高校預算管理存在的問題與對策研究

胡志蘭

【摘 要】分析新時期加強高校預算管理重要意義、存在的問題，提出新時期高校預算管理的基本原則和對策措施，為我國高校加強預算管理提供借鑒和參考。

【關(guān)鍵詞】高校預算管理 重要意義 存在問題 基本原則 對策措施

【中圖分類號】G 【文獻標識碼】A

【文章編號】0450-9889（2016）06C-0020-03

隨著我國高等教育體制改革的全面深入推進，我國高等教育進入了全面發(fā)展的歷史時期，但同時也出現(xiàn)了高等教育快速發(fā)展與資金制約瓶頸的矛盾，給高校財務管理特別是預算管理提出了嚴峻挑戰(zhàn)。財政部于2012年2月7日修訂、2012年4月1日實施的《事業(yè)單位財務規(guī)則》，給高校財務管理提出了新的要求。高校預算管理是高校財務管理的重要組成部分，也是高校財務管理的核心內(nèi)容，高校預算管理水平如何直接關(guān)系到高校資金的使用質(zhì)量和效益，對于我國高校事業(yè)發(fā)展具有至關(guān)重要的作用。在新的歷史條件下，各級各類高校必須著眼貫徹落實好《事業(yè)單位財務規(guī)則》和為我國高等教育提供強有力的財務預算支撐，深刻認識新時期加強高校預算管理的重要意義，認真分析當前高校預算管理存在的突出問題，明確高校預算管理的基本原則，完善高校預算管理措施，最大限度地實現(xiàn)高校資金的優(yōu)化配置。

一、加強高校預算管理的重要意義

《事業(yè)單位財務規(guī)則》第二章第六條明確規(guī)定：事業(yè)單位預算是指事業(yè)單位根據(jù)事業(yè)發(fā)展目標和計劃編制的年度財務收支計劃，事業(yè)單位預算由收入預算和支出預算組成；第八條明確規(guī)定：事業(yè)單位預算應當自求收支平衡，不得編制赤字預算。隨著高等教育改革的逐步深化，高校資金呈現(xiàn)來源多樣化、用途多樣化、數(shù)量短缺化的特點。按照《事業(yè)單位財務規(guī)則》的要求，加強對高校預算管理顯得尤為重要。

（一）有利于推進高校教育管理體制改革。隨著我國財政管理體制改革的深入實施，特別是《事業(yè)單位財務規(guī)則》修訂實施以后，要求我國高校必須形成以部門預算、綜合預算、零基預算、細編預算、早編預算等為主要內(nèi)容的預算管理新模式，以“收支兩條線”、國庫直接支付、政府采購等為主要內(nèi)容的支付方式。我國高校教育管理體制改革的深入實施和全面推進，要求高校大力推進教育市場國際化和高等教育大眾化，實行后勤社會化、住房市場化、崗位工資制度化、教師聘任常態(tài)化的管理體系。高校預算管理是高校財務管理的核心部分，對于創(chuàng)新預算管理模式、促進高?？茖W管理、保障高校健全發(fā)展具有重要意義，只有加強高校預算管理，才能保證高校資金有效運轉(zhuǎn)和實現(xiàn)財務價值增值，為高校發(fā)展奠定重要的資金基礎。

（二）有利于提高高校教育資金使用效率。實施投資主體多元化和管理主體地方化，是高校管理體制改革的內(nèi)在要求。隨著高校教育體制改革的持續(xù)深入推進，高校經(jīng)費來源已經(jīng)不能完全依賴國家財政投入，“行政化”與“市場化”相結(jié)合越來越成為我國高校投資體制改革的發(fā)展方向，特別是黨的十八屆三中全會確立了市場在資源配置中起“決定性”作用之后，高?！岸嘣蓖顿Y渠道將日趨顯著。加強高校預算管理，能夠確保財政投入資金、社會投入資金、學費收入資金、服務收入資金、稅費減免資金、社會捐助資金以及附屬單位上繳資金的悉數(shù)進賬和合理配置，對于提高高校資金使用效率至關(guān)重要。

