優(yōu)化省縣政府間關(guān)系研究

課題組

（河北省機(jī)構(gòu)編制委員會，河北 石家莊 050061）

優(yōu)化省縣政府間關(guān)系研究

課題組①

（河北省機(jī)構(gòu)編制委員會，河北 石家莊 050061）

省縣關(guān)系是我國最重要的層級政府間關(guān)系。新中國成立后到20世紀(jì)90年代市管縣體制普遍建立之前的多數(shù)時間里，我國實(shí)行的都是省管縣的體制，其中伴隨著一些地方市管縣體制的改革。目前，省縣關(guān)系呈現(xiàn)出多種管理體制并存的局面，在一定程度上影響了縣治理能力的提升。優(yōu)化省縣關(guān)系，中央層面應(yīng)適時制定規(guī)則，對各地的省管縣改革明確方向，進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)。地方層面應(yīng)繼續(xù)簡政放權(quán)，適當(dāng)調(diào)整行政區(qū)劃，加快電子政務(wù)建設(shè)。

省縣關(guān)系；省直管縣；海南模式

法國思想家阿歷克西·德·托克維爾在《論美國的民主》中曾經(jīng)這樣寫道:“一個中央政府，不管它如何精明強(qiáng)干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一個大國生活的一切細(xì)節(jié)。”［1］（P109）因此，古往今來，任何政權(quán)，為了實(shí)現(xiàn)國家有效治理的目標(biāo)，通常會把它的國民采用分而治之的方法，即基于有效治理的原則把國家分成若干個大的不同行政區(qū)域，每個區(qū)域建立一級地方政府并賦予一定的治理權(quán)限，然后，在大的行政區(qū)域之下再劃分若干個小的行政區(qū)域，并在小的行政區(qū)域之內(nèi)建立一級地方政府，同時賦予其一定的治理權(quán)限，以此類推。隨著行政區(qū)域的逐次劃分以及每一個行政區(qū)域內(nèi)相應(yīng)級別的地方政府的建立，政府間的關(guān)系也就產(chǎn)生了。地方政府間的關(guān)系既包括橫向上同一層級政府間的關(guān)系，也包括縱向上不同層級政府間的關(guān)系。目前，我國多數(shù)地方縱向上有省、市、縣、鄉(xiāng)四個管理層級。從國家有效治理的角度看，并非政府的管理層級越多越好，當(dāng)然亦并非層級越少越好。政府管理層級的多少最終服務(wù)于國家實(shí)現(xiàn)有效治理的需要。黨的十八屆三中全會通過的全面深化改革的《決定》從實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的高度，提出“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方探索推進(jìn)省直接管理縣（市）體制改革”。近年來，各地的省管縣體制改革基本處于停滯狀態(tài)，如何優(yōu)化省縣關(guān)系仍是一個有待研究的問題。

省縣關(guān)系是我國最重要的層級政府間關(guān)系。省縣關(guān)系之所以重要，是由縣所處的位置和發(fā)揮的作用所決定的。縣作為一級地方行政區(qū)劃單位自古有之。秦朝的郡縣制奠定了縣作為基層行政區(qū)劃單位的基礎(chǔ)，此后在二千多年的時間里，地方行政層級雖然經(jīng)歷了從兩級制到三級制再到兩級制的多次反復(fù)，但縣作為基層行政區(qū)劃單位的地位沒有改變，“皇帝直接任命的地方官員到這一層為止，‘縣官’一語被用來作為皇帝或政府的代稱。這是歷史上最穩(wěn)定的一級政區(qū)，在幅員、數(shù)目與名稱方面變化起伏最小?！保?］雖然鄉(xiāng)的行政建政和縣一樣具有悠久的歷史，但經(jīng)常在政權(quán)機(jī)關(guān)和自治單位之間反復(fù)。新中國成立后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量、規(guī)模的變化最劇烈，［3］而且正如有學(xué)者所言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“功能并不健全，很難稱其為一級完整的行政單元”，［4］（P3）縣仍屬于功能完整的基層行政區(qū)劃單位。

由于縣級政府在國家政權(quán)建設(shè)、法律和政策實(shí)施、維護(hù)社會秩序以及在實(shí)施經(jīng)濟(jì)社會管理、提供公共服務(wù)等方面都發(fā)揮著重要作用，其作用發(fā)揮狀況不僅直接影響著縣域的發(fā)展?fàn)顩r，而且會影響到整個國家的發(fā)展。因此，如何提高縣級政府的治理能力歷來為國家所重視。優(yōu)化省縣關(guān)系是提高縣級政府治理能力的一個重要內(nèi)容，對該問題的研究無疑具有重要意義。

一、省縣關(guān)系的歷史沿革

省政府和縣政府之間的管理體制，簡稱“省管縣”體制，它們之間的關(guān)系又稱“省縣關(guān)系”。在我國，省縣關(guān)系由來已久。新中國成立初期，我國就建立了省管縣的管理體制。當(dāng)時建立省管縣體制的法律依據(jù)是1950年初中央人民政府政務(wù)院通過的《縣人民政府組織通則》?！锻▌t》確立了縣人民政府委員會直接受省政府領(lǐng)導(dǎo)的體制，明確規(guī)定：“縣人民政府委員會為縣一級的地方政權(quán)機(jī)關(guān)，受省人民政府委員會的領(lǐng)導(dǎo)及主管區(qū)專員的監(jiān)督指導(dǎo)?！北M管《通則》對省管縣體制作了統(tǒng)一規(guī)定，但中央同時也允許某些地方進(jìn)行市管縣體制的嘗試。當(dāng)時的無錫、徐州、蘭州等市都曾實(shí)行市管縣的體制。就全國來看，由于當(dāng)時實(shí)行市管縣體制的目的主要是為了保證大城市的蔬菜、副食品供應(yīng)，因此實(shí)行市管縣的市僅限于部分直轄市、省會市和個別大城市。

