制度異化、群體割裂與供熱體制改革困局

唐要家　徐燕

內(nèi)容提要改革非效率再分配制度是中國構(gòu)建更具包容性社會(huì)的重要內(nèi)容。在不完全市場化背景下，中國供熱行業(yè)福利性供熱利益平衡的“天秤模式”造成政府、企業(yè)、居民三者之間的矛盾沖突和高制度維持成本。由于福利性供熱體制的初始設(shè)計(jì)帶有明顯的群體歧視性，原本公平導(dǎo)向的制度變成不公平的主因，造成社會(huì)群體割裂和強(qiáng)勢集團(tuán)私利導(dǎo)向的改革阻礙，從而使制度變遷缺乏改革動(dòng)力，非效率不公平的再分配格局得到強(qiáng)化。為此，需要深化改革，重構(gòu)與市場化相適應(yīng)的利益再平衡機(jī)制。

關(guān)鍵詞福利供熱利益沖突利益集團(tuán)市場化改革

〔中圖分類號(hào)〕F269.22〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕0447-662X（2016）06-0035-09

一、問題提出

目前，關(guān)于中國經(jīng)濟(jì)改革的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析主要關(guān)注點(diǎn)在于中國改革的成功經(jīng)驗(yàn)，如財(cái)政分權(quán)體制、民營企業(yè)進(jìn)入競爭等所謂的中國模式問題，這些理論分析更多基于西方的市場化理論來解釋中國模式的成功之處，但是對于中國改革不成功的領(lǐng)域則關(guān)注不多，這些領(lǐng)域的問題往往更具中國化而非西方模式的中國化應(yīng)用。在制造業(yè)等競爭性行業(yè)，由于存在巨大的市場盈利空間，只要政府放松進(jìn)入限制，誘致性制度變遷便會(huì)自動(dòng)發(fā)生并實(shí)現(xiàn)制度變革，經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析只需解釋中國是如何創(chuàng)造了利益激勵(lì)和實(shí)現(xiàn)放松管制的。在供熱等公用事業(yè)領(lǐng)域，由于行業(yè)承擔(dān)了部分社會(huì)性職能，其并不存在誘致性制度變遷的市場化利益激勵(lì)，因此利益平衡便成為改革面對的最大障礙。經(jīng)濟(jì)學(xué)分析必須解釋制度背后不同主體的利益格局及其變化，即我們不僅要關(guān)注一種制度本身的有效與無效，而且更要關(guān)心為什么無效的制度得以維持而有效的制度未能得以發(fā)展，尤其是需要解釋其背后的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯。

中國改革30多年來的經(jīng)驗(yàn)顯示，市場化是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和促進(jìn)社會(huì)福利提高的基礎(chǔ)。在發(fā)揮市場促進(jìn)資源優(yōu)化配置決定性作用的新一輪市場化改革中，政企不分、國有企業(yè)壟斷經(jīng)營、政府嚴(yán)格管制的城市公用事業(yè)行業(yè)成為改革的重點(diǎn)。目前供熱行業(yè)是我國市場化改革嚴(yán)重滯后的行業(yè)，也是嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)效率、節(jié)能減排和社會(huì)公平的突出領(lǐng)域。2000年以來，盡管國家先后推出了市場化導(dǎo)向的改革措施，先后發(fā)布了《關(guān)于城鎮(zhèn)供熱體制改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于建立煤熱價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制的指導(dǎo)意見的通知》《關(guān)于進(jìn)

一步推進(jìn)城鎮(zhèn)供熱體制改革的意見》《城市供熱價(jià)格管理暫行辦法》等文件，提出了熱計(jì)量改革、采暖費(fèi)補(bǔ)貼改革、煤熱價(jià)格聯(lián)動(dòng)等改革舉措，但供熱行業(yè)改革還是陷入了步履維艱的困境，僅有的改革任務(wù)基本沒有完成。曹建軍：《城市供熱體制改革與監(jiān)管問題研究》，《中國物價(jià)》2011年第1期。目前，供熱行業(yè)成為北方供熱省份地方政府頭疼、企業(yè)抱怨、百姓不滿意的重要領(lǐng)域。那么供熱體制相關(guān)利益方都不滿意的原因是什么？供熱體制市場化改革為何嚴(yán)重滯后？

對于能源、貿(mào)易、農(nóng)業(yè)、衰退產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域政府實(shí)施的非效率再分配政策問題，國外經(jīng)濟(jì)學(xué)家給出了很多不同的解釋。希爾曼對衰退產(chǎn)業(yè)貿(mào)易保護(hù)政策分析指出，非效率再分配是政府官員追求政治支持最大化的結(jié)果。Hillman Arye， “Declining Industries and Political-Support Protectionist Motives，” American Economic Review， vol.72， no.5， 1982， pp.1180～1187.羅德瑞克對關(guān)稅和貿(mào)易補(bǔ)貼政策的分析指出，政府對非效率再分配的承諾是一種限制整體再分配的約束機(jī)制；Rodrik Dani， “Tariffs， Subsidies and Welfare with Endogenous Policy，” Journal of International Economics， vol.21， no.3， 1986， pp.285～299.迪克西特等采用共同代理模型分析指出，無效率再分配是利益集團(tuán)之間以及利益集團(tuán)與政治家之間相互交易的結(jié)果；A.Dixit， G.M. Grossman and E.Helpman， “Common Agency and Coordination，” Journal of Political Economy， vol.105， no.4， 1997， pp.752～769.阿西莫格魯和羅賓遜指出，當(dāng)制度無法對未來政策做出承諾且利益集團(tuán)的政治影響取決于組織規(guī)模時(shí)，無效率再分配是利益集團(tuán)維持未來政治權(quán)勢的工具；Acemoglu D. and J.A.Robinson， “Inefficient Redistribution，” American Political Science Review， vol.95， no.3， 2001， pp.649～661.羅賓遜和托微克對資源開發(fā)與政治激勵(lì)關(guān)系的分析指出，無效率再分配是政治家贏得選票的方式，資源稟賦并不根本上決定一個(gè)國家的繁榮。Robinson James and Torvik Ragnar， “Political Foundations of the Resource Curse，” Journal of Development Economics， vol.79， no.2， 2006， pp.447～468.這些分析都是基于代議制民主的制度前提來進(jìn)行的，其并不能有效解釋中國由傳統(tǒng)中央集權(quán)的管制經(jīng)濟(jì)向適度分權(quán)的市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中某些領(lǐng)域的非效率再分配長期保持的內(nèi)在邏輯。

