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    美國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系及其對我國的啟示

    2016-07-22 02:20:06肖海晴
    新西部下半月 2016年6期
    關(guān)鍵詞:啟示制度

    肖海晴

    【摘 要】 本文通過對中美兩國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系進(jìn)行宏觀對比分析,在總結(jié)美國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系制度建設(shè)的基礎(chǔ)上,探討我們借鑒的經(jīng)驗(yàn)做法:從宏觀角度看,要加快頂層制度設(shè)計(jì);從中觀角度看,要強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制建設(shè);從微觀角度看,要完善三支柱政策細(xì)節(jié)。

    【關(guān)鍵詞】 美國養(yǎng)老保險(xiǎn);制度;啟示

    美國作為市場經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的國家,也是世界上較早建立體系化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的國家之一。美國遵循市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制,合理劃分政府、企業(yè)和個(gè)人三者之間的責(zé)任,經(jīng)過不斷修訂和完善制度,成熟的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系不僅給美國資本市場帶來重大發(fā)展機(jī)遇,也給其他國家養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)帶來重要啟示。

    一、美國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度回顧

    美國是世界上建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度較早的國家之一。1935年的《社會(huì)保障法案》成為搭建美國社會(huì)保障制度的法制基礎(chǔ),法案明確了要建立養(yǎng)老、遺屬及殘障保險(xiǎn)制度(簡稱OASDI),成為美國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的第一支柱;隨著美國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,同時(shí)在面臨財(cái)政困難、嬰兒潮一代老齡化等問題背景下,美國開始逐步調(diào)整政府在養(yǎng)老問題上的責(zé)任,開始向三支柱養(yǎng)老體系方向發(fā)展。20世紀(jì)七八十年代出臺(tái)的《雇員退休收入保障法》、《美國國內(nèi)稅收法案》、《稅法改革修正案》為雇主為其雇員建立補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,并鼓勵(lì)發(fā)展個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄提供了政策支持。

    經(jīng)過幾十年的發(fā)展,美國形成了包括國家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、雇主養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。第一支柱是由政府主導(dǎo)、強(qiáng)制實(shí)施;第二支柱是在政府支持下,由企業(yè)主導(dǎo)、雇主和雇員共同出資的補(bǔ)充養(yǎng)老制度;第三支柱也是在政府支持下,由個(gè)人負(fù)責(zé)、自愿參加的個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)制。通過三個(gè)支柱的建立,為美國公民提供了相對可靠的養(yǎng)老保障。

    二、美國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度特點(diǎn)

    1、美國第一支柱特點(diǎn)

    美國養(yǎng)老第一支柱包括養(yǎng)老及遺屬保險(xiǎn)(OASI)和殘障保險(xiǎn)(DI)。主要特點(diǎn)在于,政策制度高度統(tǒng)一、全國統(tǒng)籌強(qiáng)制實(shí)施,全面覆蓋所有人群;采用社會(huì)保障稅形式繳納,并根據(jù)人口老齡化情況對繳費(fèi)稅率科學(xué)動(dòng)態(tài)調(diào)整;在基金投資上采取保守策略,基本購買國家發(fā)行特殊債券,維持比較平穩(wěn)的投資收益率;在資金積累方式上,采取現(xiàn)收現(xiàn)付形式運(yùn)作,合理平衡收支。根據(jù)美國社會(huì)保障署公布數(shù)據(jù),2015年,有1.67億美國雇員繳納社會(huì)保障稅,有4200萬退休人員按月從社會(huì)保障基金領(lǐng)取退休金。平均每位單身退休人員每月領(lǐng)取退休金1328美元(約占退休人員平均月收入的40%左右),平均每對退休夫婦每月領(lǐng)取退休金2176美元。到2014年底,美國第一支柱養(yǎng)老基金儲(chǔ)備結(jié)余達(dá)2.8萬億美元,為參保人員未來享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金奠定堅(jiān)實(shí)的資金基礎(chǔ)。

    2、美國第二支柱特點(diǎn)

    從美國第二支柱整體來看,采取自愿建立方式;支柱體系內(nèi)結(jié)構(gòu)完備,涵蓋企業(yè)、政府、非盈利組織等類型;從待遇類型上,同時(shí)存在DB和DC兩種模式(“繳費(fèi)確定型”簡稱DC型; “待遇確定型”簡稱DB型)并以DC為主;稅優(yōu)政策支持到位,促進(jìn)二支柱快速發(fā)展;基金投資范圍寬泛,涵蓋國內(nèi)和國外兩大市場,投資產(chǎn)品種類豐富;投資自主權(quán)開放到個(gè)人,由個(gè)人選擇符合自身風(fēng)險(xiǎn)偏好的投資組合產(chǎn)品,促進(jìn)了美國金融市場的穩(wěn)定發(fā)展;在基金使用上,允許特殊情況下的提前支取,支取使用靈活高,更加人性化。截止2014年底,美國第二支柱基金累計(jì)規(guī)模達(dá)10萬億美元,占整個(gè)美國養(yǎng)老金24.6萬億美元的40%,成為美國退休金的重要來源。細(xì)分來看,DB計(jì)劃3.2萬億美元,DC計(jì)劃6.8萬美元(DC計(jì)劃中401k計(jì)劃4.6萬億)。

