陜甘寧邊區(qū)縣長的群體結構與施政要務

楊東

內容提要陜甘寧邊區(qū)縣長作為大時代背景下產生的干部群體，他們的產生與任用，群體結構與施政要務，工作方式與工作作風，都呈現(xiàn)出濃郁的延安氣息和時代特征?？h長雖都經歷過革命斗爭的洗禮，是在與反動勢力的斗爭中成長起來的重要干部群體，但他們多半都是農民出身的年輕人。他們一方面要執(zhí)行上級的決議和指示，更要領導和開展縣域社會的各項工作，同時還要處理復雜多變的統(tǒng)戰(zhàn)工作和軍事斗爭。邊區(qū)縣長的這些特征，不僅契合了戰(zhàn)時環(huán)境與根據(jù)地的實際情狀，而且也反映著中共干部政策的獨特理念。不過，特定時代下的邊區(qū)縣長，也在一定程度上凸顯著一些傳統(tǒng)烙印和時代特征。

關鍵詞陜甘寧邊區(qū)縣長縣政建設基層社會

〔中圖分類號〕K26〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕0447-662X（2016）06-0094-09

近年來，學界圍繞近代中國的縣政與縣長，形成了一批頗有影響的研究成果，而探究中共革命根據(jù)地縣長的成果卻并不多見。實際上，在中共地方干部群體中，縣長是中共依賴的重要干部，他們在變革基層社會過程中發(fā)揮著極為重要的作用。①多年來，有關革命的發(fā)生及中共何以會取得成功的學術探究，一直是國內外學人競相討論的重要議題。誠然，中共革命的發(fā)生及勝利之因值得仔細探究，而具體發(fā)動和組織這場革命的地方干部群體，同樣值得認真研究。

一、縣長的產生與任用

從總體上來看，陜甘寧邊區(qū)的縣長是通過廣泛的民主選舉而產生的。但是鑒于戰(zhàn)時的客觀環(huán)境和陜甘寧邊區(qū)的實際現(xiàn)狀，邊區(qū)縣長在不同時期不同條件下，其產生和任用的方式也不盡相同。

抗戰(zhàn)初期，在統(tǒng)一戰(zhàn)線區(qū)和一些新解放的區(qū)域，縣長并不是通過選舉產生，而是由上級任命產生的。特別是在新解放區(qū)，中共明確指示“縣長暫不民選”。②這在隴東根據(jù)地有著明顯地體現(xiàn)。1940年1月，中共在反“摩擦”斗爭中，將慶陽縣國民黨縣長“禮送”出境，陜甘寧邊區(qū)政府隨即委派朱開銓擔任慶陽縣代理縣長，并向社會發(fā)出公告，宣布中共慶陽縣抗日民主政府自即日起正式成立。③據(jù)朱開銓回憶說，當時自己在隴東過春節(jié)之際，“接到命令，讓我擔任新成立的慶陽縣抗日民主政府的縣長”。朱開銓：《六十六年之革命生涯》，江西人民出版社，1993年，第163～164頁。新解放區(qū)縣長初期是由上級任命產生，而陜甘寧邊區(qū)直屬縣的縣長則是由縣參議會通過選舉產生。只是縣長候選人的提名有一個逐步演變的過程。

在邊區(qū)政府成立初期，縣長的候選人一般是由上級黨委提名產生。1937年7月，陜甘寧特區(qū)黨委布置選舉任務時即指出，各級政府“長官候選人的提出切不可馬虎”，“縣長候選名單，省委提出，得到特委批準”。③《中共陜甘寧邊區(qū)黨委文件匯集》（1937-1939年），中央檔案館、陜西省檔案館編，1994年，第18～21、83頁。1937年11月22日，特區(qū)黨委再次指出，在對各級政府人員的選舉過程中：“各級黨委提出的候選名單，須要提到各種組織中、各種會議中進行討論，把各個候選人的斗爭歷史給群眾作詳細的宣傳解釋，保證共產黨提出的候選人（除特區(qū)黨委確定的名單外，各級黨委所提出的候選人，不一定都要是黨員，但必須是與群眾有聯(lián)系，在群眾中有信仰的領袖）及工農分子能夠當選，豪紳地主及一切反動分子，使他們不能當選?！雹?/p>

由各級黨委提名縣長候選人，一方面是因為基層民眾對政府選舉工作較為陌生，另一方面也是為了確保所提候選人能真正勝任縣級政府的具體工作。但是隨著普選運動的漸次展開以及民眾對選舉工作的熱情高漲，縣長候選人的提名開始逐漸擴大，不僅黨委、政府可以提名，其他社會團體乃至個人都可以提名縣長候選人。這樣，縣長的候選提名權逐漸擴大，通過縣參議會醞釀討論選舉縣長，成為邊區(qū)縣長產生的最重要形式?？箲?zhàn)勝利后，先前的縣參議會逐漸被人民代表會議制度替代，通過縣級人民代表選舉縣長，是戰(zhàn)后邊區(qū)縣長產生的最主要形式。邊區(qū)政府要求民眾對縣長的選舉，要突出體現(xiàn)中共在“和平建國綱領”中所倡導的“積極推行地方自治，實行自下而上之普選，迅速普遍成立省、縣（市）參議會”的方針，“成立自省以下各級地方民選政府”?！墩f(xié)文獻》，歷史文獻社編，1946年，第70頁。與此同時，陜甘寧邊區(qū)政府在自治憲法草案中還明確要求，“在各級選舉中，各民主黨派，民眾團體及任何選民，均有單獨或聯(lián)合提出競選綱領及其選舉人名單，實行競選之自由?！雹揸兾魇n案館、陜西省社會科學院編：《陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》第11輯，檔案出版社，1991年，第256～257、280～281頁。這樣一來，選舉縣長的范圍進一步擴大。根據(jù)邊區(qū)政府對1945年31個縣市被選舉的41名正副縣長的統(tǒng)計，縣長被連選連任者僅有10人，新選任的縣長則有31人。⑥邊區(qū)大量新縣長被選任，既是緣于當時的實際環(huán)境和形勢需要，也是中共著眼于新的任務，培養(yǎng)大量干部開展實際工作的需要。“要有計劃地保留與訓練出一批干部，準備將來打出去使用，這是很重要的任務。干部是要從下邊提起來的，不能老指望從上面派。不要怕下級起來‘篡位。大家都要培養(yǎng)代理人，以使自己在時工作做得好，走了也能做得好?！敝泄仓醒胛墨I研究室編輯委員會編輯：《朱德選集》，人民出版社，1983年，第201～202頁。