二、福利供熱體制利益平衡的天秤模式

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中國采用了蘇聯(lián)模式的福利性供熱體制，其由三個(gè)基本的互補(bǔ)性制度構(gòu)成：一是房屋公有制度，員工的單位身份終身不變，單位實(shí)行福利性公有住房制度，公有住房計(jì)劃分配給員工居住，供熱是公有住房不可分割的組成部分；二是供熱企業(yè)政企不分，供熱單位往往是政府投資建設(shè)或機(jī)關(guān)企事業(yè)單位自建自供，供熱單位實(shí)行事業(yè)化或后勤化運(yùn)營，沒有獨(dú)立的企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)追求；三是燃料價(jià)格和供熱價(jià)格實(shí)行嚴(yán)格的計(jì)劃管制，燃料供需實(shí)行計(jì)劃調(diào)配。這三個(gè)制度構(gòu)成了穩(wěn)定的制度互補(bǔ)體系，政企不分的供熱企業(yè)、計(jì)劃管理的燃料供給體制、財(cái)政支付下的單位付費(fèi)是保證福利供熱體制有效運(yùn)行和平衡政府、企事業(yè)單位、居民三者之間利益平衡的重要互補(bǔ)性制度安排。endprint

改革開放以來，由于住房的商品化和用工制度的市場化，以及煤炭價(jià)格的放開和供熱主體的多元化，傳統(tǒng)福利供熱體制的互補(bǔ)性制度發(fā)生了改變，但是福利性居民用熱供給體制沒有變化，為此政府主要是采用供熱價(jià)格管制和財(cái)政補(bǔ)貼來維持福利性供熱。出于社會(huì)目標(biāo)，各級(jí)地方政府都對居民供熱價(jià)格實(shí)行嚴(yán)格的管制，供熱企業(yè)與居民用戶之間是非市場化交易，政府運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼手段來維持供給方和需求方之間的利益平衡，政府補(bǔ)貼成為平衡各方利益沖突和維持供熱體制平衡的核心。但是由于燃料價(jià)格的波動(dòng)，在“市場煤+計(jì)劃熱”的雙軌體制下，這一利益平衡體制卻成為加劇不同利益群體矛盾的根本誘因。

在價(jià)格充分聯(lián)動(dòng)或完全市場化的背景下，供熱行業(yè)生產(chǎn)者和消費(fèi)者能自動(dòng)實(shí)現(xiàn)利益平衡，假設(shè)生產(chǎn)者利益為Wp，消費(fèi)者利益為Wc，則平衡公式為Wp=Wc。

在“市場煤+計(jì)劃熱”雙軌制體制下，盡管國家確立了煤熱價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，但在煤炭價(jià)格上漲的時(shí)候，出于保供應(yīng)和保民生目標(biāo)的平衡，政府不會(huì)讓供熱成本完全通過供熱價(jià)格疏導(dǎo)出去，而是有限提高供熱價(jià)格。在不充分價(jià)格聯(lián)動(dòng)的情況下，企業(yè)的收益會(huì)下降Δwp1，此時(shí)供給側(cè)出現(xiàn)不平衡，為此政府需要對由于煤炭價(jià)格上漲造成的供熱企業(yè)虧損提供完全或大部分的補(bǔ)貼ΔSP1，以保證熱力供應(yīng)；同時(shí)，由于低價(jià)格用熱，消費(fèi)者的福利會(huì)增加Δwc1，但出于政治考慮，政府并不會(huì)通過征稅等方式將這部分收益拿走。在價(jià)格調(diào)整過程中，為了消除由于名義供熱價(jià)格上漲給部分低收入群體造成的不利影響，政府還會(huì)向部分低收入群體提供采暖費(fèi)補(bǔ)貼ΔαSc1。此時(shí)，供熱行業(yè)平衡公式為：

Wp-Δwp1+ΔSP1=Wc+Δwc1+ΔαSc1

此時(shí)的政府財(cái)政補(bǔ)貼支出額為：

S1=ΔSP1+ΔαSc1

當(dāng)煤炭價(jià)格下跌時(shí)，政府出于減少財(cái)政支出和維持財(cái)政周期性平衡的需要，并不會(huì)及時(shí)充分地調(diào)低供熱價(jià)格。此時(shí)，由于價(jià)格不變、成本下跌，供熱企業(yè)的福利會(huì)增加Δwp2，對此政府則相應(yīng)減少給供熱企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼額ΔSP2；同時(shí)由于供熱價(jià)格沒有與供熱成本變化同步調(diào)整，消費(fèi)者支付了相對高的供熱價(jià)格，則消費(fèi)者福利會(huì)損失Δwc2。為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，政府不會(huì)取消煤炭價(jià)格上漲時(shí)的補(bǔ)貼額ΔαSc1。此時(shí)，供熱行業(yè)利益平衡公式為：

