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    我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的問題與對(duì)策分析

    2016-08-02 03:23:13劉譯婷
    審計(jì)與理財(cái) 2016年5期
    關(guān)鍵詞:農(nóng)村義務(wù)教育建議問題

    劉譯婷

    【摘 要】農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展在促進(jìn)教育公平、均衡方面有重要意義,而保障農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入則是促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的基本條件。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、政府職能和財(cái)政體制的改革,國(guó)家逐步加大對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的扶持力度。但是,農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入總量不足、不均衡等問題依舊困擾著農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展。因此,保障農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的穩(wěn)定性、可持續(xù)性,促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的均衡發(fā)展,是農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。

    【關(guān)鍵詞】農(nóng)村義務(wù)教育;經(jīng)費(fèi)投入;問題;建議

    一、我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的發(fā)展概述

    義務(wù)教育,是根據(jù)憲法規(guī)定,適齡兒童和青少年都必須接受國(guó)家、社會(huì)、家庭予以保證的國(guó)民教育。義務(wù)教育具有強(qiáng)制性、公益性、普及性的基本特點(diǎn)。

    我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的發(fā)展主要經(jīng)過了三個(gè)階段。第一個(gè)階段(1985~2001)。1985年5月27日《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》指出,依據(jù)法律規(guī)定適齡兒童和青少年都必須接受義務(wù)教育。此階段中央及省級(jí)政府是財(cái)政收入的主體,而義務(wù)教育的投入主體仍然停留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別,財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一。第二個(gè)階段(2001~2005)。2001年農(nóng)村第一次稅費(fèi)改革農(nóng)村使義務(wù)教育投入的管理主體有所調(diào)整。在這一階段中,縣級(jí)政府取代了鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府成為農(nóng)村義務(wù)教育投入中的管理主體,形成了以縣為主的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制。第三個(gè)階段(2006至今)。在2005年12月國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》中,提出建立起“中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)”的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。2016年政府工作報(bào)告提出了在“十三五”期間“實(shí)施義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化”的新目標(biāo),這也對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入提出了新要求。

    二、我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入存在的問題

    (一)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入不足。

    從整體上來看,我國(guó)教育投資占GDP的比重偏低。雖然我國(guó)的教育經(jīng)費(fèi)投入有較大幅度的增長(zhǎng),但按照衡量教育投資規(guī)模的國(guó)際指標(biāo)(即教育投資占GDP的比重和教育投資占財(cái)政總支出的比重)來看,我國(guó)直到2012年才實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP的4%,按照世界銀行的報(bào)告,目前世界平均水平約為7%左右,其中發(fā)達(dá)國(guó)家達(dá)到了9%左右,經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的國(guó)家也達(dá)到了4.1%。因此。我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)投入水平比較低,與教育發(fā)展的需求相比,仍存在較大的不足。

    資料來源:根據(jù)中國(guó)教育經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)歷年《全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》繪制而成。

    其次,農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入占教育總投入的比重偏低。在我國(guó)三級(jí)教育體系中,高等教育和基礎(chǔ)教育的經(jīng)費(fèi)投入比例失衡,投入到農(nóng)村義務(wù)教育領(lǐng)域的教育經(jīng)費(fèi)相對(duì)偏低。根據(jù)《2014年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,2013年普通高等學(xué)校生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出為15 591.72元,而小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出為6 901.77元,初中為9 258.37元。而農(nóng)村小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出為6 854.96元,初中生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出為9 195.77元,低于我國(guó)義務(wù)教育投入的平均水平。從總體來看,普通高等學(xué)校生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出是農(nóng)村小學(xué)生的2.27倍,是農(nóng)村初中生的1.7倍。可見,我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入總量仍相對(duì)不足。

    (二)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入不均衡。

    我國(guó)教育資源的配置不合理是一直存在的問題。在廣大的農(nóng)村地區(qū),義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入存在著區(qū)域間和區(qū)域內(nèi)的差異,發(fā)展不均衡問題一直存在。