    3、美國第三支柱特點(diǎn)

    美國第三支柱為個(gè)人退休賬戶IRA,是一項(xiàng)由政府通過稅收優(yōu)惠政策發(fā)起、個(gè)人自愿建立的養(yǎng)老金計(jì)劃。它的特點(diǎn)在于個(gè)人可以建立養(yǎng)老主賬戶,并享受一定額度稅優(yōu)支持;賬戶資金可以根據(jù)個(gè)人偏好選擇不同投資產(chǎn)品,同時(shí)允許第二支柱帳戶資金轉(zhuǎn)入個(gè)人養(yǎng)老主賬戶。經(jīng)過幾十年發(fā)展,IRA目前存在多種不同類型,其中覆蓋面最廣的是傳統(tǒng)IRA(traditional IRA個(gè)人退休金賬戶)和羅斯IRA(Roth IRA)。據(jù)ICI統(tǒng)計(jì),2012年美國40.4%的家庭至少持有一種IRA,其中約有32.5%的家庭持有傳統(tǒng)IRA,其次約有16.8%的家庭持有羅斯IRA(沒有年齡限制)。截至2014年底,美國IRAS及個(gè)人年金9.6萬億美元,其中IRAS 7.4萬億美元,個(gè)人年金2萬億美元。

    三、中美養(yǎng)老制度對比分析

    1、從制度體系看

    美國三支柱體系完備,責(zé)任劃分比較清晰,銜接比較好,共同支撐起美國公民養(yǎng)老金體系;而中國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)還存在殘缺,存在一支獨(dú)大的情況,就基本養(yǎng)老而言還存在城鄉(xiāng)居民和城鎮(zhèn)職工的兩套制度,制度體系不統(tǒng)一;第二支柱企業(yè)年金經(jīng)過10年發(fā)展,積累規(guī)模和覆蓋率都低于預(yù)期,職業(yè)年金也剛剛出臺(tái)政策還未正式啟動(dòng);第三支柱政策長期處于醞釀之中,始終沒有出臺(tái)正式政策,依然處于空白。

    2、從養(yǎng)老儲(chǔ)備看

    美國養(yǎng)老金儲(chǔ)備高,可以滿足養(yǎng)老需求,截至2014年底,整體儲(chǔ)備156萬億人民幣,整體儲(chǔ)備是中國36倍;其中第一支柱33萬億人民幣,第二支柱63萬億人民幣,第三支柱60萬億人民幣,人均4.9萬元,人均儲(chǔ)備是中國163倍。而中國第一支柱3.5萬億人民幣,第二支柱0.8萬億,第三支柱沒有官方正式統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),整體儲(chǔ)備僅4.3萬億,人均3145元,與美國差距還十分大。

    3、從養(yǎng)老依靠看

    從二三支柱占比看,美國二三支柱是重要支撐,緩解一支柱壓力,美國第一支柱占比21%,第二支柱占比41%,第三支柱占比38%,二三支柱合計(jì)占比79%;而中國第一支柱占比81%,第二支柱占比19%,呈現(xiàn)出過度依靠一支柱,二、三支柱作用未發(fā)揮到位。

    4、從投資管理看

    美國除了第一支柱采用保守投資外,二、三支柱積累的資金基本采用審慎人的監(jiān)管方式,給予市場化投資管理人高度的自行決定權(quán),并不對投資比例進(jìn)行限制,促進(jìn)了美國養(yǎng)老金與資本市場的良好互動(dòng)和共同繁榮;而中國基本養(yǎng)老金結(jié)余處于最保守的投資方式,難以應(yīng)對通貨膨脹,雖然出臺(tái)新的投資政策但受制于統(tǒng)籌層次問題還未真正開啟市場化投資道路;二支柱企業(yè)年金雖然已經(jīng)市場化投資,但是投資僅限于國內(nèi)并對投資品種進(jìn)行數(shù)量化監(jiān)管,不利于發(fā)揮投資管理人專業(yè)能力,導(dǎo)致投資產(chǎn)品同質(zhì)化。

    5、從稅優(yōu)支持看

    美國養(yǎng)老金市場的發(fā)展得益于稅收制度給予的支持作用顯而易見,第一支柱采用社會(huì)保障稅的形式征收,確保了應(yīng)收盡收,同時(shí)也采取動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制來確定稅率符合支付需求,并允許稅前列支;第二支柱即采用EET模式鼓勵(lì),也允許TEE模式來進(jìn)一步增加積累;第三支柱也參考二支柱模式,鼓勵(lì)個(gè)人稅前交納。而中國目前第一支柱雖然明確稅前列支,但是仍然以費(fèi)的形式征繳,繳費(fèi)比例仍然比較高,給企業(yè)和個(gè)人帶來較大負(fù)擔(dān),從某種程度上講影響到其它支柱發(fā)展空間;第二支柱企業(yè)年金可以稅前列支,但列支額度有限,激勵(lì)效果不明顯,導(dǎo)致覆蓋企業(yè)和員工數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于第一支柱;第三支柱政策目前依然處于醞釀階段,還未真正實(shí)現(xiàn)落地。