從1958年1月開始，我國實(shí)行市管縣體制的范圍迅速擴(kuò)大，至1958年底，幾乎所有的直轄市、省會市、大城市都實(shí)行了市管縣體制。該年，河北省撤銷“天津地區(qū)”，將武清、靜海等12個縣劃歸省轄天津市領(lǐng)導(dǎo)，試行市管縣體制。1959年9月，全國人大常委會通過了《關(guān)于直轄市和較大的市可以領(lǐng)導(dǎo)縣、自治縣的決定》，正式承認(rèn)了市管縣體制的法律地位，從而直接推動了市管縣體制的發(fā)展。從1959年5月13日至1960年5月3日，張家口、唐山、邯鄲、石家莊、保定、承德六市分別改為省轄市，同時撤銷上述六個專區(qū)，將其轄縣分別劃歸六市，至此河北省全面實(shí)行了市管縣體制。就全國的情況看，1960年，全國已有52個市建立市管縣的體制，所轄縣的數(shù)量達(dá)243個，約占全國縣級行政區(qū)劃建制總數(shù)的八分之一。20世紀(jì)60年代初，隨著國民經(jīng)濟(jì)的“調(diào)整、充實(shí)、鞏固、提高”方針的貫徹，中央開始糾正1958年在“左”的思想指導(dǎo)下對專區(qū)大撤并的做法，很多地方市管縣的體制被撤銷，對縣的管理又恢復(fù)了原來的體制。到1966年，全國管轄縣的市下降至25個，管轄的縣數(shù)量不到1960年的三分之一。

20世紀(jì)80年代初，我國進(jìn)行了第二次大規(guī)模的市管縣體制改革。

此次改革的背景是：60年代，市管縣的體制降溫后，我國又恢復(fù)了省管縣的體制。由于省級行政區(qū)數(shù)量偏少，每個省級政府管轄的幅度偏大，影響了管理效果。為此，我國在省以下劃分若干地區(qū)，每個地區(qū)設(shè)置行政公署作為省級政府的派出機(jī)關(guān)，代表省級政府管轄各個縣，管理地區(qū)的社會公共事務(wù)。行政公署在當(dāng)時確實(shí)起了重要作用，但隨著社會的發(fā)展，這種體制的弊端也日益顯露出來，“主要是，在政治、經(jīng)濟(jì)緊密相連的一個地區(qū)和城市內(nèi)，往往存在地、市、縣、鎮(zhèn)幾套領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，層次重疊，部門林立，行政工作人員越來越多；人為地造成城鄉(xiāng)分割、條塊分割的局面，工作中互相產(chǎn)生矛盾，抵消力量；嚴(yán)重地阻礙著城鄉(xiāng)的相互支援，束縛著經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。”［5］為了克服這種體制的弊端，中共中央于1982年以51號文件的形式提出了改革地區(qū)體制、實(shí)行市管縣的要求。當(dāng)年先在江蘇試點(diǎn)，1983年開始在全國試行。1983年2月，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于地市州黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問題的通知》，提出了改革的目的和主要辦法。改革的目的是充分發(fā)揮中心城市的帶動作用，使城市和農(nóng)村緊密地結(jié)合起來，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)的一體化發(fā)展。改革的主要辦法是，“實(shí)行地、市合并，由市領(lǐng)導(dǎo)縣”。1999年，中共中央、國務(wù)院又印發(fā)了《關(guān)于地方機(jī)構(gòu)改革的意見》，指出：“要調(diào)整地區(qū)建制，減少行政層次，避免重復(fù)設(shè)置。與地級市并存一地的地區(qū)，實(shí)行地市合并；與縣級市并存一地的地區(qū)、所在市（縣）達(dá)到設(shè)立地級市標(biāo)準(zhǔn)的，撤銷地區(qū)建制，設(shè)立地級市，實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制；其余地區(qū)建制也要逐步撤銷，原地區(qū)所轄縣改由附近地級市領(lǐng)導(dǎo)或省直轄，縣級市由省委托市代管?！边@個文件的出臺使市管縣體制在我國全面鋪開。

通過上面的梳理，我們不難發(fā)現(xiàn)：新中國成立后，我國省縣關(guān)系存在著反復(fù)性，即省管縣—市管縣—省管縣-市管縣。在20世紀(jì)90年代市管縣體制普遍建立之前，在多數(shù)時間里實(shí)行的都是省管縣的體制，其中伴隨著一些地方市管縣體制的改革。也可以說，省管縣是常態(tài)，而市管縣只是個例外。

二、當(dāng)前省縣關(guān)系現(xiàn)狀——以河北省為視角的考察

在20世紀(jì)90年代市管縣體制普遍建立后，省縣關(guān)系逐漸成為次要的層級政府關(guān)系。近年來，隨著市縣政府間的矛盾和問題越來越多，改革市管縣體制，實(shí)行省管縣體制的呼聲也越來越高，隨之省縣關(guān)系成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。河北省對省縣關(guān)系進(jìn)行調(diào)整大體上遵循著“擴(kuò)權(quán)縣——財政省直管縣——省直管縣”這樣的改革思路，先是進(jìn)行擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的改革，接著是推行財政省直管縣，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行省直管縣改革。經(jīng)過上述改革，河北的省縣關(guān)系呈現(xiàn)出多種管理體制并存的局面。