縣長的錄用和任免程序，是邊區(qū)政府人事管理的重要一環(huán)。不過，中共對于邊區(qū)縣級干部的錄用和任命程序，同樣是經歷了在實踐中探索并逐步完善的一個過程。

陜甘寧邊區(qū)政府成立之初，按照當時的制度設計安排，縣長盡管是由縣參議會選舉產生并受其監(jiān)督，但是對于邊區(qū)縣長的任免卻沒有統(tǒng)一的管理機構，干部的人事管理制度也沒有專門的法律規(guī)定，因而縣長的人事錄用和任免程序自然會存在著一些局限。比如在縣長的任免方面，初期過多地強調政府委員會的集中決議，但是對于縣長具體的任免權卻沒有重視。同時整個干部管理工作也比較混亂。特別是統(tǒng)一戰(zhàn)線區(qū)的干部缺乏整體計劃。針對這種情況，邊區(qū)政府指出，此前對于干部的任免和管理存在著各自為政的現(xiàn)象，無論是對干部的了解、使用、調整、培養(yǎng)，還是干部的具體待遇，都缺乏統(tǒng)一的政策和制度，對于干部的管理也談不上什么統(tǒng)一的計劃，“于是任意管，無人管，本位主義，各抓一把，用非其才，才不適用，苦樂不均，待遇不一等等不合理現(xiàn)象，都隨之而出”。1943年3月，邊區(qū)政府委員會第三次會議明確提出由邊區(qū)民政廳統(tǒng)一干部管理，“在該廳設堅強的干部科進行日常工作，并由邊府制定干部管理通則，以利進行?！备拭C省社會科學院編：《陜甘寧革命根據(jù)地史料選輯》第1輯，甘肅人民出版社，1981年，第281頁。1943年4月25日，邊區(qū)政府再次對縣長的錄用任免進行了統(tǒng)一規(guī)定，要求由民政廳統(tǒng)一管理，各級政府干部任用應依“三三制”精神行之。這樣就基本形成了統(tǒng)一管理和分工負責的干部管理制度。endprint

抗戰(zhàn)之后，鑒于客觀形勢和主要任務的變化，縣長的任免程序和任用標準相應地發(fā)生了改變。此時對于縣長的任用，首先取決于其是否堅決擁護徹底摧毀國民黨政權，是否堅決擁護消滅封建土地制度，并將此前的“戰(zhàn)爭動員工作的方式和方法改變過來，逐步地養(yǎng)成精雕細刻的習慣，需要力戒急燥驕傲情緒，力行謹慎謙虛精神。需要言行一致，不尚空談”。縣長要在各級人民的代表經常密切地督促和幫助下，使其“成為名實相符的人民勤務員”。林伯渠：《林伯渠文集》，華藝出版社，1996年，第496頁。與此同時，縣長的任命程序也發(fā)生了變化。就總體而言是越來越走向集中，任命的上級部門也由原來的民政廳逐漸轉向邊區(qū)政府。到解放戰(zhàn)爭后期，為適應迅速發(fā)展的革命形勢，集中力量支援前線作戰(zhàn)，邊區(qū)干部的任免權限明顯地呈現(xiàn)出集中的趨勢。1949年4月9日通過的《陜甘寧邊區(qū)政府暫行組織規(guī)程》中就明確指出，邊區(qū)政府科長以上、已設行署區(qū)專員以上及未設行署區(qū)縣長以上之干部，由邊區(qū)政府主席任免。而邊區(qū)民政廳只有提請任免或直接任免邊區(qū)政府科員、縣之科長、區(qū)長、區(qū)助理員和鄉(xiāng)文書的權利?！蛾兏蕦庍厖^(qū)政府文件選編》第13輯，檔案出版社，1991年，第243頁。1949年12月19日，大西北各省相繼解放，為迅速建立健全各級干部管轄制度，以便對干部進行了解審查工作，邊區(qū)政府規(guī)定：“縣長及相當于縣長者，經本府批準由省政府任免；專員及相當于專員者，本府任免。省政府民政廳得任免縣政府科長及相當于縣政府科長級干部，本府民政廳得任免本府各部門相當縣長級干部?！薄蛾兏蕦庍厖^(qū)政府文件選編》第14輯，檔案出版社，1991年，第367頁。

戰(zhàn)后縣長逐漸由邊區(qū)政府集中任命和統(tǒng)一管理的模式，不僅使上級部門更為熟悉認知縣長的長處和優(yōu)勢，而且也使每一個縣長能夠更好地發(fā)揮其長處和優(yōu)勢。同時也在很大程度上克服了先前任意調動干部，縣長任期較短不能更好開展工作的局限。

二、縣長的身份背景與結構成分

陜甘寧邊區(qū)縣長大都經歷過革命斗爭的洗禮，是在與反動勢力的斗爭中成長起來的重要干部群體。相關資料顯示，家境貧寒、學校啟蒙、奮起反抗、參加革命，幾乎是邊區(qū)縣長人生經歷的共同特征。除此之外，由于他們較早受到革命啟蒙教育，不少縣長在青少年時期就參加革命，投入到家鄉(xiāng)的革命斗爭中。擔任清澗縣縣長的黃靜波，還在青少年時就在兒童團參加革命工作。黃靜波：《難忘延安生活》，《各界導報》2010年5月28日。較早參加革命工作的歷練，鍛造了他們的工作能力，因此多數(shù)人被選為縣長時，年齡都在20～30歲之間。具體情況如表1所示：