Wp+Δwp2-ΔSP2=Wc-Δwc2+ΔαSc1

此時(shí)的政府財(cái)政補(bǔ)貼支出額為：

S2=-ΔSP2+ΔαSc1

不完全市場化下福利供熱利益平衡“天秤模式”要保證穩(wěn)定運(yùn)行需要具備嚴(yán)格的條件，一是政府具有充足財(cái)政資源，或者在政府財(cái)政支出預(yù)算給定下，供熱利益平衡的財(cái)政成本比重較低或總量穩(wěn)定；二是供熱行業(yè)上游燃料價(jià)格穩(wěn)定或者政府能對其實(shí)行嚴(yán)格管制；三是利益平衡“天秤模式”不會(huì)帶來巨大的社會(huì)和環(huán)境代價(jià)。但中國市場化經(jīng)濟(jì)改革和供熱行業(yè)改革滯后帶來的制度不匹配，使“天秤模式”成為一種高成本和脆弱性的利益平衡機(jī)制。

首先，煤炭價(jià)格市場化帶來的燃料價(jià)格波動(dòng)不斷地引發(fā)企業(yè)、用戶和政府之間復(fù)雜的利益沖突。政府價(jià)格管制出于維持社會(huì)穩(wěn)定和獲得公眾支持考慮，對居民用戶的用熱一方面維持相對較低的供熱價(jià)格，另一方面不管煤炭價(jià)格是漲是跌，給予居民用戶的低價(jià)隱性補(bǔ)貼只能增加不能減少，居民供熱補(bǔ)貼呈現(xiàn)出明顯的剛性特征。在煤炭價(jià)格上漲時(shí)，政府為了保供應(yīng)，要全部或大部分為供熱企業(yè)由于高成本供熱所帶來的虧損買單；同時(shí)為了保穩(wěn)定，需要消除由于供熱價(jià)格上調(diào)對部分低收入群體支出增加的影響，要為這部分居民提供供熱補(bǔ)貼，保證其支出狀況不變。在煤炭價(jià)格下跌時(shí)，政府會(huì)減少對供熱企業(yè)的補(bǔ)貼，但供熱價(jià)格也不會(huì)及時(shí)下調(diào)，居民用戶則支付了不合理的高價(jià)格（見表1）。

其次，地方政府維持利益平衡的財(cái)政成本日益增加，制度存續(xù)成為巨大的挑戰(zhàn)。在財(cái)政分權(quán)體制下，供熱補(bǔ)貼是地方政府重要的財(cái)政支出，隨著城鎮(zhèn)人口的增長和供熱成本的增加，地方財(cái)政負(fù)擔(dān)將日益沉重。如哈爾濱市從2001-2012年僅低保戶供熱補(bǔ)貼就累計(jì)達(dá)6億元，每年平均5000萬元左右，而由于近年來經(jīng)濟(jì)增速放緩，2013年哈爾濱市本級(jí)地方財(cái)政預(yù)算收入?yún)s僅為211.4億元。北京市2013年全市供暖補(bǔ)貼為30億元，由財(cái)政資金直接撥發(fā)給供熱企業(yè)，如果全部實(shí)現(xiàn)“煤改氣”，則由于燃?xì)夤岬母叱杀?，北京市每年需要的補(bǔ)貼額將高達(dá)100億元左右。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部：《不同燃料形式集中供熱成本價(jià)格研究》（研究報(bào)告），2014年。因此，在轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)不完全市場化的過渡階段，福利性供熱利益平衡的“天秤模式”面臨日益嚴(yán)重的失衡性風(fēng)險(xiǎn)，政府面對的利益平衡維護(hù)成本日益增加。

再次，供熱利益平衡“天秤模式”具有較高的環(huán)境成本。在利益再平衡“天秤模式”下，對供熱價(jià)格進(jìn)行嚴(yán)格管制是重要的基礎(chǔ)，但政府不恰當(dāng)?shù)膬r(jià)格管制則進(jìn)一步扭曲了微觀主體的減排激勵(lì)，從而使供熱減排喪失了微觀基礎(chǔ)，產(chǎn)生了逆向的減排激勵(lì)問題。在價(jià)格管制下，企業(yè)減排成本無法通過價(jià)格來合理傳導(dǎo)出去，一個(gè)企業(yè)越是提供環(huán)保的供暖，其成本越高，則企業(yè)收益將越低。無論煤炭價(jià)格是上漲還是下降，越是采用低成本高能耗高污染的技術(shù)設(shè)備，越是采用低價(jià)格劣質(zhì)煤，供暖企業(yè)的收益則越高。因此，不予節(jié)能減排成為企業(yè)的占優(yōu)行為選擇。由此，供熱成為北方地區(qū)冬季霧霾加劇的主因，如在2010-2014年間，北京市供暖期PM2.5平均濃度比非供暖期增長了23%～179%，冬季供暖期的PM2.5 濃度比非供暖時(shí)期的濃度（5年平均）要高出53.5%。北京大學(xué)統(tǒng)計(jì)科學(xué)中心：《空氣質(zhì)量評(píng)估報(bào)告：北京城區(qū)2010-2014年P(guān)M2.5污染狀況研究》，2015年3月。嚴(yán)重的供暖大氣污染還使中國北方居民付出巨大的健康成本，北方供暖地區(qū)人均壽命比供暖分界線（淮河）以南的南方人至少低5.5年。Douglas Almond， Yuyu Chen， Michael Greenstone and Hongbin Li， “Winter Heating or Clean Air？ Unintended Impacts of Chinas Huai River Policy，” American Economic Review， vol.99， no.2， 2009， pp.184～190.endprint