（一）省政府與擴(kuò)權(quán)縣政府間的關(guān)系

擴(kuò)權(quán)縣是指在行政區(qū)劃不變的情況下，通過上級政府的賦權(quán)，享有和地級市政府相同的部分經(jīng)濟(jì)和社會管理權(quán)限的縣（市）。河北的擴(kuò)權(quán)縣改革試點(diǎn)工作始于2005年初。當(dāng)時，省政府出臺了《關(guān)于擴(kuò)大部分縣市管理權(quán)限的意見》（冀政〔2005〕8號），明確對省政府確定的22個縣（市）進(jìn)行擴(kuò)權(quán)。擴(kuò)權(quán)縣擴(kuò)大的管理權(quán)限來源于省市兩級政府，特別是市政府的讓渡。《意見》提出市政府權(quán)力讓渡遵循的原則是：除法律、法規(guī)明確規(guī)定外，原需經(jīng)地級市審批或管理的，原則上變?yōu)橛蓴U(kuò)權(quán)縣（市）自行審批、管理，報市備案；原需經(jīng)市審核、報省審批的，原則上變?yōu)橛蓴U(kuò)權(quán)縣（市）直接審核、報省審批，報市備案。對國務(wù)院有關(guān)部門文件規(guī)定須經(jīng)地級市審核、審批的事項(xiàng)，采取省、市政府委托和授權(quán)等辦法放權(quán)。根據(jù)上述原則，擴(kuò)權(quán)縣政府獲得了11個方面62項(xiàng)管理權(quán)限，具體包括：（1）事權(quán)方面，涉及計劃直接上報、項(xiàng)目直接申報、用地直接報批、證照直接發(fā)放、部分價權(quán)下放、統(tǒng)計直接發(fā)布、政策直接享有、信息直接獲得共八個方面，計43項(xiàng)權(quán)力。核心內(nèi)容是省政府和擴(kuò)權(quán)縣政府之間建立直接的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。（2）財權(quán)方面，涉及財政直接結(jié)算、經(jīng)費(fèi)直接安排、稅權(quán)部分調(diào)整三個方面，計19項(xiàng)權(quán)力，核心內(nèi)容是地級市不再分享擴(kuò)權(quán)縣（市）收入。

擴(kuò)權(quán)縣改革的目的旨在通過擴(kuò)權(quán)激發(fā)縣（市）的發(fā)展活力。從改革效果來看，基本達(dá)到了改革的初衷。以平山縣為例，平山縣于1986年、2001年先后被確定為國家級貧困縣、全國扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直落后于周邊縣市。2002年，全縣公共財政預(yù)算收入僅有1.55億元。2005年，平山縣被確定為擴(kuò)權(quán)縣，活力一下子被激發(fā)出來，縣財政實(shí)力迅速增長。2012年，平山縣公共財政預(yù)算收入達(dá)9.56億元，在石家莊17個縣市中位列第三，僅次于藁城和鹿泉，在全省135個縣市中排名第18位。就擴(kuò)權(quán)縣整體運(yùn)行情況來看，2013年，擴(kuò)權(quán)縣公共財政預(yù)算收入占縣域比重為33.5%，平均規(guī)模是縣域平均規(guī)模的2.2倍，是2005年擴(kuò)權(quán)縣平均規(guī)模的4.7倍。工業(yè)增加值占縣域比重為33.6%，平均規(guī)模比縣域平均規(guī)模高出80.9億元，是2005年擴(kuò)權(quán)縣平均規(guī)模的207倍。

但擴(kuò)權(quán)縣在運(yùn)行過程中也存在一些問題，比如權(quán)力下放不到位、存在“先放后收”現(xiàn)象、重視程度有所降低等。最重要的問題是事權(quán)和財權(quán)不匹配。按照規(guī)定，擴(kuò)權(quán)縣享有和地級市部分相同的經(jīng)濟(jì)和社會管理權(quán)限，地級市不再分享擴(kuò)權(quán)縣（市）收入，但干部管理權(quán)以及大部分事權(quán)仍實(shí)行市管縣的體制。這導(dǎo)致擴(kuò)權(quán)縣政府部門既要主動聯(lián)系省直部門，搞好同它們的關(guān)系，又要維護(hù)好和市直部門的關(guān)系，因而增加了擴(kuò)權(quán)縣政府部門的負(fù)擔(dān)。

（二）省政府和財政“省直管縣”政府間的關(guān)系

財政“省直管縣”是指縣（市）財政由省直管的財政體制。目前，河北省實(shí)行財政省直管的縣（市）已達(dá)到92個，省直管覆蓋率達(dá)到68%。財政省直管體制的內(nèi)容在2009年2月河北省人民政府印發(fā)的《關(guān)于實(shí)行省直管縣財政體制的通知》中有明確規(guī)定，主要包括三個方面：1.調(diào)整省市縣三級財政收入體制，地級市原則上不再分享直管縣的財政收入；2.財政支出責(zé)任與財政收入體制相對應(yīng)，地級市原則上也不再承擔(dān)省直管縣相應(yīng)的支出責(zé)任；3.省財政對直管縣的各類收支管理事項(xiàng)，原則上由省財政直接對直管縣辦理。