    首先,義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入地域不均衡。由于歷史和制度的原因,我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入存在較大的區(qū)域差異。表1中,2013年我國(guó)小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出為6 901.77元,其中小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)支出最靠前的是北京、上海,均在2萬元左右,江西、河南、貴州、山西等地區(qū)小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)不足8 000元,小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)支出最高的北京地區(qū)是最低的河南地區(qū)的5.55倍。表1的數(shù)據(jù)也顯示出初中生均教育經(jīng)費(fèi)支出也表現(xiàn)出明顯的地區(qū)差異,初中生均教育經(jīng)費(fèi)支出9 258.37元,北京、上海地區(qū)均超過2萬5千元,江西、河南、貴州、山西等地區(qū)均不足1萬元,初中生均教育經(jīng)費(fèi)支出最高的北京地區(qū)是最低的貴州地區(qū)的5.3倍。綜上,我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入地區(qū)差異明顯,東部發(fā)達(dá)地區(qū)明顯高于中西部地區(qū)。

    資料來源:中國(guó)教育經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)

    其次,義務(wù)教育投入城鄉(xiāng)不均衡。從表2、表3可以看出我國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的城鄉(xiāng)差距。表2中顯示,農(nóng)村小學(xué)的生均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)是全國(guó)普通小學(xué)的96%,而生均公共財(cái)政預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)支出是普通小學(xué)的93%。在表3中,農(nóng)村初級(jí)中學(xué)的生均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)和生均公共財(cái)政預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)都是普通初中的93%。這一數(shù)據(jù)與以前相比顯得很樂觀,城鄉(xiāng)經(jīng)費(fèi)投入的差距縮小,但實(shí)際上農(nóng)村比城市更需要國(guó)家的經(jīng)費(fèi)投入。這就說明政府財(cái)政撥款在城鄉(xiāng)間的分配是不公平的。

    資料來源:根據(jù)《2014年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》編制而成

    資料來源:根據(jù)《2014年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》編制而成

    (三)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入主體不合理。

    農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制自2006年改革以來,強(qiáng)調(diào)把農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍,建立中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的機(jī)制,實(shí)行省級(jí)政府統(tǒng)籌落實(shí)、管理以縣為主的制度。但是實(shí)際上我國(guó)仍是縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)義務(wù)教育的主要投入,縣級(jí)財(cái)政為農(nóng)村義務(wù)教育“買單”的情況是最多的。

    根據(jù)教育部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、財(cái)政部每年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》,一方面,中央財(cái)政教育支出保持持續(xù)增長(zhǎng),由圖2可知,2004年到2013年的十年間增長(zhǎng)約13倍,尤其是2006年保障經(jīng)費(fèi)機(jī)制改革之后,中央財(cái)政教育支出增長(zhǎng)勢(shì)頭迅猛。另一方面,中央財(cái)政教育支出占預(yù)算內(nèi)教育撥款的比重也呈整體上升趨勢(shì),但這一比重在2010年達(dá)到18.9%之后,就維持停滯不前甚至略有下降的狀態(tài)。這表明農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革有一定的成效,中央分擔(dān)比例有所提高,但整體份額仍然很少,而省和市縣出錢出力,卻面臨著財(cái)稅改革所帶來的收入銳減,財(cái)權(quán)和事權(quán)并沒有達(dá)到真正的統(tǒng)一。

    資料來源:根據(jù)歷年《全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》繪制而成

    (四)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)管缺失。

    盡管存在各種規(guī)范的教育經(jīng)費(fèi)使用管理制度,但是經(jīng)費(fèi)使用中監(jiān)管缺失是經(jīng)常性現(xiàn)象。監(jiān)管缺失是由多方面原因造成的,有制度因素、歷史因素等等。不過,監(jiān)管缺失更讓人憂心的是給農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的使用帶來了衍生性問題。

    一是擠占挪用農(nóng)村義務(wù)教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象比較普遍。審計(jì)署調(diào)查的54個(gè)縣中,有46個(gè)縣的中小學(xué)校和教育、財(cái)政部門共擠占挪用公用、校舍維修改造等專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)1.15億元,占同類專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)總額的3.8%。擠占挪用的資金中,用于教職人員經(jīng)費(fèi)6 513.51萬元,占56.7%;用于學(xué)校基建2 986.09萬元,占25.99%;用于教育主管機(jī)構(gòu)日常辦公經(jīng)費(fèi)1 016.84萬元,占8.85%;用于償還債務(wù)844.99萬元,占7.36%;用于購(gòu)車等其他支出126.09萬元,占1.1%。

