi)模式問題，尤其是產(chǎn)業(yè)發(fā)展對生態(tài)環(huán)境影響至深至遠(yuǎn)。作為發(fā)展中省份，“十三五”時(shí)期安徽省工業(yè)化仍處于快速推進(jìn)階段，雖然優(yōu)化升級成為工業(yè)發(fā)展的主旋律，但是由資源稟賦決定的石化、現(xiàn)代煤化工、有色金屬等仍在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中處于主導(dǎo)地位，對全省資源能源消耗與污染排放新增量增長影響較大。尤其是煤炭資源和水資源呈逆向分布，煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展加劇皖北地區(qū)水資源約束，對行業(yè)水資源循環(huán)高效利用技術(shù)也提出更高要求。

3.市場化手段不足

隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，市場經(jīng)濟(jì)手段在強(qiáng)化內(nèi)在約束，以達(dá)到促進(jìn)污染減排、推進(jìn)科技創(chuàng)新、降低環(huán)境治理與行政監(jiān)控成本的作用越來越明顯。完善生態(tài)文明制度體系應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的作用，以提高資源配置效率、增加資金投入。但是市場機(jī)制的作用在安徽省生態(tài)文明領(lǐng)域沒有充分發(fā)揮，建設(shè)資金來源主要以政府投入為主，不足以彌補(bǔ)環(huán)境質(zhì)量改善的資金需求；生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制處于起步階段，影響生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理積極性，有待進(jìn)一步深化和推進(jìn)；碳交易、排污權(quán)交易等市場化手段基本處于研究、探索階段。

4.環(huán)境問題區(qū)域性特征越發(fā)明顯

2015年安徽省地表水總體水質(zhì)狀況仍為輕度污染，劣Ⅴ類水質(zhì)斷面占比仍有 11.1%。重點(diǎn)流域水污染形勢依然嚴(yán)峻。隨著長三角城市群、長江經(jīng)濟(jì)帶和 “一帶一路”等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施，以及淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移步伐加快，對產(chǎn)業(yè)資源環(huán)境準(zhǔn)入管理、防止環(huán)境污染轉(zhuǎn)移提出更高要求。大氣、水等污染物具有遷移與轉(zhuǎn)化特征，會發(fā)散性地影響源地以外的地區(qū)，大氣環(huán)境受周邊地區(qū)影響顯著、淮河輸入性污染等問題加大省內(nèi)污染防治工作難度。

三、“十三五”安徽省生態(tài)文明建設(shè)思路

生態(tài)文明是對傳統(tǒng)工業(yè)文明帶來的生態(tài)環(huán)境危機(jī)進(jìn)行深刻反思的結(jié)果，也是協(xié)調(diào)綠色發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的重要手段?！笆濉睍r(shí)期安徽省要順應(yīng)國內(nèi)外生態(tài)文明戰(zhàn)略性地位和基礎(chǔ)性作用日益凸顯的大趨勢，積極應(yīng)對省內(nèi)各種挑戰(zhàn)，以生態(tài)文明建設(shè)引領(lǐng)綠色發(fā)展，提升全省生態(tài)文明水平。

（一）謀劃好推進(jìn)機(jī)制

堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，把生態(tài)文明理念融入全省經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會建設(shè)各方面和全過程。把握我國生態(tài)文明建設(shè)形勢，科學(xué)評估全省資源環(huán)境承載力，研究制定安徽省生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)、時(shí)間表和路線圖，加快形成省市縣分級負(fù)責(zé)、各部門協(xié)作聯(lián)動、全社會廣泛參與的生態(tài)文明建設(shè)格局。把調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動和保護(hù)生態(tài)環(huán)境結(jié)合起來，減少對傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的路徑依賴，加快由大量消耗能源資源轉(zhuǎn)向更多地依靠技術(shù)、人力資本、信息等高級要素上來。對于總量控制約束性指標(biāo)，要強(qiáng)化節(jié)能減排降碳目標(biāo)責(zé)任，加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新和推廣應(yīng)用，完善環(huán)境保護(hù)、能效等標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，實(shí)施源頭控制與存量挖潛。