實(shí)行財政省直管這種體制的本意乃是通過增加農(nóng)業(yè)大縣政府的財政實(shí)力，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從實(shí)施效果來看，這種管理體制確實(shí)也起到了一定成效，具體體現(xiàn)在四個方面：一是縣級財政留成比例和可用財力有所增加。由于地級市原則上不再分享直管縣的財政收入，這樣，縣級財政留成比例增加了。同時，省政府對欠發(fā)達(dá)縣通過預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方式對各類項(xiàng)目給予支持，也使得這些縣可用財力有所增加。二是財政資金撥付快，運(yùn)轉(zhuǎn)效率提高。財政省直管后，中央和省對各縣的補(bǔ)助資金減少了市級環(huán)節(jié)，由省財政直接撥付到縣，縣級政府可根據(jù)資金多少自主決定安排哪些事項(xiàng)，資金運(yùn)作更加快捷。三是省級直接調(diào)控能力有所增強(qiáng)。省級財政對欠發(fā)達(dá)縣的轉(zhuǎn)移支付，由于避免了市級截留的可能，在一定程度上促進(jìn)了省域內(nèi)公共服務(wù)均等化和城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。四是縣級財政管理水平得到提升。

但財政省直管體制在運(yùn)行中也存在一些問題，一是市縣之間產(chǎn)生矛盾和摩擦。實(shí)行財政省直管縣之前，地級市政府有權(quán)集中縣財力，并將之用于統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)所有縣（市）的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，市幫縣是天經(jīng)地義之事。在實(shí)行財政省直管縣之后，地級市政府不能再分享直管縣的財政收入，市縣之間變成了經(jīng)濟(jì)上的競爭關(guān)系。這樣，一方面地級市政府從自身利益出發(fā)，想方設(shè)法培植本級財源，增加本級財力，將一些本來應(yīng)安排在直管縣的項(xiàng)目，統(tǒng)籌安排在非財政省直管縣的地方。另一方面，地級市政府承擔(dān)著區(qū)域性公共事務(wù)管理與公共產(chǎn)品供給的職責(zé)，但按照規(guī)定，地級市不得要求直管縣分擔(dān)本屬地級市事權(quán)范圍內(nèi)的支出責(zé)任，這樣，地級市在統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)公共產(chǎn)品所需資金時會面臨一些困難。二是容易出現(xiàn)“一個媳婦兩個婆”現(xiàn)象。財政“省直管縣”，顧名思義，只是部分縣（市）的財政事務(wù)減少了地級市管理的行政層級，其他方面事務(wù)仍由地級市來管理。這種情況下，直管縣一方面要向省政府跑資金、跑項(xiàng)目、跑政策，另一方面又要向市政府匯報工作、爭取理解和支持。調(diào)查中，很多直管縣反映，面對省市兩個“婆婆”，有些關(guān)系不好處理。

（三）省政府與省直管縣政府間的關(guān)系

省直管縣是指財政、行政事務(wù)直接受省級政府領(lǐng)導(dǎo)的縣（市）。省直管縣改革，近年來在官方和學(xué)界備受關(guān)注。早在2005年6月，溫家寶總理在全國農(nóng)村稅費(fèi)改革工作會議上就提出：具備條件的地方，可以推進(jìn)省直管縣的改革試點(diǎn)。黨的十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，要“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方探索推進(jìn)省直接管理縣（市）體制改革”。在學(xué)界，主流的觀點(diǎn)是認(rèn)為應(yīng)減少地級市政府的管理層級，建立省縣之間的直接領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

在實(shí)踐層面，海南省從建省之初就實(shí)行了省管縣（市）體制，北京、上海、天津、重慶四個直轄市也都是由直轄市管縣。在其他省份當(dāng)中，浙江省除寧波市之外，其他地方并未真正實(shí)行過市管縣體制，各縣（市）的財政權(quán)、人事權(quán)一直由省直接管理。除了浙江外，其他省份也在搞省管縣的試點(diǎn)，特別是2010年中央編辦確定安徽、河南、河北、江蘇、湖北、黑龍江、云南、寧夏等八省區(qū)的30個縣（市）進(jìn)行省直管縣體制改革試點(diǎn)。截至目前，全國進(jìn)行此類試點(diǎn)工作的省、區(qū)已經(jīng)有20多個。河北省的省直管縣試點(diǎn)工作就是在這樣的背景下展開的。2013年5月，河北省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《〈關(guān)于推進(jìn)省直管縣（市）體制改革試點(diǎn)工作意見〉的通知》，確定定州、辛集為首批省直管縣（市）試點(diǎn)市，確定了其和省政府的行政隸屬關(guān)系，賦予其享有和地級市相同的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限、財政管理權(quán)限，并對干部管理體制進(jìn)行了調(diào)整。2015年2月，河北省委、省政府在總結(jié)定州、辛集試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，又決定擴(kuò)大省直管縣（市）體制改革的試點(diǎn)范圍，報經(jīng)中央編辦批準(zhǔn)，新增遷安市、寧晉縣等8個縣（市）為省直管縣（市）試點(diǎn)單位，至此河北省直管縣（市）試點(diǎn)數(shù)量增加到10個。

從實(shí)踐來看，省直管縣的好處主要體現(xiàn)在兩個方面：一是省直管縣有利于增強(qiáng)縣（市）的財政實(shí)力，促進(jìn)縣域發(fā)展。在市管縣的體制下，地級市政府要分享縣的財政收入，再加上如果地級市財政不強(qiáng)，對上級政府給縣的財政轉(zhuǎn)移支付，還可能會出現(xiàn)截留問題。這些都會影響到縣（市）的可支配財力，進(jìn)而會影響到縣的發(fā)展。而省直管縣由于減少了地級市這一行政層級，這樣就可以避免“市刮縣”和財政轉(zhuǎn)移支付截留問題，能夠保障縣有較多的可支配財力去干自己該干的事情。二是省直管縣有利于提高行政效率。省直管縣不單單是實(shí)行財政省直管，而且行政管理、人事管理也都由省直管，直管縣享有和地級市相同的經(jīng)濟(jì)管理和社會管理權(quán)限。這種體制能提高辦事效率。

