構(gòu)建新的糧食安全觀：藏糧于地、藏糧于技

楊海波，許彩慧

（中共中央黨校研究生院，北京 100091）

構(gòu)建新的糧食安全觀：藏糧于地、藏糧于技

楊海波，許彩慧

（中共中央黨校研究生院，北京 100091）

當(dāng)前我國糧食生產(chǎn)處在安全健康范圍之內(nèi)，整個(gè)糧食的安全穩(wěn)定格局不會(huì)被動(dòng)搖，但糧食產(chǎn)量12連增已將傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)潛力發(fā)揮到極致，保持糧食繼續(xù)增產(chǎn)面臨一定的現(xiàn)實(shí)壓力。在改革系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性要求不斷提高的背景下，我國所樹立的糧食安全觀不能不站得更高、看得更遠(yuǎn)一些，應(yīng)對(duì)糧食增產(chǎn)壓力必須樹立新的發(fā)展理念，構(gòu)建新的糧食安全觀，這一新的糧食安全觀就是藏糧于地、藏糧于技。

糧食安全；藏糧于地；藏糧于技

“十三五”規(guī)劃建議提出“堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)守耕地紅線，實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，提高糧食產(chǎn)能，確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”。2016年政府工作報(bào)告提出“強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)支撐。全面完成永久基本農(nóng)田劃定并實(shí)行特殊保護(hù)，加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新與推廣，深入開展糧食綠色高產(chǎn)高效創(chuàng)建”。以中央文件的方式提出實(shí)施“藏糧于地、藏糧于技”這種新型觀點(diǎn)，就是進(jìn)一步清晰傳遞中央信號(hào)，突出了我國糧食安全新路徑，更體現(xiàn)確保產(chǎn)能的糧食安全新思路，對(duì)維護(hù)糧食安全具有重要而深遠(yuǎn)的意義。

一、“藏糧于地”是確保國家糧食安全的戰(zhàn)略選擇

糧食安全最大的保障，并不在于國家的糧倉里裝著多少糧食，而在于土地生產(chǎn)能力。我國耕地?cái)?shù)量有限、耕地總體質(zhì)量下降、傳統(tǒng)“藏糧于庫”的做法成本過高。各種制約糧食增產(chǎn)的因素增多，糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)尚不穩(wěn)固，長期保持糧食供需基本平衡的任務(wù)還很艱巨。

（一）我國耕地?cái)?shù)量有限，制約糧食增產(chǎn)因素仍未根本解決

耕地是農(nóng)業(yè)發(fā)展最重要的基礎(chǔ)資源，是獲取糧食和其他農(nóng)產(chǎn)品不可替代的生產(chǎn)資料。我國糧食生產(chǎn)全部來自耕地，90%左右的肉類產(chǎn)品也由耕地生產(chǎn)的飼料轉(zhuǎn)化而來。因此，耕地在我國糧食生產(chǎn)要素中占有絕對(duì)主體地位。我國耕地面臨著人均耕地占有面積少和耕地資源約束加劇兩種不利情況。首先，我國人均耕地面積少，僅有0.1公頃，不到世界平均水平的40%。據(jù)農(nóng)業(yè)部調(diào)查數(shù)據(jù)，10年來我國耕地面積凈減少1.25億畝，人均耕地面積已降至1.37畝，全國已有666個(gè)縣（區(qū)）人均耕地低于聯(lián)合國認(rèn)定人均0.8畝的警戒線。研究表明，如果我國不從國外市場(chǎng)進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品，全部依靠國內(nèi)生產(chǎn)來保證農(nóng)產(chǎn)品供給，應(yīng)需要30億畝以上的耕種面積，但國內(nèi)現(xiàn)在能提供的農(nóng)作物播種面積只有24億畝，存在20%左右的缺口。其次，我國耕地資源約束加劇，在中國工業(yè)化尚未完成，城鎮(zhèn)化率僅56.1%的背景下，耕地非農(nóng)化和非糧化的趨勢(shì)短期內(nèi)無法扭轉(zhuǎn)，人增地減矛盾將更加突出。由于工業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及退耕還林等原因，耕地資源銳減，直接影響到今后糧食播種面積擴(kuò)大。如何在耕地資源約束加劇的情況下，保障十幾億人口的吃飯問題，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力成為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展面臨的突出問題。