歷史上，福利供熱體制在實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的東歐國家和俄羅斯等獨(dú)聯(lián)體國家也較為常見，但由于下列原因而逐步被廢除：供熱企業(yè)缺乏降本增效的動(dòng)力并有激勵(lì)虛報(bào)成本或過度投資，導(dǎo)致財(cái)政補(bǔ)貼支出增加；不能激勵(lì)用戶提高終端用熱效率；歧視性居民供熱補(bǔ)貼會(huì)帶來對社會(huì)公平的巨大傷害；補(bǔ)貼支出擠占了用于其他更需要社會(huì)救濟(jì)領(lǐng)域的財(cái)政資金。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、世界銀行、全球環(huán)境基金：《中國強(qiáng)化集中供熱行業(yè)監(jiān)管的制度模式》，2009年，第98頁。中國改革開放以來，盡管福利性供熱體制的制度基礎(chǔ)已經(jīng)逐步喪失，政府維持利益平衡的“天秤模式”的成本越來越高，制度基礎(chǔ)越來越脆弱，但由于缺乏市場化改革的動(dòng)力和改革政策實(shí)施的合力，其成為中國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的最后堡壘。

三、福利性供熱體制的多元利益沖突與改革乏力

阿西莫格魯和羅賓遜指出，分配沖突是政治和制度的首要問題，而無效率再分配形成機(jī)制則是制度的核心問題。Acemoglu D. and J.A.Robinson， “Inefficient Redistribution，” American Political Science Review， vol.95， no.3， 2001， pp.649～661.不同的制度設(shè)計(jì)決定了社會(huì)中不同主體對社會(huì)生活中各種利益的分享，每一種制度都具有相應(yīng)的分配效應(yīng)。因?yàn)橹贫茸兏锏目尚行约捌浞峙浣Y(jié)果很大程度上取決于既得利益群體的行為激勵(lì)及其政治影響力，解釋供熱體制改革困局必須分析這一制度背后的復(fù)雜利益沖突及其制度性運(yùn)行的改革動(dòng)力耗散機(jī)制。因此，制度分析必須解釋兩個(gè)一般性問題：一是制度使哪些人系統(tǒng)獲益，二是受益人如何維持這些既得利益。

1.供熱行業(yè)的多元利益沖突

供熱體制改革涉及不同居民群體之間、不同所有制企業(yè)之間、企業(yè)與政府之間、中央與地方之間復(fù)雜的利益沖突，由于非對稱的初始制度設(shè)計(jì)，造成社會(huì)群體割裂和改革動(dòng)力喪失。

（1）歧視性供熱付費(fèi)補(bǔ)貼制度設(shè)計(jì)人為割裂了作為消費(fèi)者的公眾群體

從北方供熱省份的供熱對象來說，由于初始制度設(shè)計(jì)，居民被人為分割為兩部分：一部分是政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和大型國有企業(yè)員工構(gòu)成的“體制內(nèi)人員”；另一部分為非國有企業(yè)員工、自由職業(yè)者、進(jìn)城農(nóng)民工，乃至北方廣大農(nóng)村居民構(gòu)成的“體制外人員”。這兩大群體之間的差異根本上來自于職業(yè)身份和戶籍制度下的行政性身份分割差異，并由此帶來在供熱體制中面臨截然不同的歧視性差別待遇，“體制外員工”處于二等公民的不公正地位，享受不到政府財(cái)政支付的采暖費(fèi)補(bǔ)貼。在體制內(nèi)群體中，行政級(jí)別越高，則享受的福利也越高，越是主導(dǎo)改革的官員，越是福利供熱體制的最大受益者。如正省級(jí)官員的采暖費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是普通科員的2倍以上，是困難家庭的4倍以上。2012年，北方16省供暖地區(qū)城鎮(zhèn)人口為2.98億，農(nóng)村人口為2.33億。④數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒2013》有關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算。北方供熱省份能夠享受采暖費(fèi)財(cái)政直接補(bǔ)貼的困難人口大約為1.03億人，考慮采暖費(fèi)覆蓋率并折算后可以得出，北方供熱省份2012年城鄉(xiāng)共有約2.88億人不能享受任何直接或間接的采暖費(fèi)補(bǔ)貼。數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《中國勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒2013》與民政部公布的《2012年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)計(jì)算。與此同時(shí)，2012年北方16個(gè)供熱省份機(jī)關(guān)事業(yè)單位的“泛公務(wù)員”群體占供熱地區(qū)總?cè)丝诒戎貫?.66%，包含大型國有企業(yè)員工后，則體制內(nèi)人員占供熱總?cè)丝诘?.03%。在現(xiàn)有采暖費(fèi)補(bǔ)貼體制下，享受補(bǔ)貼的既得利益群體獲得的采暖費(fèi)補(bǔ)貼額平均占其家庭年采暖費(fèi)支出的50%左右。④由此，歧視性補(bǔ)貼下的供熱行業(yè)市場化改革，不僅明顯地加劇了貧困家庭經(jīng)濟(jì)困境，也使相當(dāng)一部分處于貧困邊緣的群體陷入了新的貧困。徐月賓、張秀蘭：《供暖體制改革與社會(huì)政策的制度性缺陷》，《清華大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第4期。因此，歧視性居民供熱補(bǔ)貼制度成為加劇城鄉(xiāng)福利二元結(jié)構(gòu)和惡化社會(huì)公平的重要因素。由于“體制內(nèi)人員”是強(qiáng)勢既得利益者，并不具有推進(jìn)會(huì)降低自己利益的改革激勵(lì)，相反為了維護(hù)既得利益，會(huì)抵制改革，只有在改革不會(huì)導(dǎo)致其福利狀況惡化的情況下，他們才會(huì)支持改革。對于“體制外人員”來說，供熱體制改革并不一定會(huì)直接改進(jìn)其福利狀況，其改革意愿并不強(qiáng)，但只要改革不增加其支出，他們則不會(huì)抵制改革。