但就已經(jīng)實(shí)行省直管縣的試點(diǎn)情況看，也存在一些問題：一是試點(diǎn)單位行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和省直部門不對稱，行政編制數(shù)量少，縣里雖然承接了不少地級市的事權(quán)，但是受編制影響出現(xiàn)了“缺人干事”的情況。二是干部晉升難。調(diào)查中，試點(diǎn)縣干部反映，實(shí)行省直管后，縣內(nèi)干部不能流動到原市管縣時的其他縣，流動到省直部門工作又很難。干部晉升流動渠道小，成為制約省直管縣積極性發(fā)揮的一個重要因素。

三、優(yōu)化省縣關(guān)系的對策

目前官方和學(xué)界普遍認(rèn)識到推進(jìn)省管縣體制改革的必要性，但對如何推進(jìn)在認(rèn)識上并不一致，正如有學(xué)者所指出的，盡管省管縣試點(diǎn)改革進(jìn)行了十幾年，但到今天“各方面對于省直管縣的認(rèn)識不是越來越清楚，而是越來越模糊。實(shí)踐層面的省直管縣改革的問題不是越來越少，而是越來越多。對于下一步省直管縣如何進(jìn)行，更是仁者見仁，智者見智?！保?］在這種情況下，我們有必要對省管縣體制改革中面臨的一些基本問題進(jìn)行研究，為推進(jìn)省管縣體制改革提供理論指導(dǎo)。

（一）省管縣模式之選擇

模式是指事物的標(biāo)準(zhǔn)樣式。省管縣模式是指在一定理念指導(dǎo)下建構(gòu)起來的，由組織機(jī)構(gòu)、事權(quán)關(guān)系、財權(quán)關(guān)系等要素組成的體制形態(tài)。省管縣模式不同，層級政府間關(guān)系就有所不同，運(yùn)行效果也必然呈現(xiàn)出差異性。因此，推進(jìn)省管縣改革，必須選擇適當(dāng)?shù)氖」芸h模式。目前，我國各地經(jīng)過十幾年的探索，在省管縣體制改革方面積累了一些經(jīng)驗(yàn)，初步形成了一些管理模式。一般認(rèn)為，省管縣模式大體上有兩種：海南模式和浙江模式。

海南省是我國唯一的一個省級經(jīng)濟(jì)特區(qū)。早在1987年9月，中共中央、國務(wù)院為適應(yīng)建設(shè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的需要，就提出海南省要實(shí)行省直接領(lǐng)導(dǎo)市、縣的地方行政體制，以減少管理層次，節(jié)省行政開支，加快開發(fā)建設(shè)。1988年4月26日，海南省人民政府正式掛牌成立，省管縣體制也開始運(yùn)行。海南省的行政區(qū)劃里有地級市建制，如海口市、三亞市等，但地級市和各縣（市）之間沒有行政隸屬關(guān)系，只有行政級別上的差別。海南所有的地級市、縣、縣級市都是由省直接管理的。海南省管縣體制模式的特點(diǎn)是：所有市、縣都享有同樣的事務(wù)管轄權(quán)；市縣財政與省財政直接發(fā)生關(guān)系，對市縣的財政轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)支付、專項(xiàng)補(bǔ)貼都由省財政直接發(fā)放；中央、國務(wù)院的方針政策由省委、省政府直接指導(dǎo)市縣落實(shí)；所有市、縣委書記都是省委委員或候補(bǔ)委員，直接參與省委的重大決策；縣一級領(lǐng)導(dǎo)班子都由省委直接考核、任命和管理。因此，海南模式是真正意義上的省管縣模式。

浙江是我國內(nèi)地探索省管縣改革比較早的省份。1992年，在其他省份大力推行市管縣體制時，浙江就在原有省管縣基礎(chǔ)上完善省縣關(guān)系。根據(jù)有關(guān)資料，1992年，浙江就出臺政策，擴(kuò)大蕭山、余杭、鄞縣等13個經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)縣（市）的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。之后，浙江又先后三次出臺政策給縣（市）擴(kuò)權(quán)，包括：1997年，同意蕭山、余杭享受地級市一部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限；2002年，將原屬于地級市的313項(xiàng)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放給20個經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣（市），這些權(quán)限幾乎涵蓋了省、市兩級政府所有經(jīng)濟(jì)方面的管理權(quán)限。2006年，賦予義烏市與地級市同樣的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。在擴(kuò)大縣（市）經(jīng)濟(jì)管理方面的權(quán)限的同時，浙江還對縣（市）實(shí)行財政省直管。從1994年起，浙江明確實(shí)行省直管縣財政體制，省財政對不同類型的縣（市）實(shí)行不同的補(bǔ)助和獎勵政策，如“億元縣（市）上臺階”政策和“兩保兩掛”等。從2003年起，浙江省又對財政體制在收入劃分和分成、補(bǔ)助和獎勵政策上作了一些調(diào)整和完善。綜上所述，浙江模式的特點(diǎn)是擴(kuò)大縣級政府經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)限，同時在財政體制上實(shí)行省管縣，但在社會管理和公共服務(wù)等方面還沒有實(shí)行省管縣。因此，相較海南模式而言，浙江還不是嚴(yán)格意義上的省管縣。