（二）我國耕地總體質(zhì)量下降，糧食增產(chǎn)難度加大

在耕地?cái)?shù)量不足的前提下，質(zhì)量顯得尤為重要，我國耕地總體質(zhì)量下降已成為提高糧食生產(chǎn)能力的主要障礙。第一，我國耕地質(zhì)量總體偏低。根據(jù)第二次《全國耕地質(zhì)量等別調(diào)查與評(píng)定主要數(shù)據(jù)成果》顯示，全國耕地由高到低劃分為15個(gè)等別，耕地質(zhì)量總體偏低。其中優(yōu)等地面積為385.24萬公頃，占全國耕地評(píng)定總面積的2.9%；高等地面積為3586.22萬公頃，占全國耕地評(píng)定總面積的26.5%；中等地面積為7149.32萬公頃，占全國耕地評(píng)定總面積的52.9%；低等地面積為2386.47萬公頃，占全國耕地評(píng)定總面積的17.7%。［1］總體來講，70%以上的耕地等別低于全國平均數(shù)值，中低產(chǎn)田數(shù)量過多是造成我國糧食平均單產(chǎn)水平較低、高產(chǎn)良種增產(chǎn)潛力難以發(fā)揮的主要因素。第二，我國耕地占補(bǔ)質(zhì)量嚴(yán)重失衡。耕地占補(bǔ)質(zhì)量嚴(yán)重不平衡，造成耕地總體質(zhì)量嚴(yán)重下滑，導(dǎo)致糧食生產(chǎn)能力下降，只能通過擴(kuò)大糧食播種面積和提高單產(chǎn)來彌補(bǔ)占補(bǔ)失衡所造成的虧欠。第三，我國部分地區(qū)土壤環(huán)境惡化嚴(yán)重，我國糧食生產(chǎn)區(qū)糧田基礎(chǔ)地力下降，耕層變薄，土壤板結(jié)、酸化、有機(jī)質(zhì)下降和養(yǎng)分失衡等障礙因素突出。根據(jù)2014年《全國土壤污染調(diào)查公報(bào)》，全國土壤環(huán)境狀況總體較差，甚至某些地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)、農(nóng)業(yè)等人為活動(dòng)是造成土壤污染的主要原因。全國土壤總的超標(biāo)率為16.1%，其中耕地點(diǎn)位超標(biāo)率達(dá)19.4%，輕微、輕度、中度和重度污染點(diǎn)位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。［2］隨著人口增多、城市化進(jìn)程加快以及部分農(nóng)田土壤環(huán)境的惡化，耕地質(zhì)量下降已成為影響耕地資源可持續(xù)利用的制約因素。

（三）藏糧于庫成本過高，糧食安全機(jī)制亟須改革與創(chuàng)新

目前國內(nèi)糧食庫存增加較多，截至2015年底，我國糧食生產(chǎn)達(dá)到6.21億噸，與此同時(shí)糧食庫存數(shù)量也達(dá)到歷史高位，糧食庫存消費(fèi)比超過40%，遠(yuǎn)高于糧農(nóng)組織提出的17%-18%的糧食儲(chǔ)備安全警戒線。我國傳統(tǒng)藏糧于庫的做法造成三方面成本過高：第一，糧食庫存和收儲(chǔ)費(fèi)用正在不斷增加，導(dǎo)致儲(chǔ)存成本增加；第二，倉儲(chǔ)補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)較重，國家為了這些庫存每年都要支付大量的補(bǔ)貼費(fèi)用。政府在收購的時(shí)候?yàn)榱瞬粨p害農(nóng)民利益將收購價(jià)格定得較高，國家保價(jià)收購原本是要保護(hù)農(nóng)民利益，讓農(nóng)民多有一些收益，但收購價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國際市場(chǎng)，這樣帶來的壞處就是增加財(cái)政支出；第三，糧食存儲(chǔ)時(shí)間長會(huì)導(dǎo)致糧食質(zhì)變霉變，對(duì)庫存來講是一部分損失。此外，由于質(zhì)量下降要降價(jià)銷售，又是一部分損失。因此，傳統(tǒng)藏糧于庫的做法成本過高，要轉(zhuǎn)變思路推行“藏糧于地”的新做法。