邊區(qū)縣長盡管年輕，但是他們的文化水平卻普遍較低，多數(shù)縣長只接受了高小文化程度的教育。根據(jù)1941年邊區(qū)民政廳對隴東分區(qū)213名干部的統(tǒng)計，有大學教育背景的只有1人，中學教育背景的有10人，師范教育背景的有2人，高小文化背景的有42人，識字的有146人，文盲為12人。中共慶陽地委黨史資料征集辦公室編：《陜甘寧邊區(qū)時期隴東民主政權建設》，甘肅人民出版社，1990年，第575頁。擔任清澗縣縣長的黃靜波說，自己當時只是小學畢業(yè)文化程度，“在陜北算是一個小知識分子”；中共中央文獻研究室編：《七大代表憶七大》上，上海人民出版社，2006年，第139頁。被譽為華池縣“模范縣長”的李培福也只能粗識文字；《華池縣文史資料選輯》第1輯，甘肅省華池縣政協(xié)文史資料委員會編，1997年，第59頁。曲子縣長李積成僅僅“能看懂文件”。中共慶陽地委黨史資料征集辦公室編：《陜甘寧邊區(qū)時期隴東民主政權建設》，甘肅人民出版社，1990年，第657頁。甚至還有一些縣長根本就不識字。當年去延安訪問的《大公報》記者就發(fā)現(xiàn)，陜甘寧邊區(qū)的一些縣長雖然能很詳細地舉出生產上的數(shù)目字，但是由于不識字，“有若干問題答復得相當吃力”。進而不由發(fā)出疑問，一個鄉(xiāng)長不認識字大抵還能開展工作，但縣里的工作要復雜一些，問題也會多一些，不識字的縣長能否應付這些復雜局面，“這實在是個問題”。②孔昭愷：《舊大公報坐科記》，中國文史出版社，1991年，第124、147頁。

邊區(qū)縣長文化水平低，多半和他們的社會結構成分中農民所占比例較大相關聯(lián)。中共中央西北局組織部關于1941-1942年15個縣長的統(tǒng)計，可以清楚地體現(xiàn)這一點。

表中所列的15個縣長中，除邵清華為小資產階級、曹力如為富農階級之外，其余均為貧農和中農?？h長中農民占據(jù)大多數(shù)，客觀原因是陜甘寧邊區(qū)農民階層本身所占比例高，另外中共的干部政策也在很大程度上決定了邊區(qū)縣長的農民成分。由于陜甘寧邊區(qū)地處極為分散的農村環(huán)境，通過培養(yǎng)和選拔農民出身的干部，一方面有利于貫徹各項具體政策方針，另一方面也有利于拉近中共和基層民眾之間的關系。因而在中共看來，選拔和任用農民出身的縣長，“主要還是處理農民的事，這樣比較親切”。②

邊區(qū)縣長中不僅農民成分占據(jù)多數(shù)，體現(xiàn)在政治結構方面，共產黨員同樣占據(jù)著絕對多數(shù)的比例。中共中央西北局組織部曾統(tǒng)計過1941年至1942年縣政工作人員的黨派結構，結果顯示，在15個縣中除縣政府委員會委員和縣參議會中有非黨人士參加政權之外，15個縣的縣長均為共產黨員。參見《中共中央西北局文件匯集（1942年）》，中央檔案館、陜西省檔案館編印，1994年，第86～106頁。何以縣長中共產黨員占據(jù)絕對比例？

首先，注重黨的領導是中共干部政策的重要原則。1942年9月，中共就明確指出，革命根據(jù)地的政權領導需是一元化的領導，作為邊區(qū)政權樞紐的縣級政權，縣長的重要地位更是不能小覷。特別是處在國共交界的統(tǒng)一戰(zhàn)線區(qū)，鑒于各種關系較為復雜特殊，“領導的一元化不僅是在相互關系上應有所確定，而且在黨政軍民的機構上在必要時亦須一元化”。中央檔案館編：《中共中央文件選集》第13冊，中共中央黨校出版社，1991年，第433頁。因而在縣級政權中特別是關涉縣長這一重要位置，加強黨的一元化領導就顯得尤為重要。

其次，一些縣級干部和基層民眾在選舉縣長的過程中，對一些地主紳士和非黨人士的擔憂，也是一個重要原因。按照“三三制”的政權結構模式，邊區(qū)各級政權中應該有一定比例的非黨人士參加到政權中來。但是在實際選舉縣長時，不少參議員一般都不太愿意選舉一些具有地主紳士身份的非黨人士。究其原因，是由于在基層民眾眼中，有一部分地主紳士曾經是剝削階級的代表，選舉他們擔任縣長，無論是情感上還是政治上都無法接受。盡管邊區(qū)政府實行地主減租減息、農民交租交息的政策，但是仍有一些地主紳士消極抵制，他們往往強調的是交租交息，而不太愿意減租減息。這種做法也加重了民眾對地主紳士的懷疑。他們認為一旦地主紳士被選舉參加縣級政權管理，就會回到曾經被剝削的老路上。這樣一來非黨人士被選為縣長的自然就少。endprint