在上述兩種模式中，浙江模式被很多試點(diǎn)省份所采用。很多省份的省管縣體制試點(diǎn)改革大體上是循著這樣的思路向前推進(jìn)，即從向縣（市）下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限入手，強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)或擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣，接著實(shí)行財政省直管縣，進(jìn)而再實(shí)行省直管縣。采用浙江模式推進(jìn)省管縣改革的好處是比較穩(wěn)，符合穩(wěn)中求進(jìn)的改革思路。但由于浙江模式改革不徹底，行政管理體制沒有及時跟進(jìn)，存在體制不順暢的問題，這導(dǎo)致實(shí)踐中縣（市）的發(fā)展受制于地級市的情況仍比較多，在一定程度上削弱了省管縣體制的功效。從地級市的角度看，財政省直管縣而行政管理中的部分事權(quán)市管縣，不但造成了地級市事權(quán)與財權(quán)不匹配，而且出現(xiàn)了“弱市強(qiáng)縣”現(xiàn)象，在一定程度上制約了地級中心城市的發(fā)展。面對這種體制存在的問題，浙江本身也在反思，如何改革省管縣體制，優(yōu)化浙江城市體系。［6］

相比之下，采納海南模式可能就不會存在上述問題。因此，我們認(rèn)為，各省在以浙江模式為藍(lán)本進(jìn)行省管縣試點(diǎn)改革的基礎(chǔ)上，下一步應(yīng)以海南模式為藍(lán)本推進(jìn)省管縣（市）體制改革。目前，各地省管縣改革進(jìn)度參差不齊，做法也是五花八門。比如有的省份是給強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)，有的則是擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣；有的是把強(qiáng)縣作為直管縣，有的則是把弱縣作為直管縣。有的地方改革試點(diǎn)進(jìn)行了十幾年，下一步向哪個方向改革缺少方向感，以致出現(xiàn)了改革“疲勞癥”。針對這些情況，建議中央層面應(yīng)適時制定規(guī)則，對各地的省管縣改革明確方向，進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)。

（二）省管縣管理幅度擴(kuò)大困境之破解

如果采納海南模式普遍推進(jìn)省管縣體制，各省可能面臨的問題是省級政府管理單元過多、管轄幅度過大問題。因?yàn)楹Ｄ鲜∈且粋€行政區(qū)劃建制數(shù)量和總?cè)丝诙急容^少的省，總共有19個管理單元，包括4個地級市、5個縣級市和10個縣。管理單元少、管理半徑小，這些都使得省有能力統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各市、縣（市）的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)對地方的有效治理。然而，內(nèi)地的各省、自治區(qū)則不同。據(jù)有學(xué)者測算，按照現(xiàn)行行政區(qū)劃，如果全國全面實(shí)行省直管縣，那么平均一個省級單位面對的管理單元為68.2個。［8］具體到四川、河北、河南等這些轄縣大省來說，管理單元會更多一些。管理單元的增加和管理幅度的擴(kuò)大，無疑會增加省級單位管理的難度，管理的有效性將面臨質(zhì)疑。這也是中央一直以來對全面推進(jìn)省直管縣存在顧慮的一個原因。

如果從國際經(jīng)驗(yàn)來看，我們會發(fā)現(xiàn)，管理單元的多少和管理有效性之間并不存在必然聯(lián)系，關(guān)鍵在于管什么和怎么管。以法國為例，法國是一個有著中央集權(quán)傳統(tǒng)的單一制國家，被公認(rèn)為是與中國最具有可比性的西方國家。法國的地方政府有大區(qū)、省和市鎮(zhèn)三個層級，到2009年，法國的大區(qū)有26個、省100個、市鎮(zhèn)36686個。這么多的市鎮(zhèn)分散在100個省級行政區(qū)域范圍之內(nèi)，平均每個省有近370個市鎮(zhèn)。而且值得注意的是，法國經(jīng)過1982年以來中央向地方放權(quán)以及進(jìn)行的地方分權(quán)化改革，地方政府獲得了大量自主決定的權(quán)力，自治性很強(qiáng)。此外，法國憲法禁止任何一個地方行政單位對另一單位實(shí)施監(jiān)護(hù)，因此大區(qū)、省和市鎮(zhèn)作為地方行政單位，彼此之間不存在行政隸屬關(guān)系，省級政府不能領(lǐng)導(dǎo)市鎮(zhèn)政府。在這種情況下，地方政府之間是如何有效協(xié)調(diào)和運(yùn)轉(zhuǎn)的呢？主要有兩點(diǎn)：首先，法律對不同層級政府的事權(quán)配置遵循的是“從屬原則”，每一級政府具體事權(quán)的劃分都非常明確。法國憲法第72條第二款規(guī)定：“對在其層級能得以最好實(shí)施的全部權(quán)限，領(lǐng)土單位負(fù)責(zé)做出決定。”［8］也就是說，如果能由下級政府管理好的事情，上級政府就不要介入，只有下級政府管不了、管不好的事情，上級政府才能介入，亦即上級政府的權(quán)力具有從屬性。從屬原則保證了基層政府享有充分的事權(quán)，保證了決策在最接近群眾的基層政府做出，同時又避免了不同層級政府的“職責(zé)同構(gòu)”。法國根據(jù)從屬性原則，確定的省級政府的事權(quán)較為有限，且比較明確。其次，法國不同層級政府的關(guān)系實(shí)現(xiàn)了法治化。在法國，不同層級政府的事權(quán)規(guī)定在《關(guān)于市鎮(zhèn)、省、大區(qū)和國家權(quán)限劃分法》和《關(guān)于共和國地方分權(quán)組織法》等法律當(dāng)中，各級政府都根據(jù)法律行使自己的職權(quán)。由于不同層級地方政府之間沒有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，當(dāng)需要它們相互合作時，主要是以行政合同的方式來落實(shí)具體目標(biāo)?！靶姓贤▍f(xié)議）成為貫徹國家法律法令的有效手段?！保?］