二、“藏糧于技”是保障國家糧食安全的戰(zhàn)略需求

在農(nóng)業(yè)資源日益緊張的剛性約束下，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展以及確保農(nóng)產(chǎn)品長期有效供給，科技創(chuàng)新是根本出路。我國農(nóng)業(yè)科技支撐能力不強(qiáng)，農(nóng)業(yè)科研的基本特征決定了我們要加強(qiáng)糧食科技創(chuàng)新能力。全面實(shí)施科技豐產(chǎn)戰(zhàn)略，形成保障國家糧食安全的現(xiàn)代科技支撐體系，將“藏糧于技”作為我國建立糧食安全和農(nóng)業(yè)健康發(fā)展長效機(jī)制的重要組成部分。

（一）我國農(nóng)業(yè)科技具有很大的開發(fā)潛力

我國農(nóng)業(yè)科技支撐能力較弱，和農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家相比還有很大差距。2015年，和農(nóng)業(yè)相關(guān)的科技對(duì)我國農(nóng)業(yè)增長的貢獻(xiàn)率達(dá)到56%，相比10年前提高10多個(gè)百分點(diǎn)，意味著科技已成為支撐我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要力量，但和發(fā)達(dá)國家70%的貢獻(xiàn)率相比還有很大距離?？刂迫蚣Z食供銷的是美國ADM、美國邦吉、美國嘉吉、法國路易達(dá)孚這四家跨國公司，四大糧商掌握著全世界80%的糧食交易量，它們均來自農(nóng)業(yè)強(qiáng)國，通過種子革命、化肥的使用、農(nóng)藥技術(shù)和農(nóng)作物栽培技術(shù)的改進(jìn)等，極大地提高了農(nóng)作物的產(chǎn)量。在農(nóng)業(yè)科技上面與發(fā)達(dá)國家有差距，這就意味著我國農(nóng)業(yè)有巨大的潛力沒有開發(fā)出來，如果我國加大科技創(chuàng)新，改善農(nóng)業(yè)推廣體系，把農(nóng)業(yè)的科技貢獻(xiàn)率從現(xiàn)在的56%提高到70%的水平，對(duì)我們解決農(nóng)產(chǎn)品的供給問題，尤其是保障糧食安全將發(fā)揮重大作用。［3］

我國農(nóng)業(yè)科技發(fā)展水平總體還不高主要表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率低，具有知識(shí)產(chǎn)權(quán)的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新成果少，農(nóng)業(yè)科技人才缺乏，農(nóng)技推廣服務(wù)滯后等四方面。［4］在耕地面積基本維持不變、難以擴(kuò)充的約束條件下，如果農(nóng)業(yè)科技不能為進(jìn)一步提高糧食單產(chǎn)水平做貢獻(xiàn)，技術(shù)因素將成為制約我國糧食增產(chǎn)的根本性因素。

（二）農(nóng)業(yè)科研的特征對(duì)糧食增產(chǎn)提出了新要求

耕地雖然有限，但技術(shù)進(jìn)步的空間與潛力是無限的，這決定了我們要向科技要糧。農(nóng)業(yè)科研具有以下三個(gè)特征：第一，農(nóng)業(yè)科研周期長、技術(shù)進(jìn)步慢。農(nóng)業(yè)科研成果往往需要多個(gè)生命周期的反復(fù)試驗(yàn)，這是一個(gè)長期、連續(xù)、復(fù)雜的過程。第二，農(nóng)業(yè)科研具有公益性。農(nóng)業(yè)科研要素產(chǎn)出經(jīng)濟(jì)效率偏低，贏利性弱，農(nóng)業(yè)科研的比較利益呈持續(xù)下降的趨勢(shì)，這從根本上決定了農(nóng)業(yè)科研公益性的特征。美、日、法等農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家都將農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)作為政府公共服務(wù)部門，主要由國家財(cái)政予以支持。中國作為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)弱勢(shì)國家，更要注重農(nóng)業(yè)科研的公益性質(zhì)，加大農(nóng)業(yè)科研的財(cái)政支持力度。第三，農(nóng)業(yè)主體對(duì)農(nóng)業(yè)科技的需求由點(diǎn)到面。由于土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)業(yè)經(jīng)營由一家一戶的小農(nóng)經(jīng)營變?yōu)橐?guī)?；募s經(jīng)營，這種經(jīng)營方式使農(nóng)業(yè)主體對(duì)科技創(chuàng)新有更高的需求，促使農(nóng)業(yè)科技的需求由點(diǎn)到面，由分散到整體轉(zhuǎn)變。從理論上而言，科技興糧的潛力是無窮的，從實(shí)踐上而言，以發(fā)展適用農(nóng)業(yè)科技助推糧食產(chǎn)量持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的潛力是巨大的。我們要解決糧食的剛性需求，解決整個(gè)農(nóng)產(chǎn)品供求平衡，必須靠不斷創(chuàng)新的糧食增產(chǎn)技術(shù)，必須靠提高單產(chǎn)的內(nèi)涵式發(fā)展道路，因此“藏糧于技”是必然的選擇。