（三）有利于促進高校內(nèi)部利益關(guān)系協(xié)調(diào)。隨著我國行政管理體制改革的全面深入實施，特別是事業(yè)單位改革的不斷深化，我國各級各類高校的內(nèi)部管理體制、工作運行機制和利益分配格局都發(fā)生了深刻變化，如何協(xié)調(diào)各部門之間、各單位之間、教職員工之間以及學生之間的利益關(guān)系，對于保證高?？茖W、持續(xù)、健康發(fā)展具有重要作用。加強高校預算管理，能夠協(xié)調(diào)好內(nèi)部各方面利益主體的利益關(guān)系，引導內(nèi)部各方面利益主體正確處理好長遠利益與現(xiàn)實利益、全局利益與局部利益、高校利益與個人利益之間的關(guān)系，確保各方面利益主體合法利益不受侵害，最大限度地增加積極因素，最大限度地減少消極因素，保障高校事業(yè)順利發(fā)展。

二、當前高校預算管理存在的問題

（一）預算管理理念不夠先進。盡管我國各級各類高校都能夠按照《中華人民共和國預算法》《事業(yè)單位財務規(guī)則》等法律法規(guī)和政策措施的要求開展預算管理，但還存在著管理理念落后的問題。個別高校領導對預算管理不夠重視，在高校擴招的驅(qū)使下不斷擴大財務支出，有的甚至不顧高校財務承受能力編制“赤字預算”，給高校預算管理造成了重大影響。個別高校缺乏“成本管理”和“成本控制”意識，不能正確處理好“社會效益”與“經(jīng)濟效益”的關(guān)系，為了“社會效益”不計成本，比如個別高校為了追求高科技盲目購置科研設備，但由于缺少應用而導致大量科研設備和科研儀器閑置。個別高校預算管理人員缺乏“管理理念”，只把預算作為高校資金收入、分配、使用的年度計劃，特別是一些高校有關(guān)部門和單位的管理人員存在著排斥經(jīng)費預算的問題，長期脫離高校預算編制和預算決策，缺少全局意識和責任意識。

（二）預算管理體系不夠完善。按照《中華人民共和國預算法》以及《高等學校會計制度》的規(guī)定，各級各類高校必須建立“預算委”和“財經(jīng)委”，負責高校預算管理工作。盡管我國高校都按照要求建立了預算管理體系，但個別高校的管理體系不夠完善，有的沒有建立嚴格的預算編制、預算決策、預算執(zhí)行、預算監(jiān)督、預算考核、預算評價、預算獎懲等工作機制，還沒有形成健全和完善的組織體系。有的高校雖然建立了預算管理組織體系，但缺少規(guī)范的預算管理目標、預算管理制度和預算管理流程，導致預算管理組織體系流于形式。有的高校雖然具有完善的領導體系和組織體系，但缺少預算管理的“權(quán)力制衡”機制，導致個別高校存在著預算管理個別人說了算的問題。

（三）預算編制方法不夠科學。盡管很多高校都確定了明確的發(fā)展目標和中長期發(fā)展規(guī)劃，但一些高校在預算管理方面更加注重“眼前利益”，更多的是要保證年度收支平衡，多數(shù)都采取“基數(shù)加量”以及不體現(xiàn)負債的方法進行預算編制，缺乏對高校長遠目標、發(fā)展規(guī)劃和資金配置的整體考慮，導致預算管理缺乏戰(zhàn)略性和前瞻性。個別高校的預算編制缺乏“價值鏈”理念，很多時候都由財務部門進行編制，高校的教學部門、科研部門、行政部門等基本不參與預算編制，影響了預算編制的科學性、合理性、可靠性和權(quán)威性，各部門調(diào)整和追加經(jīng)費、私設“小金庫”、截留收入等情況時有發(fā)生。

（四）預算執(zhí)行監(jiān)督不夠到位。執(zhí)行和監(jiān)督是高校預算管理的重要組成部分，也是保證預算編制落實的重要保障，對于提高高校資金使用質(zhì)量和效率至關(guān)重要。當前我國很多高校對預算的執(zhí)行和監(jiān)督重視不夠，缺乏預算“法規(guī)”意識，將預算編制當成了“例行公事”，預算編制與預算執(zhí)行、預算監(jiān)督嚴重脫節(jié)，普遍存在著“重預算、輕執(zhí)行”的問題，缺少有效的預算執(zhí)行和監(jiān)督機制。由于預算執(zhí)行和監(jiān)督不到位，導致高校部門和單位“年初爭預算、年中追預算、年末超預算”的問題，預算執(zhí)行過程中頻繁調(diào)整，很多列入預算的項目不能完成，沒有列入預算的項目頻繁追加，甚至出現(xiàn)預算項目反復調(diào)整、更換的問題，預算執(zhí)行的嚴肅性嚴重不足。還有一些高校在預算執(zhí)行過程中缺少控制機制，資金收支隨意性較大，資金體外循環(huán)嚴重，出現(xiàn)高校資金被浪費、挪用甚至貪污的現(xiàn)象。