（二）構(gòu)建好建設(shè)模式

在建設(shè)生態(tài)文明建設(shè)的過程中，做到統(tǒng)籌兼顧，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中在追求經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境[3]。“十三五”時(shí)期，要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和空間開發(fā)模式，提高發(fā)展的質(zhì)量和效益，因地制宜推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展。從全省角度來說，要以創(chuàng)新型省份建設(shè)為抓手，大力實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，用新技術(shù)打造新產(chǎn)業(yè)，培育高成長性產(chǎn)業(yè)，推動工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型。推進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)化、集聚化發(fā)展，對各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)和重點(diǎn)企業(yè)進(jìn)行循環(huán)化改造。從各地發(fā)展來說，要依據(jù)主體功能定位發(fā)展，推動形成城市化戰(zhàn)略格局、農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局、生態(tài)安全戰(zhàn)略格局。尤其要以新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)省建設(shè)為契機(jī)，把生態(tài)文明理念全面融入城鎮(zhèn)化進(jìn)程，引導(dǎo)城鎮(zhèn)布局與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，增強(qiáng)城鎮(zhèn)化過程中城鄉(xiāng)生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力，加強(qiáng)生產(chǎn)、生活污水和垃圾的無害化處理，優(yōu)化美化綠化生態(tài)環(huán)境。

（三）奠定好建設(shè)基礎(chǔ)

保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境是生態(tài)文明建設(shè)的基本要求和重要任務(wù)。遵照自然規(guī)律，加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)和環(huán)境綜合治理，提高生態(tài)系統(tǒng)整體功能，逐步改善生態(tài)環(huán)境，擴(kuò)大綠色生態(tài)空間。推進(jìn)多種污染物協(xié)同減排，強(qiáng)化城市大氣污染防治。以巢湖、淮河重點(diǎn)流域水環(huán)境質(zhì)量繼續(xù)改善為核心，抓好畜禽養(yǎng)殖業(yè)等農(nóng)業(yè)面源污染防治，推進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)廢水深度治理，完善城鄉(xiāng)污水處理設(shè)施，強(qiáng)化濕地生態(tài)保護(hù)與修復(fù)。加大沿江化工、造紙、印染等排污行業(yè)環(huán)境隱患排查和集中治理力度，嚴(yán)格控制和治理長江水污染，加強(qiáng)生態(tài)保育，打造長江綠色生態(tài)廊道。制定實(shí)施方案，加強(qiáng)新安江流域水資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，深化水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)。實(shí)施以水土保持為主的生態(tài)修復(fù)工程，構(gòu)建穩(wěn)固的大別山區(qū)生態(tài)安全屏障。

（四）打造好建設(shè)載體

從省級層面看，生態(tài)強(qiáng)省是生態(tài)文明建設(shè)載體。隨著我國對生態(tài)文明認(rèn)識不斷深化，內(nèi)容更加豐富。生態(tài)強(qiáng)省也要適應(yīng)形勢需要，拓展建設(shè)內(nèi)容和建設(shè)任務(wù)。從重點(diǎn)區(qū)域看，以各類生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)為抓手，先行示范，以點(diǎn)帶面引領(lǐng)全省生態(tài)文明建設(shè)。對于已獲批的巢湖流域和黃山市國家級生態(tài)文明先行示范區(qū)，以完善流域綜合治理體制機(jī)制體系、創(chuàng)新區(qū)域聯(lián)動機(jī)制、探索建立國家公園體制等生態(tài)文明制度創(chuàng)新為核心，先行先試，力爭突破。加強(qiáng)大別山區(qū)生態(tài)文明建設(shè)與扶貧開發(fā)良性互動[4]、淮河流域水生態(tài)文明等研究，探索建立各具特色的生態(tài)文明建設(shè)示范。

（五）完善好建設(shè)保障

生態(tài)文明制度建設(shè)也是一種新的理念，許多問題都需要在實(shí)踐中不斷探索[5]。需要加強(qiáng)生態(tài)文明制度研究，加快建立適合省情、系統(tǒng)完整、可操作性強(qiáng)的生態(tài)文明制度體系，強(qiáng)化激勵(lì)約束，以保障安徽省生態(tài)文明建設(shè)的各種具體要求能落地。發(fā)揮法制的引領(lǐng)和規(guī)范作用，制定完善循環(huán)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)扔嘘P(guān)的生態(tài)文明法律法規(guī)體系。探索建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的指標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制。鼓勵(lì)和引導(dǎo)省內(nèi)流域下游地區(qū)對上游地區(qū)、生態(tài)受益區(qū)對生態(tài)保護(hù)區(qū)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償，探索資金補(bǔ)助、對口協(xié)作、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等橫向生態(tài)補(bǔ)償方式。建立健全省內(nèi)、省外大氣、水、土壤等污染防治區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治新機(jī)制。發(fā)揮市場機(jī)制作用，探索建立適合省情的碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易試點(diǎn)。按照“排污者付費(fèi)、治污者賺錢”的原則，推行環(huán)境污染第三方治理。

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