三、國內(nèi)外關(guān)于“藏糧問題”的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)

我國是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國，創(chuàng)造了燦爛的農(nóng)業(yè)文明，誕生了賈思勰、王禎、徐光啟等世界級(jí)著名的農(nóng)學(xué)家，為人類文明做出巨大貢獻(xiàn)。進(jìn)入近代以來我國農(nóng)業(yè)沒有得到先進(jìn)工業(yè)支撐和改造，導(dǎo)致我國不能成為農(nóng)業(yè)強(qiáng)國。我們不能簡單從耕種面積和從業(yè)人數(shù)判斷是否為農(nóng)業(yè)強(qiáng)國。環(huán)顧世界，經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)的美國同時(shí)也是農(nóng)業(yè)最強(qiáng)國，以色列國土面積不僅小而且多沙漠，但也是農(nóng)業(yè)強(qiáng)國，土地貧瘠且人口眾多的日本竟然能實(shí)現(xiàn)基本口糧自給自足。我們要從傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)中吸取養(yǎng)分，也要借鑒國外經(jīng)驗(yàn)為我所用。

（一）我國傳統(tǒng)社會(huì)中關(guān)于糧食安全的經(jīng)驗(yàn)

農(nóng)業(yè)是立國之本，我國歷來對(duì)農(nóng)業(yè)是十分重視的，重農(nóng)思想和糧食安全是我國思想和文化的主要內(nèi)容。

1.先秦時(shí)期。周部落一開始就是農(nóng)業(yè)部落，其祖先是后稷，歷代君主把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為國家大事。《周禮》里記載，一是要求地方官員主抓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，督促和獎(jiǎng)勵(lì)農(nóng)事；二是針對(duì)自然災(zāi)害，成立了應(yīng)急機(jī)構(gòu)，建立糧食儲(chǔ)備制度，保證災(zāi)時(shí)的糧食供應(yīng)；三是特別強(qiáng)調(diào)政府保證糧食安全的作用，要有作為和有預(yù)警。先秦對(duì)于糧食安全問題集大成者當(dāng)屬管仲，他的糧食安全主張主要如下：一是主張發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是強(qiáng)國富民的根本；二是糧食增產(chǎn)是國家財(cái)富的體現(xiàn)；三是糧食為戰(zhàn)爭提供最基礎(chǔ)的保障；四是把糧食正常供給作為國之大事對(duì)待，上升為戰(zhàn)略高度；五是糧食安全有助于保證藏富于民和平抑物價(jià)，主張通過市場(chǎng)機(jī)制和價(jià)格手段調(diào)節(jié)糧食供求。另外一個(gè)極端重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的是商鞅，他的重農(nóng)思想的主張是把農(nóng)業(yè)和戰(zhàn)爭綁在一起，獎(jiǎng)勵(lì)耕戰(zhàn)，設(shè)立井田制，他的重農(nóng)抑商思想影響了后世發(fā)展。