不過即便如此，在邊區(qū)縣長中仍有一些開明地主紳士或開明非黨人士被選為縣長。如綏德紳士霍祝三曾數(shù)年擔任綏德抗日民主政府縣長；安邊民主人士劉文卿也曾在1945年11月被選舉為安邊縣長；鎮(zhèn)原縣紳士杜洪源也于1946年2月被選為鎮(zhèn)原縣副縣長；解放戰(zhàn)爭初期，淳耀縣開明公正人士房文禮，也因其“日益靠近我們政權，愿和我們共同工作”，中共延安地委統(tǒng)戰(zhàn)部、中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部研究所編：《抗日戰(zhàn)爭時期陜甘寧邊區(qū)統(tǒng)一戰(zhàn)線和三三制》，陜西人民出版社，1989年，第542頁。被民眾選舉擔任淳耀縣副縣長。但是從總體上來看，邊區(qū)政府對一些非黨人士的任用還是較為謹慎甚或也有一些不信任。即便在抗戰(zhàn)時期，中共強調開明紳士參加民主政權，這種政策舉措的策略色彩也是非常明顯的。正如毛澤東所說，團結開明紳士，“并不是因為他們在政治上有什么大的力量，也不是因為他們在經濟上有什么重要性，而是因為他們在抗日戰(zhàn)爭時期，在反美蔣斗爭時期，在政治上曾經給我們以相當?shù)膸椭?。中共中央文獻研究室等編：《建黨以來重要文獻選編》第25冊，中央文獻出版社，2011年，第189頁。再加之一些地主紳士由于難以經受嚴酷的戰(zhàn)爭環(huán)境和土地改革的考驗，出現(xiàn)了思想動搖甚至投敵叛變的情形，導致中共對一些非黨人士也充滿了不信任。在這種情況下，非黨人士擔任縣長的數(shù)量自然較少。

三、縣委領導下縣長的施政要務

邊區(qū)政權實行黨的領導，這也是中共政權建設的內在要求。就在1937年5月，張聞天就指出，抗日戰(zhàn)爭“只有存在著堅強的黨的領導時，才能完成。鞏固我們的黨，現(xiàn)在成為一切工作的核心”。中央黨史研究室張聞天選集傳記組：《張聞天文集》第2卷，中共黨史出版社，1993年，第266頁。及至1941年春，邊區(qū)各縣大都成立了縣委?？h委書記由“能掌握黨政軍民各方面工作的同志擔任”，他們“不僅須懂得黨務，還必須懂得戰(zhàn)爭和政權工作”。中共中央文獻研究室等編：《建黨以來重要文獻選編》第19冊，中央文獻出版社，2011年，第424頁。根據(jù)邊區(qū)政府的規(guī)定，縣級黨委的工作任務一般分為總任務、基本工作和具體任務。

所謂總任務就是爭取抗戰(zhàn)的最終勝利；所謂基本任務，就是要使陜甘寧邊區(qū)成為“全國抗戰(zhàn)動員的模范邊區(qū)，推動全國積極抗戰(zhàn)，爭取抗戰(zhàn)的勝利”；所謂具體任務，就是“繼續(xù)發(fā)揚民主，改善群眾生活，提高人民政治文化水平”，要“保證特區(qū)全體人民總動員參加到抗日戰(zhàn)線上去。全特區(qū)的武裝總動員，堅決消滅漢奸、土匪的破壞搗亂，并準備隨時開赴抗日前線去”，要“拿我們抗戰(zhàn)動員的模范榜樣，推動特區(qū)周圍的友軍、友區(qū)群眾、蒙回民族以及全國范圍內的廣大群眾積極參加抗戰(zhàn)，爭取抗戰(zhàn)的勝利?！薄吨泄碴兏蕦庍厖^(qū)黨委文件匯集》（1937-1939年），中央檔案館、陜西省檔案館編印，1994年，第428～431頁。同時，中共要求縣級黨委工作的中心，要放在對政府工作的統(tǒng)一領導與掌握政策上。縣級黨委不能逾越政權組織徑直下達命令和指示，縣級黨委的一切決議必須經過全體黨員召開政府會議或參議會來確定，如果必須執(zhí)行某項決議，只能在會議上通過說服的辦法，及至多數(shù)同意才能通過，“才能發(fā)生效力”。如果黨委沒有說服，所提意見未被參議會及政府成員中的大多數(shù)接受，則必須堅持少數(shù)服從多數(shù)的原則，決不能“違反民主集中制的原則”。對于政權機關中的黨員，也必須與黨外人士展開協(xié)商合作，注意傾聽黨外開明人士的意見和建議，與他們共同協(xié)商解決問題。在此過程中，同樣需要遵從民主集中制的原則，特別要注意“使黨外人士有職有權，敢于說話，敢于負責。反對一切不遵〈尊〉重別人職權，不傾聽別人意見，不與別人商量問題，一意孤行把持包辦的現(xiàn)象?！薄蛾兏蕦庍厖^(qū)抗日民主根據(jù)地》（文獻卷·下），中共黨史資料出版社，1990年，第533頁。

邊區(qū)縣長在縣委的領導下，既要開展縣級政務工作，又要進行縣域社會的各項建設工作，同時還面臨著復雜多變的統(tǒng)戰(zhàn)工作和軍事斗爭。工作之繁雜，任務之艱巨不難想見。

1.政務工作

縣政府作為推行中共政務之樞紐，執(zhí)行中共的施政綱領，健全縣鄉(xiāng)行政機構，匯報縣政工作等事由，是邊區(qū)縣長政務工作的主要內容。

制定施政方針與計劃，是縣長政務工作的首要內容。陜甘寧邊區(qū)縣級政府的施政綱領，一般可分為兩種情況：一是依據(jù)上級政府的施政綱領為藍本，通過縣長的名義闡述和發(fā)布縣政府的具體施政計劃和方針；二是根據(jù)本縣的實際情況，通過召開縣級參議會，具體制定與本縣實際相結合的施政計劃與方針?？h長在制定本縣施政綱領時，既要積極負責，又要“發(fā)揚創(chuàng)造精神”，要“勇敢任事，切實負責，有自動性，有創(chuàng)造性，有計劃性，不避難就易，不避重就輕，不要指定做才做，不指定就不做”。甘肅省社會科學院編：《陜甘寧革命根據(jù)地史料選輯》第1輯，甘肅人民出版社，1981年，第315頁?？h長除了在縣參議會上制定本縣的施政計劃方針，還需在縣級政務會議、區(qū)鄉(xiāng)聯(lián)系會議上布置短期內的施政計劃。這種計劃則是經常性的。