（2）產(chǎn)權(quán)制度差異導(dǎo)致不同所有制供熱企業(yè)改革意愿差別明顯

供熱企業(yè)分為體制內(nèi)的國有企業(yè)和體制外的非公有企業(yè)。這兩類企業(yè)之間的差異主要是政企關(guān)系和企業(yè)定位不同，國有企業(yè)具有較強(qiáng)的政企關(guān)系，但同時(shí)承擔(dān)了一定的政策負(fù)擔(dān)，非公企業(yè)具有相對較弱的政企關(guān)系，但其承擔(dān)的政策性負(fù)擔(dān)也相對較輕。在供熱行業(yè)，盡管存在所謂的“供熱價(jià)格成本倒掛”和企業(yè)的“財(cái)務(wù)虧損”，但是供熱企業(yè)的盈利狀況仍然十分可觀，從財(cái)務(wù)信息公開的供熱行業(yè)主要上市公司來看，2009年以來主要供熱上市公司供熱業(yè)務(wù)的利潤率普遍高于一般制造業(yè)5%以下的銷售利潤率，少數(shù)企業(yè)具有近20%～30%的高利潤率（表2）?，F(xiàn)實(shí)當(dāng)中，更多的國有供熱企業(yè)通過虛報(bào)成本來要求維持高供熱價(jià)格，并通過隱性福利來分割壟斷信息租金。對于國有供熱企業(yè)來說，其改革意愿很低，市場化改革會(huì)使企業(yè)的收益面臨很大的不確定性，市場競爭壓力、虛報(bào)成本的租金消失、員工隱性福利減少、財(cái)政補(bǔ)貼的取消等都可能降低地區(qū)壟斷性公有供熱企業(yè)的收益和惡化相關(guān)產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)的利益。因此，國有供熱企業(yè)有激勵(lì)通過俘獲政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)和政企合謀來進(jìn)行公益侵占和利益輸送，阻礙任何導(dǎo)致其利益受損的改革。

根據(jù)城鎮(zhèn)集中供熱協(xié)會(huì)2011年的統(tǒng)計(jì)，當(dāng)年全國供熱行業(yè)企業(yè)數(shù)量為7216家，其中國有企業(yè)為3935家，股份企業(yè)為1241家，私營企業(yè)為1590家，外資企業(yè)為225家，非公經(jīng)濟(jì)供熱企業(yè)占總數(shù)的25%。對于非公企業(yè)來說，由于不公平的市場環(huán)境和天然的政企關(guān)系劣勢，有限的市場化改革并不足以為私人企業(yè)進(jìn)入供熱行業(yè)提供有效激勵(lì)。由于市場化改革帶來的市場競爭和價(jià)格市場化會(huì)使非公企業(yè)充分發(fā)揮體制靈活和高效率經(jīng)營的優(yōu)勢，公平競爭的市場環(huán)境有利于企業(yè)成長和收益增加，因此其改革意愿相對較強(qiáng)，但是由于缺乏改革談判力，其并不會(huì)成為改革的第一推動(dòng)者。同時(shí)，在地方主管官員自由裁量權(quán)過大的背景下，非公企業(yè)有很強(qiáng)的激勵(lì)通過賄賂監(jiān)管者和地方政府官員來獲取更大的商業(yè)利益，從而成為現(xiàn)有制度的尋租者和既得利益的合謀者。endprint