2.秦漢和隋唐時(shí)期。秦統(tǒng)一后，把農(nóng)業(yè)發(fā)展作為基本國策，通過經(jīng)濟(jì)、政治和法律等手段促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，歷代王朝繼承了秦朝關(guān)于農(nóng)業(yè)為根本的治國理政重要思想。漢朝建立后，采取輕徭薄賦政策，與民休息，農(nóng)業(yè)迅速得到恢復(fù)，漢文帝和漢景帝親自參加農(nóng)事活動(dòng)，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這段時(shí)期，關(guān)于糧食安全思想的發(fā)展主要體現(xiàn)在賈誼的《論積貯疏》和晁錯(cuò)的《論貴粟疏》上，他們認(rèn)為要從實(shí)際出發(fā)認(rèn)識(shí)糧食安全的重要性；在糧食儲(chǔ)備上要制定國家大計(jì)，應(yīng)對(duì)災(zāi)荒；要保證糧食增產(chǎn)，需要有一定的勞動(dòng)力束縛在土地上；十分強(qiáng)調(diào)“富民”的重要性。隋唐是中國封建社會(huì)發(fā)展的最高峰時(shí)代，關(guān)于糧食安全問題的研究也達(dá)到一個(gè)頂峰，重農(nóng)思想和糧食安全成為盛世的政策保障。隋朝采取均田制，抑制豪強(qiáng)兼并土地，重視糧食倉儲(chǔ)。唐代最有名的理財(cái)家劉晏對(duì)糧食安全問題做出了卓越的貢獻(xiàn)，對(duì)糧食的生產(chǎn)、運(yùn)輸、儲(chǔ)藏和救災(zāi)進(jìn)行了系統(tǒng)的論述，是糧食安全問題走向成熟的標(biāo)志。他認(rèn)為要根據(jù)糧食豐歉調(diào)節(jié)稅賦，堅(jiān)持把農(nóng)民吃飯問題擺在第一位，保護(hù)農(nóng)田水利和農(nóng)業(yè)環(huán)境，設(shè)立驛站傳遞糧食情況，主張賑災(zāi)和自救相結(jié)合的救災(zāi)政策。

3.宋元明清時(shí)期。這時(shí)期南方經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，逐漸取代北方成為經(jīng)濟(jì)重心，提高了土地利用效率和糧食產(chǎn)量。宋元時(shí)期關(guān)于糧食安全的主要貢獻(xiàn)是荒政思想的全面成熟：一是范仲淹的以工代賑舉措的實(shí)施，取得良好效果，得到推行；二是朱熹主張通過社倉制度救災(zāi)，社倉制度是民間互助組織，設(shè)立在鄉(xiāng)村；三是董煟編撰的《救荒活民書》是我國歷史上第一部關(guān)于救荒救災(zāi)的專著，提出了五條準(zhǔn)則，即“藏富于民”“反對(duì)糧食封鎖”“放開糧價(jià)”“發(fā)揮富戶作用”和“加強(qiáng)賑災(zāi)監(jiān)督”。元代的郭守敬編制了當(dāng)時(shí)最先進(jìn)的《授時(shí)歷》、魯明善的《農(nóng)桑衣食撮要》以及王禎的《農(nóng)書》都是當(dāng)時(shí)世界上最先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全理論。明清兩朝是我國古代糧食安全最終定型的時(shí)代，倉儲(chǔ)和備荒制度日臻完善，其中最?yuàn)Z目的思想是關(guān)于糧食市場(chǎng)貿(mào)易對(duì)于糧食安全的重要性，以徐光啟、王夫之、林則徐和馮桂芬的思想最為突出。他們主張水利工程對(duì)于農(nóng)業(yè)的極端重要性，政府組織饑民興修工程，通過市場(chǎng)貿(mào)易調(diào)節(jié)糧食富足區(qū)和匱乏區(qū)的糧食供需平衡。

（二）國外關(guān)于糧食安全的先進(jìn)理念和措施

美日兩國是經(jīng)濟(jì)大國也是強(qiáng)國，同時(shí)農(nóng)業(yè)也發(fā)達(dá)；以色列是人口小國，但是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)十分發(fā)達(dá)。其中，日本是一個(gè)耕地面積很少的國家，但實(shí)現(xiàn)了自給自足；以色列擁有高度發(fā)達(dá)的沙漠農(nóng)業(yè)，不僅實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的富足，還能出口農(nóng)產(chǎn)品。