法國的經(jīng)驗(yàn)表明：省管縣管理單元增加、管理幅度擴(kuò)大并不成為阻礙全面推行海南模式的理由。關(guān)鍵的問題在于如何為破解這一難題找到正確答案。我們認(rèn)為，全面推行省管縣需要做好三個方面的基礎(chǔ)性工作：

一是繼續(xù)簡政放權(quán)。自2002年以來，中央政府、省級政府、地級市政府先后向縣級政府下放了大量經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，調(diào)動了基層政府的積極性，有力地推動了縣域經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展。下一步在討論繼續(xù)簡政放權(quán)問題時，我們需要關(guān)注下列問題：上級政府到底應(yīng)該下放哪些權(quán)力？經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限是否下放到位？這兩個問題涉及政府職能定位和下放權(quán)限的標(biāo)準(zhǔn)問題。職能定位解決的是政府應(yīng)起到的作用問題。理論上，不同層級政府應(yīng)該有不同的職能定位，各級政府職能定位清楚了，然后才能夠根據(jù)職能配置相關(guān)事權(quán)，上級政府再下放事權(quán)時，也才能清楚哪些該下放哪些不該下放。關(guān)于下放權(quán)限的標(biāo)準(zhǔn)，黨的十八屆三中全會通過的全面深化改革的《決定》中指出：進(jìn)一步簡政放權(quán)，“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理?！边@句話中實(shí)際上包含著上級政府下放權(quán)限的一個標(biāo)準(zhǔn)，具體而言，上級政府需要下放的權(quán)限包括：第一，直接面向基層的事項(xiàng)。基層事項(xiàng)的特點(diǎn)是量大面廣、與人民群眾生活密切相關(guān)。第二，由地方政府管理更方便、更有效的事項(xiàng)。地方政府直接與人民群眾打交道，有些事項(xiàng)由基層政府管理更能方便群眾，效果也最好。這類事項(xiàng)需要下放給基層政府。如果某些事項(xiàng)雖然直接面向基層，但是地方不能有效管理，那么也不能下放給基層政府。第三，下放的事項(xiàng)不僅包括經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，還包括社會事項(xiàng)等其他事項(xiàng)。近年來，中央和省級政府的放權(quán)主要限于經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，這是不夠的。我們建議，下一步上級政府在繼續(xù)簡政放權(quán)時要把政府職能定位和下放權(quán)限的標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合起來綜合考量。亦可借鑒法國的“從屬原則”設(shè)計不同層級政府之間的事權(quán)關(guān)系?！皬膶僭瓌t”要求，凡地方層面能行使好的權(quán)力原則上歸地方，只有地方層面不能有效行使的權(quán)力，才歸上一級政府。按照這種原則配置不同層級政府的事權(quán)，可能真正屬于省級政府的事權(quán)并不是特別多。這就為全面推行省管縣創(chuàng)造了一個前提條件。

二是適當(dāng)調(diào)整行政區(qū)劃。省管縣體制的試點(diǎn)改革已經(jīng)進(jìn)行了十幾年，各地進(jìn)行了各種各樣的探索，從下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限到財政省直管，可以這么講，迄今為止，地方容易進(jìn)行的改革都已經(jīng)嘗試了，下一步推進(jìn)省管縣體制改革遇到的問題都是難啃的硬骨頭，需要中央進(jìn)行頂層設(shè)計。我們認(rèn)為中央進(jìn)行頂層設(shè)計時，優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置、對現(xiàn)有的行政區(qū)劃進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整是一個重要選項(xiàng)。正像有的學(xué)者在談到財政省直管縣改革時正確指出的那樣，“沒有行政管理體制改革的配合，沒有行政區(qū)劃調(diào)整的跟進(jìn)，省直管縣財政體制改革不太可能適應(yīng)全國所有地區(qū)的現(xiàn)實(shí)?！保?0］將來全面推行省管縣體制，減少省政府的管理單元，必須以對現(xiàn)有的行政區(qū)劃作適當(dāng)調(diào)整為前提。

近年來，官方的研究機(jī)構(gòu)和學(xué)者們對調(diào)整行政區(qū)劃提出了各種建制化的具體思路，歸納起來，主要包括：第一，減少縣的數(shù)量，擴(kuò)大縣的規(guī)模。［7］以河北為例，目前河北有100多個縣，其中只有約20%的縣人口規(guī)模超過40萬，其余的縣人口規(guī)模都在40萬人以下，山區(qū)縣更小，只有20多萬。將來可以考慮把相鄰的幾個小縣進(jìn)行合并，通過合并減少縣的數(shù)量。第二，將一部分縣級市升格為地級市。［7］對那些區(qū)位分布合理、經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)、城市化率比較高的縣級市，可考慮升格為地級市。同時按照“地域相鄰，經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)”的原則將與其相鄰的個別縣并入該市，使其成為市轄區(qū)。在政府層級關(guān)系上，地級市在級別上要比縣市高，但它們之間不存在行政上的隸屬關(guān)系，它們都是省直接管轄的單位，享有同樣的事權(quán)和財權(quán)。第三，撤縣改區(qū)。有學(xué)者提出對那些在地理位置上鄰近地級市中心城市，與其經(jīng)濟(jì)、社會等關(guān)聯(lián)度較強(qiáng)的縣，應(yīng)當(dāng)撤縣改區(qū)。［5］判別縣與鄰近市經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)度強(qiáng)弱的標(biāo)準(zhǔn)包括：城市空間距離遠(yuǎn)近、產(chǎn)業(yè)聯(lián)系度高低、資金人員信息往來疏密。對那些城市空間距離較近、產(chǎn)業(yè)聯(lián)系度較高、資金人員信息往來頻繁的縣要及時地改為地級市中心城市的區(qū)，以維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)在聯(lián)系，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展。近年來，石家莊、保定等設(shè)區(qū)市通過撤縣改區(qū)擴(kuò)大了中心城市的規(guī)模，有利于發(fā)揮中心城市對周邊地區(qū)的輻射帶動作用。通過上述思路，對現(xiàn)有行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整，縣（市）的數(shù)量會減少。相應(yīng)地，也就減少了省政府管理單元的數(shù)量。管理單元的減少，有利于提高管理的有效性，實(shí)現(xiàn)國家對地方的有效治理。