（3）中央與地方的目標(biāo)差異和行政體制缺陷導(dǎo)致改革政策執(zhí)行力不足

國家及相關(guān)主管部門（住建部、發(fā)改委、財(cái)政部、環(huán)保部）對供熱行業(yè)改革和政策制定具有總體決策權(quán)，出于提高行業(yè)運(yùn)行效率，促進(jìn)社會(huì)公平和節(jié)能減排的要求，國家具有較強(qiáng)的改革意愿，但是由于城市供熱行業(yè)的管理職權(quán)主要在地級(jí)城市級(jí)政府，國家只是制定宏觀政策，省級(jí)政府對供熱行業(yè)基本沒有監(jiān)管職權(quán)，政策執(zhí)行主要是由地市級(jí)政府來負(fù)責(zé)。仇保興、王俊豪：《中國市政公用事業(yè)監(jiān)管體制研究》，中國社會(huì)科學(xué)出版社，2006年，第38～39頁。由于中央與地方職責(zé)權(quán)限不清楚、中央層面監(jiān)管職權(quán)多頭管理和行政監(jiān)督手段缺乏，造成國家并沒有很強(qiáng)的監(jiān)督改革政策執(zhí)行的能力。在財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府決策者出于政治任期的政績考慮，往往缺乏改革的激勵(lì)，往往根據(jù)“政績優(yōu)先、財(cái)政量力”的原則來決定是否推進(jìn)改革。典型的如供熱計(jì)量改革，這是推進(jìn)供熱價(jià)格市場化和促進(jìn)節(jié)能減排的重要政策，但是由于熱計(jì)量改革需要一定規(guī)模的設(shè)施改造成本，而節(jié)能減排成效又不是地方官員政績考核的重點(diǎn)，因此地方政府缺乏貫徹執(zhí)行的動(dòng)力，造成熱計(jì)量改革進(jìn)展緩慢。盡管國家住建部從1996年就要求各地推行熱計(jì)量改革，但根據(jù)住建部2012年5月發(fā)布的《“十二五”建筑節(jié)能專項(xiàng)規(guī)劃》，截至2010年底，完成北方采暖地區(qū)既有居住建筑供熱計(jì)量及節(jié)能改造的面積為1.82億平方米，粗略估算其僅占全國北方城市總供熱面積的5%。

2.強(qiáng)勢利益集團(tuán)主導(dǎo)的改革

制度變遷是由于不同利益群體之間的互動(dòng)來決定的，不同群體在改革政策設(shè)計(jì)中的談判地位就成為影響改革決策及其分配結(jié)果的關(guān)鍵。福利性供熱體制是政治家基于意識(shí)形態(tài)偏好所創(chuàng)建的，初始制度設(shè)計(jì)決定了體制內(nèi)人員在改革政策設(shè)計(jì)中具有優(yōu)勢地位，而農(nóng)村居民、非公經(jīng)濟(jì)員工、自由勞動(dòng)者、城市低收入群體和非公企業(yè)則處于弱勢地位。由于談判力分布不對等，在改革政策決策中居于弱勢地位群體的利益就不會(huì)得到應(yīng)有的關(guān)注，從而處在被忽略的境地。由各級(jí)政府官員、機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工等組成的體制內(nèi)人員，以及國有供熱企業(yè)等既得利益集團(tuán)則處于強(qiáng)勢地位。由于既得利益集團(tuán)掌控改革話語權(quán)和決策權(quán)，具有強(qiáng)大的改革政策政治影響力，他們更多地從維護(hù)和強(qiáng)化既得利益的角度來影響改革政策設(shè)計(jì)，抵制可能導(dǎo)致其利益受損的改革。在強(qiáng)勢利益集團(tuán)主導(dǎo)改革決策的情況下，制度變遷注定不會(huì)帶來更公平的分配格局，促進(jìn)社會(huì)總福利和社會(huì)公平的結(jié)果注定不會(huì)出現(xiàn)，而是呈現(xiàn)出對既得利益格局的強(qiáng)化。

假設(shè)制度變遷是一個(gè)不同利益群體策略互動(dòng)的博弈過程，相關(guān)的博弈支付矩陣見表4。其中，wi為利益群體A或B的非協(xié)調(diào)收益，反映協(xié)調(diào)失敗的結(jié)果，并且wi0且βA>βB，群體A處于強(qiáng)勢地位，這是由制度初始設(shè)計(jì)決定的。

由于βi>0，上式分母為正，這意味隨著體制外弱勢群體非協(xié)調(diào)收益wB的下降，博弈均衡所要求的預(yù)期概率條件降低。這一結(jié)果顯示，使弱勢群體處于不利地位的初始制度設(shè)計(jì)會(huì)導(dǎo)致制度變遷向有利于強(qiáng)勢集團(tuán)的方向演變，出現(xiàn)強(qiáng)者越強(qiáng)、弱者越弱的再分配狀況惡化格局。因此，在不同群體政治影響力不對稱分布的情況下，一種制度的存在與變革往往是由強(qiáng)勢集團(tuán)的偏好所決定的，并產(chǎn)生偏向于該集團(tuán)的分配結(jié)果。

為維護(hù)自身利益，強(qiáng)勢利益集團(tuán)會(huì)阻礙有利于社會(huì)整體福利改進(jìn)的改革。為此，我們構(gòu)建社會(huì)選擇的效用可能性曲線。在圖2中，由于人為的制度初始設(shè)計(jì)，在社會(huì)制度安排格局給定的情況下，社會(huì)分配結(jié)構(gòu)停留在B點(diǎn)。在B的分配狀態(tài)下，由于群體Y具有優(yōu)勢地位或政治優(yōu)待，他們獲得了更多的社會(huì)分配結(jié)果，群體X處于弱勢地位，它們獲得了相對較少的社會(huì)分配結(jié)果。對整個(gè)社會(huì)來說，B點(diǎn)是一個(gè)無效率和非公平的狀態(tài)，位于社會(huì)效用可能性邊界的A點(diǎn)是社會(huì)最優(yōu)點(diǎn)，它同時(shí)實(shí)現(xiàn)了效率和公平的最大化。