1.美國經(jīng)驗(yàn)。美國的人力資本很昂貴，因此美國在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域大力推廣機(jī)械化以替代人力資本。美國給我們提供的有益參考如下：一是在糧食流通領(lǐng)域，美國經(jīng)歷了自由市場(chǎng)流通到政府保護(hù)下的市場(chǎng)流通再到自由貿(mào)易三個(gè)階段，美國每次政策的調(diào)整都是與世界經(jīng)濟(jì)局勢(shì)相關(guān)聯(lián)的，應(yīng)該說是符合美國人民根本利益的；二是糧食供給的宏觀調(diào)控手段具有多樣性，諸如政府提供采購信貸、實(shí)行補(bǔ)貼管制、鼓勵(lì)出口、救災(zāi)和保險(xiǎn)等，承擔(dān)這些具體業(yè)務(wù)的是農(nóng)業(yè)部下屬的兩家國營公司，即商品信貸公司和聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司；三是重視建立糧食儲(chǔ)備體系，主要經(jīng)驗(yàn)是以農(nóng)場(chǎng)儲(chǔ)備為主、以商業(yè)性糧倉儲(chǔ)備為輔；四是完善和糧食安全相關(guān)的體系，如糧食檢驗(yàn)檢疫，儲(chǔ)存運(yùn)輸以及糧食期貨市場(chǎng)等。

2.日本經(jīng)驗(yàn)。日本農(nóng)業(yè)不像美國一樣以機(jī)械化大規(guī)模經(jīng)營為主，而是以精耕細(xì)作、利用現(xiàn)代工業(yè)技術(shù)改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)。日本主要經(jīng)驗(yàn)如下：一是政策扶持。日本是制定產(chǎn)業(yè)政策最早的國家，農(nóng)業(yè)也不例外。用市場(chǎng)化價(jià)格對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行直接或者間接補(bǔ)貼，2007年以后日本由對(duì)所有農(nóng)戶轉(zhuǎn)向?qū)歉赊r(nóng)戶的補(bǔ)貼。二是雙軌流通體制。把農(nóng)民出售的大米分為政府管制米和自主流通米兩類，進(jìn)而采取不同的價(jià)格政策：對(duì)于政府管制米，政府用高價(jià)購買后低價(jià)賣給糧食批發(fā)商，再通過法定零售商賣給消費(fèi)者；對(duì)于自由流通米，農(nóng)戶直接賣給農(nóng)協(xié)或者全國糧食集貨集團(tuán)，再通過有資質(zhì)的批發(fā)商、零售商賣給消費(fèi)者。從趨勢(shì)來看，后者所占比例越來越大。

3.以色列經(jīng)驗(yàn)。以色列三分之二國土是沙漠和山地，但是以色列克服困難，采用最先進(jìn)的農(nóng)業(yè)灌溉技術(shù)，做到了一個(gè)農(nóng)民可以養(yǎng)活90-100人的奇跡。其卓有成效的舉措如下：一是農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)世界一流，對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行全程跟蹤式服務(wù)，有問題及時(shí)反饋；二是灌溉系統(tǒng)極其發(fā)達(dá)，信息化程度高，灌溉設(shè)備和滴灌設(shè)備系統(tǒng)讓每一寸土地都能充分發(fā)揮其效益，利用現(xiàn)代遙感、GPS、雷達(dá)和計(jì)算機(jī)技術(shù)促使了以色列農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化、機(jī)械化和信息化；三是靈活的經(jīng)營模式，目前以色列有三種農(nóng)業(yè)組織，即國有制集體農(nóng)莊、合作社和個(gè)體農(nóng)戶，且政府對(duì)三者一視同仁。

四、對(duì)藏糧于地、藏糧于技的幾點(diǎn)思考

實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，目標(biāo)是形成國家糧食安全保障體系，構(gòu)建持續(xù)、穩(wěn)定、安全的農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)，因此，實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，必須把握以下幾個(gè)關(guān)鍵。

（一）“藏糧于地”戰(zhàn)略應(yīng)做到以下三個(gè)方面

土地用途管制制度，中低產(chǎn)田改造和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，農(nóng)村土地制度改革這三方面是“藏糧于地”的前提和保障。