    四、對中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)的啟示

    1、從宏觀角度看,要加快頂層制度設(shè)計(jì)

    中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)起步于上世紀(jì)90年代,整個(gè)制度建設(shè)以城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)為核心,逐步擴(kuò)展到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn),其間出臺(tái)了企業(yè)年金管理辦法,但整體看工作重心主要圍繞在第一支柱,仍然缺乏實(shí)質(zhì)性和系統(tǒng)化的頂層設(shè)計(jì)。

    因此,要解決好中國的養(yǎng)老問題,我們需要借鑒美國做法,建立三支柱養(yǎng)老體系,加快三支柱養(yǎng)老體系制度設(shè)計(jì),搭建起政府、企業(yè)和個(gè)人三方責(zé)任明確,相互配合相互支撐的支柱體系,通過三個(gè)支柱合理分工來實(shí)現(xiàn)不同人群不同職業(yè)都可以享受到養(yǎng)老保險(xiǎn),實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)的中國夢。

    2、從中觀角度看,要強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制建設(shè)

    從美國養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展來看,促進(jìn)其繁榮并取得認(rèn)可的重要原因在于制度激勵(lì),一方面通過合理的稅優(yōu)支持,調(diào)動(dòng)了企業(yè)和個(gè)人積極性 ,另一方面通過制度細(xì)節(jié)設(shè)置,推動(dòng)覆蓋面的提升。中國要建立三支柱養(yǎng)老體系,在第一支柱制度趨于成熟的前提下,進(jìn)一步釋放稅優(yōu)制度對企業(yè)和個(gè)人的激勵(lì),引導(dǎo)企業(yè)建立企業(yè)年金,加快職業(yè)年金政策落地;引導(dǎo)第三支柱個(gè)人建立個(gè)人養(yǎng)老賬戶,逐步實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老?;荆a(bǔ)充養(yǎng)老保品質(zhì)的合理結(jié)構(gòu)。

    3、從微觀角度看,要完善三支柱政策細(xì)節(jié)

    對我國第一支柱建設(shè)而言,要進(jìn)一步擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面,提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次到全國;調(diào)節(jié)企業(yè)、城鄉(xiāng)居民、機(jī)關(guān)事業(yè)單位制度之間銜接;調(diào)整現(xiàn)有基金籌集機(jī)制,強(qiáng)化個(gè)人激勵(lì)效果;適度調(diào)低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)費(fèi)率,給二三支柱建設(shè)釋放空間;加快基本養(yǎng)老基金結(jié)余投資步伐,盡快實(shí)現(xiàn)保值增值。對第二支柱而言,要提高政府稅優(yōu)政策的支持力度;逐步放開企業(yè)年金個(gè)人投資選擇權(quán);制定鼓勵(lì)中小企業(yè)建立年金制度的支持政策;加快職業(yè)年金市場化管理步伐;進(jìn)一步放寬基金使用的范圍,放寬投資另類投資的比重,支持海外資本市場投資,推廣生命周期產(chǎn)品,為基金保值增值提供更好政策支撐。對第三支柱而言,要盡快出臺(tái)第三支柱系統(tǒng)性制度辦法,明確個(gè)人養(yǎng)老賬戶制度,進(jìn)一步明確現(xiàn)有個(gè)人自發(fā)養(yǎng)老儲(chǔ)備的支持政策,同時(shí)鼓勵(lì)個(gè)人選擇多樣化的養(yǎng)老產(chǎn)品。

    綜上所述,美國健全的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度兼顧了公平與效益,充分體現(xiàn)了市場經(jīng)濟(jì)背景下美國養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任在政府、企業(yè)和個(gè)人之間合理分工;美國成熟的養(yǎng)老制度建設(shè)為中國養(yǎng)老頂層制度設(shè)計(jì)帶來的啟示就在于“制度先行、合理分工、強(qiáng)化激勵(lì)”。

    【注 釋】

    “繳費(fèi)確定型”(簡稱DC型)完全積累制。2005年12月,有關(guān)部門頒布了《養(yǎng)老保險(xiǎn)管理辦法(草案)》(征求意見稿,以下簡稱《管理辦法》)?!豆芾磙k法》雖然沒有明確提出建立一個(gè) “待遇確定型”(簡稱DB型)企業(yè)年金制度.

    【參考文獻(xiàn)】

    [1] 2014年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào).

    [2] 平安養(yǎng)老險(xiǎn)美國養(yǎng)老金市場考察內(nèi)部資料.

    [3] 宋娟.美國社會(huì)保障制度的啟示.體制改革,2006.3.2.

    [4] 財(cái)政部網(wǎng)站,美國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度介紹.

    [5] 證監(jiān)會(huì)研究中心,個(gè)人退休賬戶是美國養(yǎng)老金體系的制度創(chuàng)新.

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