在社會(huì)制度變革的情況下，盡管由狀態(tài)點(diǎn)B向狀態(tài)點(diǎn)A轉(zhuǎn)移的過程中社會(huì)總福利得到了提高，呈現(xiàn)帕累托改進(jìn)效應(yīng)，但是由于群體Y的利益將出現(xiàn)下降，他們將盡力維持社會(huì)效率較低的狀態(tài)B，并利用其在改革決策中的強(qiáng)勢地位來抵制改革。對于群體X來說，盡管由狀態(tài)點(diǎn)B向狀態(tài)點(diǎn)A轉(zhuǎn)移的過程中社會(huì)總福利得到提高，但是社會(huì)總福利提高后他們是否能直接受益是不確定的，他們并不會(huì)感受到直接的分配結(jié)果改善，所以改革的激勵(lì)也不會(huì)很高。同時(shí)，由于在改革決策中處于弱勢地位，他們也無法改變在社會(huì)分配中的不利地位，而是僵持在不公平的分配狀態(tài)，甚至不得不接受不斷加劇的社會(huì)分配不公平。

由于不同群體都是基于自身利益最大化行動(dòng)，在初始制度設(shè)計(jì)和改革決策談判力分布不對稱的情況下，非效率和不公平的制度得以長期存在。這就是說，如果無效率的制度符合強(qiáng)勢集團(tuán)的最大化利益，社會(huì)福利改進(jìn)的制度變革不符合強(qiáng)勢利益集團(tuán)的利益，或者制度變革給強(qiáng)勢集團(tuán)帶來的新增收益低于原有的既得利益，則帕累托改進(jìn)的制度變遷將不會(huì)出現(xiàn)，非效率再分配制度將得以維持和被強(qiáng)化。這種改革力量不對稱分布導(dǎo)致的制度長期維持在低績效和不公正的穩(wěn)定狀態(tài)，博弈論理論家稱之為“穩(wěn)定的均衡”，因?yàn)闆]有一名參與者能從現(xiàn)存制度安排的變革中得到個(gè)人的好處，但是從全社會(huì)來看，這個(gè)均衡是失調(diào)的，是一個(gè)使所有人受損的制度穩(wěn)態(tài)。在中國整個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)由計(jì)劃體制轉(zhuǎn)向市場體制的大背景下，繼續(xù)維持有利于少數(shù)群體利益的福利供熱體制，將成為一種加劇社會(huì)不公平的“汲取性制度”，加劇社會(huì)多元利益主體之間的利益沖突，帶來越來越嚴(yán)重的社會(huì)群體割裂，造成市場化改革動(dòng)力的耗散。

四、以改革促進(jìn)不同群體的利益再平衡

福利性供熱體制的案例顯示，在公共資源稀缺的約束下，制度初始人為了尋求政治目標(biāo)而采取了非均衡的歧視性初始制度設(shè)計(jì)，但是制度的存續(xù)卻培育了穩(wěn)定封閉的既得利益集團(tuán)，由于其具有較強(qiáng)的改革決策政治影響力，因而造成歧視性制度被固化和社會(huì)群體的割裂分化，巨大的制度替代成本和制度變革行動(dòng)主體的缺乏使改革無法發(fā)生，改革政策無法得到有效推進(jìn)。在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中，制度是最重要的基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品，好的制度應(yīng)該具有革新性和利益再平衡性，隨著內(nèi)外部條件的變化能及時(shí)跟進(jìn)調(diào)整，制度變革的成本和收益能在利益主體之間合理分擔(dān)和公平分享，形成好制度變革的動(dòng)力和利益平衡機(jī)制，避免利益固化和制度僵化，實(shí)現(xiàn)制度的良性演進(jìn)。福利性供熱體制給中國社會(huì)公民的不同群體帶來不對稱的利益分配格局，而改革的關(guān)鍵在于能否實(shí)現(xiàn)不同群體的利益再平衡。利益再平衡的供熱行業(yè)體制改革重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)運(yùn)營體制市場化、監(jiān)管體制現(xiàn)代化、補(bǔ)貼制度公平化和改革決策治理多元化，從而建立起與市場化相適應(yīng)，效率與公平兼容的利益再平衡機(jī)制。

1.供熱行業(yè)運(yùn)營體制市場化

國際上，各國供熱行業(yè)都是實(shí)行市場化運(yùn)營體制，市場化不僅是促進(jìn)效率提高和節(jié)能減排的基礎(chǔ)，也是合理平衡各方利益的基礎(chǔ)。為此，應(yīng)通過深化供熱行業(yè)市場化改革來化解計(jì)劃供熱體制內(nèi)生性體制矛盾和利益沖突。首先，深化市場化供熱價(jià)格機(jī)制改革，實(shí)現(xiàn)供熱的商品化和使用者付費(fèi)。改革居民付費(fèi)方式，實(shí)現(xiàn)采暖費(fèi)由“暗補(bǔ)”變“明補(bǔ)”乃至最終不補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)“誰用熱、誰繳費(fèi)”，并推進(jìn)兩部制熱價(jià)和熱計(jì)量改革，實(shí)現(xiàn) “用多少熱、付多少費(fèi)”。其次，繼續(xù)推進(jìn)供熱行業(yè)市場開放，引入民間資本，降低非公經(jīng)濟(jì)進(jìn)入門檻，建立公平競爭市場環(huán)境，大力發(fā)展PPP、特許經(jīng)營等方式，實(shí)現(xiàn)投資主體和運(yùn)營主體的多元化，形成多元主體公平競爭的市場格局。再次，改革國有供熱企業(yè)體制，實(shí)現(xiàn)政企分開和企業(yè)化運(yùn)營。為此，應(yīng)深化國有供熱企業(yè)的產(chǎn)權(quán)和治理制度改革，明確政策性補(bǔ)貼規(guī)則并逐步取消不合理的政策性補(bǔ)貼，硬化企業(yè)預(yù)算約束，強(qiáng)化對公益性國有供熱企業(yè)的運(yùn)營績效和社會(huì)責(zé)任考核。