（五）預算考核獎懲不夠系統(tǒng)。當前很多高校比較注重對教學和科研的考核獎懲和激勵約束機制建設，普遍都建立了“績效”管理機制，但預算管理普遍游離于“績效”管理之外，普遍沒有建立激勵約束機制，成為制約高校預算管理的制度瓶頸。盡管也有一部分高校建立了考核和獎懲機制，但由于缺乏“過程管理”，對預算執(zhí)行缺少事前、事中、事后考核，對預算結(jié)果缺乏全面、深入、系統(tǒng)分析，導致考核流于形式。一些高校的考核人員在考核過程中由于受考核力度以及個人感情等因素影響，特別是由于缺少有效的激勵機制和嚴格的責任追究制度，很多時候?qū)己酥谐霈F(xiàn)的問題都“不了了之”，在一定程度上助長了預算管理的“隨意性”和“軟弱性”。

三、加強高校預算管理的基本原則

（一）堅持現(xiàn)實性與長遠性相結(jié)合。按照《事業(yè)單位財務規(guī)則》的規(guī)定，高校預算管理必須圍繞高校發(fā)展目標和計劃編制年度財務收支計劃，這就要求高校預算編制既要考慮現(xiàn)實性和年度性，又要考慮戰(zhàn)略性和長遠性。在當前我國高校進入高速發(fā)展的歷史時期，對資金的需求量日益加大，在預算管理上必須牢固樹立“可持續(xù)發(fā)展”理念，既要立足當前，又要著眼長遠；既要通過預算管理解決現(xiàn)實問題，又要把預算管理置于高校長遠發(fā)展戰(zhàn)略當中，保證高校預算管理科學發(fā)展、健康發(fā)展、持續(xù)發(fā)展。

（二）堅持穩(wěn)妥性與超前性相結(jié)合。盡管“量入為出、收支平衡”是高校預算管理的總體原則，但由于新時期高校擴招已經(jīng)成為發(fā)展趨勢，高校進入基建高峰期，對資金的需求量將大幅提升，因而必須把原則性與靈活性緊密結(jié)合起來，既要積極穩(wěn)妥，又要適度超前，按照“解放思想、與時俱進、開拓創(chuàng)新”的精神，本著有利于高校建設與發(fā)展的原則，科學分析和預測高校未來發(fā)展的償債能力，在確?？傮w平衡的前提下，切實加強對貸款的預算管理，特別是要加強對未來一定時期凈收入的預算管理，把財務風險控制在“合理區(qū)間”這內(nèi)。

（三）堅持重點性與全面性相結(jié)合。在我國高校辦學規(guī)模不斷擴大的新形勢下，高校進入了大開發(fā)、大建設、大發(fā)展階段，高校在經(jīng)費有限的情況下，收支矛盾將進一步加大，必須正確處理好重點性與全面性的關(guān)系，既要突出重點，又要統(tǒng)籌兼顧；既要突出抓好左右高校長遠發(fā)展的重大項目預算管理，又要抓好最直接、最現(xiàn)實的基本預備管理；既要保證建設，又要保證運轉(zhuǎn)；既要加大基本建設，又要強化學科建設；既要保證教學經(jīng)費，又要加大科研投入，確保高校各項事業(yè)在預算管理的保障下平穩(wěn)運轉(zhuǎn)。

（四）堅持社會性與經(jīng)濟性相結(jié)合。盡管高校屬于“非營利性”機構(gòu)，但仍然具有法人資格，是獨立的核算主體。在新的歷史條件下，高校預算管理必須牢固樹立“經(jīng)營理念”，正確處理好社會性與經(jīng)濟性的關(guān)系，把社會性作為根本，把經(jīng)濟性作為方法，將“成本管理”、“價值鏈管理”等全新管理理念和方法引入算管理中來，將預算管理置于高?；?、教學、科研、行政、后勤、人力資源等全過程和全環(huán)節(jié)，把社會效益、成本控制、價值增值作為高校預算管理的核心和目標，實現(xiàn)社會效益與經(jīng)濟效益“雙贏”。