三是加快電子政務(wù)建設(shè)。在進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)時代之前，在實(shí)行省管縣體制時我國曾設(shè)派出機(jī)關(guān)——行政公署代表省政府管縣，之后在省和縣之間直接設(shè)地級市管縣，其中一個很重要的原因是省和縣的空間距離遠(yuǎn)，省對縣的管理以及群眾到省里辦事都很不方便，因此需要增加一個中間環(huán)節(jié)以解決因空間距離遠(yuǎn)帶來的各種不便。而今天我們正處于互聯(lián)網(wǎng)時代，互聯(lián)網(wǎng)拉近了人們之間的距離，人們即便在千里之外，也能即時進(jìn)行交流，空間距離已經(jīng)不能成為人們交往的障礙。借助于互聯(lián)網(wǎng)，政府可以打造集行政審批、行政處罰、民意征集、效能監(jiān)察于一體的信息化交流平臺。通過該平臺，政府一方面把法律、政策以及與群眾利益密切相關(guān)的各種信息在網(wǎng)上進(jìn)行公開，讓群眾知曉；另一方面，開展網(wǎng)上辦公，對群眾通過網(wǎng)絡(luò)提交的申請，可以實(shí)現(xiàn)材料網(wǎng)上審核、環(huán)節(jié)網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、數(shù)據(jù)網(wǎng)上共享、過程網(wǎng)上監(jiān)督。網(wǎng)上電子政務(wù)的發(fā)展，客觀上使得地級市作為省和縣之間的一個管理層級已經(jīng)沒有必要，同時也使得省管理單元的增加和管理半徑的擴(kuò)大不會成為影響有效治理的因素。因此，我們建議，各級政府要加大投入，加快電子政務(wù)建設(shè)，盡快實(shí)現(xiàn)省與各個管理單元之間的互聯(lián)互通。

［1］【法】阿歷克西·德·托克維爾.論美國的民主（上卷）［M］.董果良，譯.商務(wù)印書館，1997.

［2］周振鶴.中央地方關(guān)系史的一個側(cè)面——兩千年地方政府層級變遷的分析［J］.復(fù)旦學(xué)報（社會科學(xué)版），1995，（3）.

［3］柳成焱.略論我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的歷史演變及其發(fā)展趨勢［J］.科學(xué)社會主義，2006，（6）.

［4］鄧博.當(dāng)代中國縣級政府權(quán)力配置研究［D］.云南大學(xué)博士研究生學(xué)位論文.

［5］馮俏彬.在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中重新定位“省直管縣”政策［J］.行政管理改革，2015，（5）.

［6］徐劍鋒.優(yōu)化浙江城市體系［N］.浙江日報，2013-09-13.

［7］賈康、于長革.河北轄縣大省省直管縣財政體制改革情況調(diào)研報告［J］.地方財政研究，2010，（11）.

［8］張麗娟.法國中央與地方事權(quán)配置模式及其啟示［J］.中共中央黨校學(xué)報，2010，（6）.

［9］上官莉娜，李黎.法國中央與地方的分權(quán)模式及其路徑依賴［J］.法國研究，2010，（4）.

［10］楊志勇.財政“省直管縣”改革要跳出市縣財力之爭［J］.中國黨政干部論壇，2014，（7）.

［責(zé)任編校：張立新］

Study on Optimizing the Inter-governmental Relationship between Province and Counties

Research Group
（Office of the Organization Establishment Committee of Hebei Province，Shijiazhuang 050061，China）

The relationship between province and county is the most important inter-governmental relation. Most of the time from the founding of New China to the 1990s，our policy is the Province-directing-the county system，which along with some local City Managing County reform.At present，the relationship between the province and counties showing a variety of management systems co-exist，which to some extent affected the county’s ability to improve governance.In order to optimize the relationship between province and counties，the central government should clear the direction of reform of the county system.At the same time，it should continue to simplify decentralization，appropriate adjustment of administrative divisions，to speed up e-government construction.

province-county relationship；province-controlled county system；Hai-nan model

河北省社科基金項(xiàng)目《層級政府間關(guān)系研究——以河北省為例》（HB13GL018）

D63

A

1671-198X（2016）11-0036-08

2016-09-22

①本文是趙繼春主持的河北省社科基金項(xiàng)目《層級政府間關(guān)系研究——以河北省為例》（HB13GL018）的階段性研究成果。課題組成員為：趙繼春（1952—），男，河北隆堯人，河北省行政管理體制改革與機(jī)構(gòu)編制管理研究會會長，研究方向?yàn)樾姓芾?。王志穎（1979—），女，唐山遷西人，河北省機(jī)構(gòu)編制研究中心副研究員，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。馬磊（1986—），男，邯鄲廣平人，河北省機(jī)構(gòu)編制研究中心研究實(shí)習(xí)員，研究方向?yàn)樾姓?。楊福忠?967—），男，河北承德人，中共河北省委黨校教授，博士，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué)。