2.供熱行業(yè)監(jiān)管體制現(xiàn)代化

有效的政府監(jiān)管體制是促進(jìn)供熱行業(yè)各方利益平衡的重要制度保障，政府監(jiān)管體制不應(yīng)成為維護(hù)特殊集團(tuán)利益和惡化分配公平的工具。首先，強(qiáng)化供熱企業(yè)價(jià)格成本監(jiān)審和信息披露，實(shí)現(xiàn)供熱成本信息透明化。為此，需要明確供熱企業(yè)財(cái)務(wù)審計(jì)規(guī)則，明確供熱企業(yè)財(cái)務(wù)信息申報(bào)義務(wù)，并建立第三方供熱企業(yè)成本監(jiān)審制度，防止供熱企業(yè)過多侵占消費(fèi)者利益和政府財(cái)政資金。其次，實(shí)行激勵(lì)性供熱價(jià)格監(jiān)管。近期重點(diǎn)推行地區(qū)標(biāo)桿熱價(jià)，長期則實(shí)行價(jià)格上限或收益上限政策，從根本上消除供熱企業(yè)利用信息不對稱通過虛報(bào)成本來獲利。再次，改革監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系，消除多頭管理的監(jiān)管職權(quán)配置，建立權(quán)力集中的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，通過立法明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管職權(quán)，確保其依法獨(dú)立監(jiān)管的獨(dú)立性，消除特殊利益集團(tuán)對監(jiān)管機(jī)構(gòu)的俘獲和行政官員對監(jiān)管決策的隨意干預(yù)。最后，理順中央和地方監(jiān)管職權(quán)關(guān)系，強(qiáng)化中央和地方人大對地方政府推進(jìn)改革和實(shí)施有效監(jiān)管的績效評(píng)價(jià)和政治問責(zé)。

3.居民供熱補(bǔ)貼制度公平化

居民用熱補(bǔ)貼制度是各國普遍采用的促進(jìn)社會(huì)公平的公共政策，美國、歐盟各國等都建立了只針對低收入群體的低收入家庭能源補(bǔ)貼政策，如美國的“低收人家庭能源補(bǔ)助計(jì)劃”、英國的貧困人口燃料支付保障政策等。供熱行業(yè)有效的居民補(bǔ)貼制度應(yīng)該以促進(jìn)社會(huì)公平為目標(biāo)，這包含兩個(gè)維度：一是橫向公平，補(bǔ)貼制度適用于所有滿足條件的居民，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼全覆蓋；二是縱向公平，補(bǔ)貼制度應(yīng)堅(jiān)持底線原則，補(bǔ)貼不能實(shí)行普惠制或偏向高收入群體，應(yīng)以保障最低收入群體的用熱需求為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼目標(biāo)的具體化和精準(zhǔn)化。為此，首先，需要建立規(guī)則明確公平適用于所有居民的供熱補(bǔ)貼制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民供熱補(bǔ)貼的“國民待遇”。其次，以機(jī)關(guān)事業(yè)單位改革為契機(jī)，改革“泛公務(wù)員”群體的采暖費(fèi)補(bǔ)貼政策，建立更科學(xué)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工薪酬制度，逐步取消機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工享受的福利性采暖費(fèi)補(bǔ)貼，并消除特權(quán)福利。再次，建立只針對低收入脆弱家庭的供暖補(bǔ)貼制度，尤其將農(nóng)村困難家庭覆蓋進(jìn)來，對北方農(nóng)村困難家庭也提供一定的采暖費(fèi)現(xiàn)金補(bǔ)貼，同時(shí)適當(dāng)提高城市低收入家庭采暖費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，中高收入家庭則完全按市場價(jià)格來支付采暖費(fèi)，政府不再對其提供任何顯性或隱性補(bǔ)貼。

4.改革決策治理體制多元化

阿西莫格魯對世界不同國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效差異的原因分析指出，那些促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和社會(huì)持續(xù)進(jìn)步的好制度的重要特征是制度具有包容性，能保證利益相關(guān)者擁有平等的機(jī)會(huì)參與制度構(gòu)建并公平分享發(fā)展成果。[美]德隆·阿西莫格魯：《國家為什么會(huì)失敗》，李增剛譯，湖南科學(xué)技術(shù)出版社，2015年，第315頁。根據(jù)公共選擇理論，規(guī)則決定結(jié)果，沒有過程公正，就無法保證結(jié)果公正。羅爾斯提出了“自由優(yōu)先、兼顧平等”的正義觀，即在過程公正的基礎(chǔ)上限制結(jié)果的不平等。[美]羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，中國社會(huì)科學(xué)出版社，1988年，第5頁。因此，完善制度體系，建立體現(xiàn)公平正義的改革決策治理體系，提高國家治理能力，是從根本上解決利益相關(guān)者之間利益平衡和建立更具包容性經(jīng)濟(jì)和政治制度的基礎(chǔ)。為此，需要重構(gòu)改革決策體制，面對利益訴求多元化的現(xiàn)實(shí)，通過立法來完善行政程序和強(qiáng)化政治問責(zé)，供熱改革決策應(yīng)積極引入有效的信息公開和公眾參與機(jī)制，培育公民社會(huì)，建立多元共治的國家治理體系，從而實(shí)現(xiàn)以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平和分配公平為核心的包容性制度體系。

作者單位：浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)中國政府管制研究院

責(zé)任編輯：牛澤東endprint