四、加強高校預算管理的有效措施

（一）更新高校預算管理理念。理念是行動的先導，有什么樣的理念就有什么樣的結(jié)果，加強高校預算管理，必須更新預算管理理念。高校領導層特別是“一把手”要切實轉(zhuǎn)變過去狹隘的“預算管理”思想，樹立全新的“管理預算”理念，將管理貫穿于預算各個領域和各個環(huán)節(jié)，將預算管理置于財務管理以及高校價值鏈管理之中，強化預算管理的融合性和系統(tǒng)性。要牢固樹立“以人為本”的預算管理理念，強化高校各部門、各單位以及廣大教職員工參與預算管理的積極性、主動性和協(xié)同性，建立“校長統(tǒng)一領導、部門（單位）參與、財務部門負責”的高校預算領導體制，各司其職，各負其責，注重協(xié)商，強化配合，切實提高預算管理的科學性和權(quán)威性。

（二）完善高校預算管理體系。制度建設具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，因而完善高校預算管理體系對于發(fā)揮高校預算管理職能具有重要的基礎性作用。要著眼于提高預算管理的組織化程度，進一步健全和完善高校預算管理組織體系，建立由決策機構(gòu)、管理機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)、考核機構(gòu)、審計機構(gòu)組成的“高校預算管理委員會”，實行預算編制、預算執(zhí)行、預算監(jiān)督、預算考核、預算審計統(tǒng)一管理、分級負責、相互制衡的運行機制，健全工作制度，落實工作責任，切實做到層層有人抓、事事有人管。要將預算管理的觸角延伸到各部門和各單位，進一步健全和完善預算責任人制度，對于具有全局性、基礎性以及跨領域、跨部門的重大項目，要建立“項目預算管理小組”，確保重大項目預算管理到位。

（三）創(chuàng)新高校預算編制方法。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：改進預算管理制度，實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度；審核預算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預算和政策拓展。在新的歷史條件下，高校必須深入貫徹落實黨中央的要求，進一步改進和創(chuàng)新預算編制方法，重點在全面規(guī)范、公開透明和支出預算上狠下工夫。要著眼于提高預算編制的科學化、規(guī)范化、公開化和透明化，加強預算編制調(diào)查研究，提高預算編制細化程度，實行預算編制公示制度，綜合運用基數(shù)預算、零基預算、績效預算、滾動預算等方法，實施動態(tài)管理。著眼于加強“支出預算”管理，大力推行“定額預算法”，科學編制綜合預算，確定詳細計算標準，盡量細化支出預算，強化預算成本控制，確保有限資金發(fā)揮更大作用。

（四）加強高校預算執(zhí)行控制。預算執(zhí)行控制是預算管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，再好的預算編制如果缺少“執(zhí)行力”，也只能是束之高閣和紙上談兵，因而必須著眼于加強“過程管理”，進一步健全和完善預算執(zhí)行控制體系，建立預算分析、預算調(diào)整、預算監(jiān)督、預算考核、預算評價、預算審計、預算獎懲等一系列預算執(zhí)行控制機制，加強對預算管理運行的制約和監(jiān)督，真正實現(xiàn)由“預算管理”向“管理預算”的轉(zhuǎn)變。要建立最嚴格的預算執(zhí)行“永久責任追究制度”，對于在預算執(zhí)行過程中出現(xiàn)重大問題的責任人，無論任何人、任何環(huán)節(jié)、任何項目、任何時間出現(xiàn)任何問題，都要給予相應的經(jīng)濟、行政、法律制裁，真正把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，形成高校資金不敢體外循環(huán)、不敢鋪張浪費、不敢貪污腐敗的懲戒機制，不能體外循環(huán)、不能鋪張浪費、不能貪污腐敗的防范機制、不易體外循環(huán)、不易鋪張浪費、不易貪污腐敗的保障機制。

總之，各級各類高校必須著眼于強化預算管理的全面規(guī)范、公開透明和科學有效，按照《預算法》《事業(yè)單位財務規(guī)則》《高等學校會計制度》等法律法規(guī)和政策措施的要求，更新預算管理理念，完善預算管理體系，創(chuàng)新預算編制方法，加強預算執(zhí)行控制，推動高校預算管理步入更加科技、健康、持續(xù)發(fā)展軌道。

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