1.進(jìn)一步完善土地用途管制制度。第一，實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，全面劃定永久基本農(nóng)田。為保障我國糧食有效供給，必須確保足量的耕地面積，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快的背景下，在人口增長和消費(fèi)者對(duì)糧食消費(fèi)不斷升級(jí)的壓力下，實(shí)施土地用途管制與耕地保護(hù)戰(zhàn)略，就是要死守18億畝耕地紅線。雖然國務(wù)院以及相關(guān)部門出臺(tái)的耕地資源保護(hù)政策很多，但受到部門利益和地方利益制約，政策并未得到有效落實(shí)，甚至出現(xiàn)耕地面積持續(xù)大幅度減少的情況。只有建立嚴(yán)格的用途管制制度，實(shí)施耕地保護(hù)戰(zhàn)略，才有可能實(shí)現(xiàn)耕地總面積的基本穩(wěn)定。第二，進(jìn)一步完善耕地占補(bǔ)平衡制度。耕地占補(bǔ)平衡推進(jìn)時(shí)要更加注重空間均衡和生態(tài)效應(yīng)，探索跨區(qū)域統(tǒng)籌制度建設(shè)和建設(shè)占用耕地多元化實(shí)現(xiàn)途徑，完善耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制。第三，防范耕地非農(nóng)化非糧化，不借土地流轉(zhuǎn)之名，搞非農(nóng)建設(shè)。

2.推進(jìn)中低產(chǎn)田改造和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。第一，推進(jìn)中低產(chǎn)田改造和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)要著重加大投入力度。提高耕地生產(chǎn)能力與單產(chǎn)水平，關(guān)鍵在于增加投入，通過增加物質(zhì)與資金的雙重投入，提高農(nóng)田的防災(zāi)抗災(zāi)能力，提高耕地質(zhì)量，建設(shè)高度集約化的農(nóng)田，實(shí)現(xiàn)農(nóng)田的高產(chǎn)、高效和可持續(xù)利用。由于我國農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施差，中低產(chǎn)田面積大，糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，地方財(cái)力有限，農(nóng)民收入低等原因，基本農(nóng)田建設(shè)的投入力度與實(shí)際需求之間還存在相當(dāng)大差距，還需進(jìn)一步加大投入尤其是中央財(cái)政投入，才能從整體上加快耕地質(zhì)量建設(shè)的進(jìn)程。第二，利用現(xiàn)代化科技改造中低產(chǎn)田。在加大生態(tài)環(huán)境建設(shè)以及加強(qiáng)對(duì)沙化、退化土地防治的基礎(chǔ)上，進(jìn)行大面積綜合治理以防止水土流失，改善鹽堿地。有領(lǐng)導(dǎo)、有組織、有步驟地從改造中低產(chǎn)田入手，通過提高耕地優(yōu)質(zhì)化率的途徑，實(shí)現(xiàn)糧食商品生產(chǎn)質(zhì)的飛躍，逐步將中低產(chǎn)田改造成為優(yōu)質(zhì)耕地，增加可耕地面積，應(yīng)是國家糧食安全政策支持的重點(diǎn)。第三，探索耕地輪作休耕制度，實(shí)施“退耕還林、退耕還草”計(jì)劃。實(shí)施耕地輪作休耕制度，表面上看土地不生產(chǎn)糧食造成一定的浪費(fèi)，但糧食生產(chǎn)能力不僅還在，還會(huì)因?yàn)橥恋貢簳r(shí)的休耕得到提高，這就等同于將糧食生產(chǎn)力保存在土地中，一旦這些休耕的土地重新使用，地力將大大提高。推進(jìn)中低產(chǎn)田改造的同時(shí)也要建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，提高農(nóng)業(yè)耕地質(zhì)量是實(shí)現(xiàn)由“藏糧于倉”向“藏糧于地”的根本轉(zhuǎn)變，是確保糧食安全、促進(jìn)農(nóng)業(yè)持續(xù)平穩(wěn)健康發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。