    二是部分資金管理較為混亂。審計(jì)署調(diào)查的54個(gè)縣中,有16個(gè)縣的教育部門及學(xué)校共142個(gè)單位,把向?qū)W生收取或代收的考試、教輔材料等收費(fèi),教育經(jīng)費(fèi)撥款,食堂差價(jià)、房屋出租收入等共計(jì)4 065.15萬元,賬外存放或存入個(gè)人存折保管,其中私存的個(gè)人存折達(dá)129個(gè),金額2 497.84萬元。

    三、改善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的對(duì)策

    由于我國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入面臨著總量不足、投入不均衡等問題,為改善這種現(xiàn)狀,促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育的平穩(wěn)、均衡發(fā)展,可以考慮從以下幾個(gè)方面進(jìn)行:

    (一)增加農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入,完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。

    2005年年底,國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》。提出要“建立中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)效保障新機(jī)制”。具體說,新機(jī)制突出了如下三個(gè)要點(diǎn):(1)把農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍;(2)建立了中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的機(jī)制;(3)實(shí)行了省級(jí)政府統(tǒng)籌落實(shí)、管理以縣為主的制度。

    總的來說,就是加大投入,為農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入提供保障。根據(jù)上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)研究中心對(duì)全國(guó)77個(gè)縣的調(diào)研,有47.8%的縣市認(rèn)為經(jīng)費(fèi)投入不能滿足需求,經(jīng)費(fèi)缺口主要是建設(shè)性經(jīng)費(fèi),同時(shí)在公用經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)、設(shè)備及危房維修經(jīng)費(fèi)上也存在缺口。這說明我國(guó)的農(nóng)村義務(wù)教育保障機(jī)制只是初步的,應(yīng)當(dāng)隨著國(guó)家財(cái)力增強(qiáng)而逐步提高。我們需進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入,根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化不斷調(diào)整和提高“兩免一補(bǔ)”的水平,為完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制提供堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

    (二)強(qiáng)調(diào)中央和省級(jí)政府的責(zé)任,提高經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)籌水平。

    一個(gè)健康運(yùn)行的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制必須具有較高的統(tǒng)籌能力,為農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展提供經(jīng)費(fèi)保障。公共產(chǎn)品受益范圍層次論認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)由公共產(chǎn)品的受益范圍區(qū)分政府責(zé)任。如果受益范圍覆蓋全國(guó),則應(yīng)由中央承擔(dān)責(zé)任,如果只覆蓋部分地區(qū),則由地方政府來承擔(dān)責(zé)任。農(nóng)村義務(wù)教育雖然只存在于農(nóng)村,但其正外部效應(yīng)可以輻射至全社會(huì),乃至全國(guó)。因此,從受益程度上來說,主要的責(zé)任應(yīng)由中央和省政府來承擔(dān)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看,中央和省級(jí)政府往往也是義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的主要來源。2012年美國(guó)聯(lián)邦政府的教育投入占GDP的8%,州和地方政府基本平分剩下的經(jīng)費(fèi)。英國(guó)自1978年以來教育投入占GDP比重就超過5%,2006~2007年度,英國(guó)工黨政府引入了學(xué)校專門撥款,該項(xiàng)撥款是中央向地方當(dāng)局下?lián)芙逃Y金的重要撥款之一,它已經(jīng)成為英國(guó)義務(wù)教育階段學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)的主要來源。

    我國(guó)現(xiàn)在以縣級(jí)為主的運(yùn)行模式,制約了農(nóng)村,尤其是中西部地區(qū)農(nóng)村的義務(wù)教育的發(fā)展。因此,中央和省級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)更大的責(zé)任,以彌補(bǔ)縣級(jí)財(cái)政的不足。中央和省級(jí)政府應(yīng)統(tǒng)一按照預(yù)算標(biāo)準(zhǔn),對(duì)各地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育進(jìn)行財(cái)政撥付,對(duì)于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)中央財(cái)政應(yīng)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移力度。努力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì),提高其財(cái)政水平,增加當(dāng)?shù)剞r(nóng)村義務(wù)教育投入。省級(jí)、縣級(jí)政府鼓勵(lì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)資源和資金投入農(nóng)村義務(wù)教育,鼓勵(lì)社會(huì)力量在農(nóng)村出資捐資辦學(xué)。

    (三)采取區(qū)域義務(wù)教育特殊扶助制度,實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。