縣長必須根據(jù)實際情況建立縣政工作制度，合理的縣政工作制度“能使這一行政機構成為有機的合理化的組織，有能力而能適應客觀需要的政權組

織”。林伯渠：《由蘇維埃到民主共和制》，《解放》1937年第5期?？h政工作制度既包括日常的辦公制度、會議制度，也包括具體的檢查制度和報告制度，還要建立規(guī)范化的巡視制度和學習培訓制度。通過建立規(guī)范的縣政工作制度，確?？h政工作正常有序地進行。

匯報縣政工作是縣長接受上級政府和普通民眾檢查監(jiān)督的重要途徑。根據(jù)工作報告的內容和對象的不同，既有對本縣參議會所作的政府工作報告，也有針對邊區(qū)政府所作的縣政總結報告，還有一些專題工作報告。從匯報的內容來看，縣長的工作報告要涉及民、財、教、建等諸多方面的內容?？h長在匯報工作報告時，不能僅談工作成績，也要總結反思工作中存在的問題與不足，通過工作報告以求得民眾的檢查批評?？h長向上級政府作總結報告，既是邊區(qū)縣長行政工作的重要組成部分，也是邊區(qū)政府了解縣政工作的重要途徑。縣長在作這種總結性報告時，尤其要深刻總結縣政工作中的成績與不足，以便上級政府對縣政工作能有切實地了解和掌握。endprint

2.縣域治理工作

縣長作為邊區(qū)政府樞紐中的重要依靠力量，不僅擔負著重要的行政工作，而且還承擔著縣域社會的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作。除此之外，他們還擔負著基層社會的司法審判和治安工作，開展對縣域社會的調控與治理。

統(tǒng)一戰(zhàn)線工作，既有同民主人士和一切抗日人士之間的政治合作，同時也面臨著與國民黨之間的合作與斗爭。因此如何搞好縣域社會的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作，是邊區(qū)縣長在縣域治理的過程中始終都面臨的一個棘手問題。正如譚生彬縣長所說：“我擔任了3年邊區(qū)縣長，工作任務很重，其中包含大量緊急動員性質的工作。我們迎難而上，逐一解決，都較好的完成了任務。但最具挑戰(zhàn)性的，還是在國共延長縣政府并存時期，與國民黨頑固派縣長周景龍的斗爭。”《一代永恒的生命——紀念譚生彬誕辰100周年》，譚生彬畫傳編輯委員會編印，2012年，第54頁。在陜甘寧邊區(qū)的司法審判程序中，縣長還兼理司法和審判工作。根據(jù)邊區(qū)政府的相關規(guī)定，各縣各種民、刑、事案件由司法處受理，其中縣長需兼任縣司法處處長，各類案件要“在縣長領導下進行審判”。艾紹潤、高海深主編：《陜甘寧邊區(qū)法律法規(guī)匯編》，陜西人民出版社，2007年，第41頁。特別是一般的案件，諸如刑事犯、偷竊、斗毆等民事案件，皆由縣長受理裁定。

治匪查奸工作也是縣長治理工作的重要任務。陜甘寧邊區(qū)地處西北，長期以來這里一直是土匪匯聚活躍之地。為了保境安民維持縣域社會的安定秩序，縣長要通過軍事圍剿和說服爭取的辦法來消滅和改造土匪，以保證民眾的生產生活安全。清剿匪患需要積極應對，舉凡涉及地方治安、搜查情報和處置敵特等鋤奸保衛(wèi)工作，也是縣長治理工作的重要內容。

3.動員戰(zhàn)備工作

陜甘寧邊區(qū)的動員工作，主要目的是為戰(zhàn)爭和軍事服務。不過軍事動員只是動員工作的一個方面。除此之外，還包括政治、經濟、教育、建設等各種動員工作。

在陜甘寧邊區(qū)的動員工作中，政治動員處于首要地位。其中積極開展教育工作，是政治動員的最主要形式。因此，由縣長領導本縣教育工作，是邊區(qū)政府在經過行政管理體制變革之后形成的重要制度安排。政治動員固然重要，包括擴軍、征糧、耕種、支前等事務性動員，同樣是邊區(qū)縣長“一個極重大工作”。甘肅省社會科學院編：《陜甘寧革命根據(jù)地史料選輯》第1輯，甘肅人民出版社，1981年，第102頁。邊區(qū)縣長要“把目前的緊急形勢經過各種系統(tǒng)在干部中、黨員中、群眾中作深入的解釋，把全特區(qū)的群眾經過各種組織形式吸收到抗日戰(zhàn)線上來，使他們參加各種抗戰(zhàn)動員工作，使我們的抗戰(zhàn)變成真正的、全民的、全面的抗戰(zhàn)”。《中共陜甘寧邊區(qū)黨委文件匯集》（1937-1939年），中央檔案館、陜西省檔案館編印，1994年，第76頁。由此可見，動員工作構成了縣長工作的重中之重。

縣長既是縣政工作的領導者，也是武裝保衛(wèi)工作的執(zhí)行者和參與者。根據(jù)陜甘寧邊區(qū)政府的相關規(guī)定：“人民武裝應以縣為最民主組織單位，歸當?shù)卣I導與指揮”，政府有權指揮同級的人民武裝自衛(wèi)軍與基干自衛(wèi)軍，自衛(wèi)軍“應在政府意圖下獨立活動”，平時無戰(zhàn)事，自衛(wèi)軍協(xié)助縣級政府維持一般的社會治安，一旦出現(xiàn)戰(zhàn)爭則幫助做戰(zhàn)情工作。甘肅省社會科學院編：《陜甘寧革命根據(jù)地史料選輯》第1輯，甘肅人民出版社，1981年，第161～162頁?？h級自衛(wèi)軍指揮機關所設置的自衛(wèi)軍大隊部，一把都要在縣政府內安排設置。在陜甘寧邊區(qū)的不同歷史時期，舉凡縣保安隊大隊長、縣自衛(wèi)軍大隊長以及解放戰(zhàn)爭時期的縣游擊隊隊長，大都由各縣縣長來擔任。故而戰(zhàn)備工作也成為縣長工作的重要一環(huán)。

4.全方位建設工作

開展縣域社會的建設工作是一項極其重要的任務。對于邊區(qū)縣長而言，“中心工作是決定怎樣擁護軍隊加強軍隊，進行戰(zhàn)爭動員，更加密切軍民關系，來支持長期的戰(zhàn)爭；是決定怎樣發(fā)展邊區(qū)經濟建設，提高文化教育的質量，改善人民的生活，來鞏固戰(zhàn)爭的物質基礎；是決定怎樣發(fā)揚人民的參政熱忱，監(jiān)督與批評政府，健全各級的民意機關，使得人民的力量經過政權表現(xiàn)出來，成為戰(zhàn)勝敵人的武器?！薄稇c祝邊區(qū)參議會開幕》，《解放日報》1941年11月16日。

在這一總方針的指導下，邊區(qū)政府明確要求“縣（市）長和區(qū)長必須把選舉工作當作中心工作，負責地指導與檢查，切不可把它交給選舉委員會就不管”。延安地區(qū)民政局編：《陜甘寧邊區(qū)民眾工作資料選編》，陜西人民出版社，1992年，第52頁。因此，如何領導和加強鄉(xiāng)村政權建設，健全鄉(xiāng)村民意機關，就成為縣長的一項重要職責。在經濟建設方面，縣長要積極組織變工、開墾荒地、促進鄉(xiāng)村社會農業(yè)的發(fā)展；興修水利、植樹造林，實現(xiàn)良好的經濟效益與社會效益；創(chuàng)辦合作社，實現(xiàn)農民的增收；創(chuàng)辦工業(yè)副業(yè)，促進當?shù)厣鐣慕洕l(fā)展；活躍商業(yè)金融，提升群眾生活等等，所有這些都是縣長開展經濟建設工作的核心內容。而加強文化教育建設，既是中共在陜甘寧邊區(qū)時期始終都在強調的一項政策，也是邊區(qū)縣長一以貫之的重要任務。與此同時，如何治理鄉(xiāng)村社會問題，諸如改造二流子、創(chuàng)辦醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)、破除封建迷信、開展賑濟災荒和安置移民難民、優(yōu)待抗屬等鄉(xiāng)村社會保障等問題，也是縣長推進鄉(xiāng)村社會建設的一項系統(tǒng)工程。

陜甘寧邊區(qū)成立之初，林伯渠就曾指出，為著實現(xiàn)目前新的偉大的任務，“必須要求政府工作人員充分進行民主的工作方式與方法”。林伯渠：《由蘇維埃到民主共和制》，《解放》1937年第5期。邊區(qū)縣長的工作方式，同樣體現(xiàn)著大時代背景下的訴求和特征。慶陽縣長蘇耀亮親自種棉花，就受到了人們的一致稱贊，《新華日報》曾用詩化的語言以《縣長替我種棉花》為題作了報道?！犊h長替我種棉花》，《新華日報》1943年11月18日。更有如延長縣焦生炳縣長拾糞之事，這在當時也引起了從國統(tǒng)區(qū)而來的一些記者們的關注。趙超構就指出，焦生炳是從土地革命時“翻身出來的干部”，在陜甘寧邊區(qū)可以算是一位名人，因為作為縣長的焦生炳“親自參加擔糞、翻地、鋤草、收割……縣長是否應該擔糞，這是值得我們應該考慮的問題。不過邊區(qū)有這么一位縣長，也是我們應該知道的?！壁w超構：《延安一月》，上海書店，1992年，第50頁。邊區(qū)縣長的這些做法，就是他們領導群眾開展各項建設工作的具體體現(xiàn)，也是他們工作作風的客觀標識。endprint

關于中共干部的工作作風，有論者認為，在延安時期的共產主義革命中，工作方式與領導風格，是中共取得驚人成就的重要表征。Carl E. Dorris， “Peasant Mobilization in North China and the Origins of Yenan Communism，” The China Quarterly， no.68， 1976. 應該說這樣的認識是中肯的。中共干部是從群眾中來，又到群眾中去的。他們既是群眾的領袖，又是群眾路線的執(zhí)行者。進一步講，邊區(qū)的干部是從群眾中脫穎而出的，而不是從學?；蛐姓C關培養(yǎng)出來的。真正好的干部是在領導群眾的實際工作中造就的，是在為民眾謀發(fā)展得實惠的基礎上成就自己的。正是在服務民眾的過程中形成的這種工作方式，造就了諸如“紡織能手”陳玉山（環(huán)縣）、“鐵人縣長”劉永培（淳耀）、“文化學習模范”李積成（新寧）等一個個模范縣長。正如艾青所說：“在八年戰(zhàn)爭的時間里，我們已成長了無數(shù)新的人物，他們的出身，在舊社會里顯得很卑微，但由于他們受苦最深，對抗戰(zhàn)最堅決，為人民服務的思想也最徹底，進步最快，都成了有力干部?！卑啵骸断s之歌》，內蒙古人民出版社，1998年，第61頁。質而言之，正是這個時代造就了這樣的縣長，也正是這樣的縣長造就了這樣的時代。

四、邊區(qū)縣長的施政成效與歷史局限

陜甘寧邊區(qū)縣長，作為開展具體工作的地方干部，可謂是真正的親民治事之“官”。長期的革命斗爭與艱苦生活，造就了他們吃苦耐勞的工作方式，塑造了他們?yōu)槿嗣穹盏墓ぷ骼砟睿⒃陉兏蕦庍厖^(qū)的基層舞臺上，凸顯著他們艱苦奮斗的生活軌跡和與民眾同甘共苦的生活作風。