    國(guó)際上義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的基本做法是,當(dāng)國(guó)家財(cái)政狀況不能滿足全部免費(fèi)義務(wù)教育的需求時(shí),通常遵守不發(fā)達(dá)地區(qū)優(yōu)先、不發(fā)達(dá)學(xué)校優(yōu)先的原則。

    中央政府要加大對(duì)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的農(nóng)村義務(wù)教育的政策和資金扶持力度,并實(shí)行區(qū)域、城鄉(xiāng)、同區(qū)不同校的傾斜政策,向西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、非重點(diǎn)學(xué)校傾斜。可以在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),實(shí)施以縣為主的財(cái)政投入體制;在經(jīng)濟(jì)條件一般的地區(qū),實(shí)施省市縣共同負(fù)擔(dān)的投人體制;在經(jīng)濟(jì)較差的西部和貧困地區(qū),實(shí)施國(guó)家負(fù)擔(dān)一部分財(cái)政撥款,縣級(jí)政府起財(cái)政輔助作用的投入,省市級(jí)政府為投入主體的體制;特困地區(qū)由國(guó)家解決免費(fèi)義務(wù)教育的全部經(jīng)費(fèi),并對(duì)特困家庭的學(xué)生給予生活補(bǔ)助費(fèi)。

    針對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入地區(qū)差異明顯的問題,除了上文中的傾斜政策,也可以通過規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、提高縣級(jí)財(cái)政收入水平、調(diào)動(dòng)地區(qū)社會(huì)資源投入教育等方式解決。

    (四)建立農(nóng)村義務(wù)教育的監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)體系。

    在現(xiàn)行的體制框架下,構(gòu)建一個(gè)自上而下的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)體系,并加強(qiáng)對(duì)地方政府教育投入的監(jiān)管力度,是對(duì)“以縣為主”義務(wù)教育財(cái)政和管理體制的一個(gè)重要補(bǔ)充。針對(duì)我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政在當(dāng)前及今后一段時(shí)期的政策目標(biāo),監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)體系的主要內(nèi)容應(yīng)該包括:各級(jí)政府義務(wù)教育投入努力程度、教育經(jīng)費(fèi)分配公平性、教育經(jīng)費(fèi)使用效率。

    完善自查制度。由于我國(guó)財(cái)政管理的特殊性,農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的使用多是內(nèi)部審查,但是內(nèi)部審查容易產(chǎn)生互相包庇的現(xiàn)象。因此,應(yīng)該相互監(jiān)督,用自查的方式對(duì)經(jīng)費(fèi)的使用情況進(jìn)行摸底并及時(shí)上報(bào),減少農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)挪用的現(xiàn)象。

    同時(shí)可以引入第三方監(jiān)測(cè)機(jī)制,有專業(yè)的評(píng)估公司對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的使用進(jìn)行監(jiān)測(cè)與評(píng)估,把各地農(nóng)村的經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行評(píng)估量化,并指出經(jīng)費(fèi)使用的不足之處,以提高農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)使用的效率。

    四、結(jié)語(yǔ)

    農(nóng)村義務(wù)教育是我國(guó)教育體系的重要組成部分,經(jīng)過幾十年的發(fā)展,其經(jīng)費(fèi)投入不斷增加,促進(jìn)了農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展。但是,農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入也面臨各種各樣的問題,總量不夠、投入不均衡、投入主體不合理、監(jiān)管缺失等。

    慶幸的是,我國(guó)已經(jīng)意識(shí)到這些問題,同時(shí)也采取措施來減少或解決這些問題,為此,本文也提出了一些針對(duì)性措施。筆者相信,隨著社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展,在國(guó)家的政策支持下,我國(guó)的農(nóng)村義務(wù)教育所面臨的經(jīng)費(fèi)投入問題,都會(huì)得到較好的解決。

    參考文獻(xiàn)

    [1]李明慧.農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入機(jī)制問題及解決路徑探析[J].西北成人教育學(xué)報(bào),2013,(2).

    [2]劉睿.我國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入存在的問題及解決對(duì)策[J].長(zhǎng)春教育學(xué)院學(xué)報(bào),2013,(9).

    [3]顧微微,杜瑛瑛.我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入存在的問題與對(duì)策[J].教育探索,2011,(2).

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