戰(zhàn)時陜甘寧邊區(qū)縣長，是抗敵斗爭中的一支重要力量，他們在抗敵御侮方面有著不俗的表現(xiàn)。地處黃河之濱的吳堡縣，是陜甘寧邊區(qū)的重要門戶。為了保衛(wèi)河防守護陜甘寧邊區(qū)，吳堡縣長王恩惠親自參與到保衛(wèi)河防的這一斗爭中。據(jù)綏德專署向邊區(qū)政府的報告，當吳堡縣河防工事被日軍毀壞后，王縣長“動員民夫搶修工事，不顧敵人炮火威脅，并親身背石填土，迅速將工事修復，擊退敵人”?！蛾兏蕦庍厖^(qū)政府文件選編》第6輯，檔案出版社，1988年，第74～75頁。正是這次廣泛動員，構筑了一堵銅墻鐵壁的吳堡河防，最終守住了陜甘寧邊區(qū)的東大門，保衛(wèi)了中共中央與陜甘寧邊區(qū)的安全。

集中力量開展經濟建設，是邊區(qū)縣長“頭等重要的任務”。延安地區(qū)民政局編：《陜甘寧邊區(qū)民眾工作資料選編》，陜西人民出版社，1992年，第73頁。合水縣長高朗亭一方面“將經濟建設工作放為經常工作之中心，動員全體人民及干部熱情積極地參加這一工作”，《合水縣十七個月的工作報告》，慶陽檔案館藏檔案，地檔209卷。另一方面大力發(fā)展地方工業(yè)建設，出臺相關措施扶持和保護地方工業(yè)。清澗縣縣長黃靜波被選為模范縣長，就是由于他不僅在開荒和組織“二流子”生產中成績卓著，而且在推動清澗縣的紡織、植樹、牧畜、合作社等方面都有相當?shù)陌l(fā)展。馬驥主編：《陜甘寧邊區(qū)三邊分區(qū)史料選編》上，定邊縣文史資料研究委員會編，2007年，第202～203頁。華池縣長李培福，雖是一為縣長，但卻扛著一把镢頭上午勞動下午辦公。華池縣每年上繳邊區(qū)的公糧都在增加，對抗戰(zhàn)的貢獻也在逐年增加。除此之外，舉凡創(chuàng)辦工商業(yè)，發(fā)展文化教育事業(yè)，掃除全縣文盲，搞衛(wèi)生運動和生產建設等各項任務，都不打折扣地執(zhí)行?；诖?，李培福被稱作是“對革命事業(yè)忠誠、埋頭苦干的精神、切實樸素的作風、積極性高，責任心強”的縣長。《華池干部積極肯干，每次工作最先完成》，《解放日報》1943年8月5日。

戰(zhàn)時縣長要“打開腦筋，多想問題”，濱海區(qū)黨委、軍區(qū)政治部編：《論領導方法》，山東新華書店，1949年，第48頁。積極創(chuàng)造實際經驗，為邊區(qū)發(fā)展提供鮮活的經驗素材。放眼當時的《解放日報》，有關縣長推廣工作經驗的文章俯拾即是。如清澗縣長黃靜波所撰《領導清澗區(qū)鄉(xiāng)政府工作的幾點經驗》、定邊縣長吳志淵所撰《定邊修水漫地的經驗》、延安縣長劉秉溫所撰《三年來我們怎樣建設延安縣》、延川縣長辛蘭亭所撰《論延川縣的變化生產》等文章，都是他們在實際工作中的經驗總結。這些經驗總結，不僅為其他縣份提供了鮮活的素材，更是中共制定方針政策的重要依據(jù)。尤其值得一提的是延安縣長劉秉溫推動創(chuàng)辦的延安南區(qū)合作社，因其卓有成效的業(yè)績和社會效益，成為抗日根據(jù)地爭相學習的典型。《解放日報》還專門發(fā)表社論，要求各根據(jù)地向南區(qū)合作社學習。社論指出：“只要每個縣抓住一個基礎好的合作社為對象，切實徹底總結過去的工作，發(fā)揚成績，糾正缺點，向南區(qū)合作社學習，并依據(jù)當?shù)氐木唧w情況，造就各個縣的南區(qū)合作社，以影響其他。只要黨政重視合作社工作的改進，認真的加以領導和幫助，不久的將來，一定會有更多的南區(qū)合作社。”《向南區(qū)合作社學習》，《解放日報》1943年2月20日。

邊區(qū)縣長作為重要的地方干部，他們的工作方式和工作作風也是推動基層社會變革的重要因素?？h長不僅親自參加勞動，而且還主動拾糞挑糞。民眾見此情形不無感慨地說，“自古以來沒見過縣長擔糞”，如今縣長都在擔糞，我們更應當加緊生產建設邊區(qū)；靖邊縣召開勞動英雄大會，不少人被選為勞動英雄并接受靖邊縣長的頒獎，一位農民說：“受苦人，縣長親自頒獎，場面又這么大，從古以來，也沒有這回事！現(xiàn)在勞動英雄實在頂秀才了！”蘇奮：《一句話打動農民的心》，《解放日報》1943年5月25日。邊區(qū)縣長的工作作風和實際印象，不僅成為民眾競相選舉他們擔任縣長的理由，也是群眾日常生活中效仿的榜樣。華池縣一位農民教育自己的兒子說：“你知道咱家是怎樣從革命中翻身起來的嗎？鄉(xiāng)上的人，李縣長，他們誰個不清楚咱家的過去。拴娃，你也應該記得呀……好好地念書吧，長大了要學李縣長他們那樣”。楊正發(fā)主編：《華池紅色通訊》，甘肅人民出版社，2007年，第87頁。

邊區(qū)縣長的施政成效可圈可點，從另一層面來講，也是時代賦予他們的使命和職責。正所謂“偉大的大時代，偉大的戰(zhàn)爭，正在給偉大的民族以偉大的改造，這在民族戰(zhàn)爭中涌現(xiàn)出的千百萬優(yōu)秀的干部身上反映出來”。小瀟：《大時代的干部問題》，上海雜志公司，1938年，第10頁。正是抗戰(zhàn)這樣的大時代，造就了邊區(qū)縣長這種獨特的工作方式與作風；當然，也可以說，正是這樣的縣長造就了這樣的大時代。然而，時代的潮流盡管浩浩蕩蕩，曾經的傳統(tǒng)卻藕斷絲連。在陜甘寧邊區(qū)縣長身上，也能或多或少的尋覓到傳統(tǒng)的蹤跡。endprint

領導機關和干部的主要任務是掌握貫徹政策之執(zhí)行，積累和總結經驗，但有些縣長即便是對財政稅收這一重要問題，竟也認為“稅局只收一半稅就可以了，不要太認真”。《陜甘寧革命根據(jù)地工商稅收史料選編》第7冊，陜西人民出版社，1987年，第179頁。這種“缺乏政策觀點，工作疲蹋，責任心不夠”的認識，一如林伯渠所說，“也幾乎是普遍存在的問題”。B11林伯渠：《林伯渠文集》，華藝出版社，1996年，第567、566頁。甘泉縣長惠居良因對敵斗爭消極，附和群眾落后意見，認為“游擊隊不要打敵人，免得惹禍”，“破路不頂事，今天破了明天又修起”等，未按照上級指示布置反清剿斗爭，致使公家物資、游擊隊遭受嚴重損失，干部家屬未及轉移，結果干部投敵與被俘甚多?！蛾兏蕦庍厖^(qū)政府文件選編》第11輯，檔案出版社，1991年，第226～227頁。

如果說在中共的話語體系中，不接近民眾、不了解情形，做事敷衍、緩慢行事等等做法都叫作官僚主義，那么從上述一些縣長中體現(xiàn)出來的傾向，顯然也具有官僚主義的標簽。事實上還不僅如此，與官僚主義伴隨而行的享樂主義與貪腐之風，同樣在一些縣長身上體現(xiàn)著。馬文瑞就曾指出：有一個縣長拿公家錢自己做買賣，而且做的是特貨買賣?！恶R文瑞文選》第1卷，陜西人民出版社，1998年，第47頁。鹽池縣長曹建勛在破獲賭博案后，將罰款大洋79元據(jù)為己有，“一文也沒有登記”。在另一宗賭博案中，又將200元罰款僅登記120元?！斗磳ω澪坌袨椤}池曹縣長撤職》，《新中華報》1938年2月10日。甘泉縣長路思溫，其妻在甘泉生產社只工作三個月，從未經組織同意脫離生產，但路縣長卻給她妻小每月預算保育費。而按保育條例，婦女未經組織同意脫離生產工作，不批發(fā)保育費，而路縣長卻把選舉費支用去220元?！蛾兏蕦庍厖^(qū)政府文件選編》第5輯，檔案出版社，1988年，第39～40頁。

審視中共革命根據(jù)地的縣長群體，他們盡管同基層民眾保持著密切聯(lián)系，但是與下級的溝通卻依然凸顯著“長官意志”。曾任綏德縣推事的劉漢鼎回憶，一位縣長自己把案件的性質定錯了，還不聽推事的正確意見，固執(zhí)己見，訓斥司法人員鬧獨立性。楊永華、方克勤：《陜甘寧邊區(qū)法制史稿（訴訟獄政篇）》，法律出版社，1987年，第19頁。有的縣長在向下級布置任務時，常?？磮蠹?，“就不給下級發(fā)指示了，只簡單的通知他們，研究那一篇文章”。丁玲：《我們需要雜文》，《解放日報》1945年5月17日。干部開展整風時，有縣長更是武斷定論：“統(tǒng)戰(zhàn)部的干部全體是特務！”《中共中央西北局文件匯集（1944年）》，中央檔案館、陜西省檔案館編印，1994年，第416頁。這種“長官意志”的后果是造成上下之間關系緊張，“由于上下關系存在著不密切、隔閡、甚至脫節(jié)的現(xiàn)象，地方政權中各行其是的無紀律狀態(tài)和經驗主義就必然存在著。”B11由于上下級關系的隔膜，一些縣級干部疏于了解基層社會的一般情形，甚至群眾已與土匪連在一起聚眾謀變也毫不知情，以致釀成環(huán)縣事變。邊區(qū)政府在調查之后指出，環(huán)縣事變之因盡管復雜，但是縣長楊玉亭“和縣府干部關系不好。因此，工作成為形式的。”《陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》第2輯，檔案出版社，1987年，第336頁。

縣長原本是民選產生的，但是中共革命根據(jù)地的民主，多半只是動員民眾的一種手段，民眾在運用民主的過程中，他們經常關注的是合理性的目的與正當性的道義，反而經常忽視規(guī)則性的民主的和嚴密性的程序。在這種情形之下，盡管縣長的執(zhí)政理念是民主的，但行為卻經常是反民主的。正如林伯渠所說，邊區(qū)民主“質量雖然高，民主的制度卻未正規(guī)化”。由于“正規(guī)的民主制未健全，民主實質也沒有正規(guī)的附麗，形式與內容發(fā)生矛盾。因而個別不民主的現(xiàn)象——如強迫命今、少數(shù)人包辦、形式主義、官僚主義也就相繼發(fā)生?！薄蛾兏蕦庍厖^(qū)政府文件選編》第3輯，檔案出版社，1987年，第176頁。當年能有這樣的認識誠屬可貴，同時也更值得今人重新咀嚼反思。

作者單位：天津商業(yè)大學馬克思主義學院

責任編輯：黃曉軍endprint