3.以法律護(hù)航穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新常態(tài)，這個(gè)階段需更加注重經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的提升，對(duì)土地宏觀調(diào)控提出了新要求。土地制度改革作為事關(guān)全局的重要改革，更要重視頂層設(shè)計(jì)，通過系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)，明確改革目標(biāo)方向，統(tǒng)一改革內(nèi)容；通過法律授權(quán)，將改革納入法律制度框架，掃清“藏糧于地”的障礙。在完成頂層設(shè)計(jì)、法律授權(quán)以及33個(gè)改革試點(diǎn)實(shí)施細(xì)則和試點(diǎn)方案出臺(tái)的基礎(chǔ)上，2015年我國農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作正式進(jìn)入了實(shí)施階段。土地領(lǐng)域的改革更加重視多項(xiàng)改革協(xié)同推進(jìn)，2016年在重點(diǎn)實(shí)施農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)時(shí)，相關(guān)土地制度改革之間的系統(tǒng)性和關(guān)聯(lián)性不斷提高，有效保障了合理用地需求。

（二）“藏糧于技”戰(zhàn)略應(yīng)做好以下四個(gè)方面

科技是我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的核心支撐，是保障我國糧食安全的根本出路。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式難以為繼的背景下，科技進(jìn)步已成為保障糧食安全最關(guān)鍵、最根本的舉措。推進(jìn)我國農(nóng)業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，須做好以下四個(gè)方面。

1.加大農(nóng)業(yè)科技研發(fā)的投入力度，提高科技成果轉(zhuǎn)化率。政府加大財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的投入，最終要達(dá)到推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技自主創(chuàng)新，培育具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)和應(yīng)用價(jià)值的科技成果，提高科技成果轉(zhuǎn)化率，加速技術(shù)轉(zhuǎn)移的速度，提高農(nóng)業(yè)科技效率和市場(chǎng)競(jìng)爭力。這就要求政府加大對(duì)農(nóng)業(yè)科技研發(fā)的投入力度，拓寬投入渠道，穩(wěn)定資金來源，形成政府主導(dǎo)下的多元化投入格局，最終形成農(nóng)業(yè)投入穩(wěn)定增長的長效機(jī)制。在保證現(xiàn)有各項(xiàng)農(nóng)業(yè)科技投入的基礎(chǔ)上，新增財(cái)政重點(diǎn)向農(nóng)業(yè)科研傾斜，保證政府農(nóng)業(yè)科技投資絕對(duì)量的年增長率應(yīng)略高于農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的增長率。另外，還可以完善全國農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，引導(dǎo)更多的社會(huì)資金轉(zhuǎn)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。

2.實(shí)施科技豐產(chǎn)戰(zhàn)略，提高主要糧食作物單產(chǎn)水平。我國糧食生產(chǎn)能力提高主要依靠糧食作物播種面積和單產(chǎn)水平這兩個(gè)關(guān)鍵因素。其中，穩(wěn)定糧食作物播種面積是保障我國糧食生產(chǎn)能力的重要前提條件，提高單產(chǎn)水平是根本途徑，要將持續(xù)提高糧食單產(chǎn)作為確保我國中長期糧食安全的戰(zhàn)略選擇。我國四大糧食作物單產(chǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家，農(nóng)作物單產(chǎn)相當(dāng)于農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家的48.5%-90.3%，依靠科技豐產(chǎn)戰(zhàn)略與科技創(chuàng)新，提高水稻、小麥、玉米和大豆四大主要糧食作物單產(chǎn)，增加糧食總產(chǎn)量仍具有很大潛力。圍繞保障國家中長期糧食安全的總目標(biāo)，著眼于農(nóng)作物、農(nóng)田生產(chǎn)能力與潛力的挖掘與提升，通過原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新、引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新，努力提高糧食作物單產(chǎn)水平，實(shí)現(xiàn)主要糧食作物新品種選育、耕作栽培、土壤保育、科學(xué)施肥、節(jié)水灌溉、植物保護(hù)、減災(zāi)防災(zāi)、農(nóng)業(yè)機(jī)械、農(nóng)產(chǎn)品加工等關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新和升級(jí)。通過科技創(chuàng)新持續(xù)提高單產(chǎn)，是確保我國長期糧食安全的戰(zhàn)略主攻方向和途徑。今年我國因單產(chǎn)提高增產(chǎn)糧食約221億斤，對(duì)糧食增產(chǎn)的貢獻(xiàn)率為76.9%，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)入到由主要依靠增加資源要素投入到主要依靠科技進(jìn)步的新局面。［3］

3.強(qiáng)化科技裝備人才支撐，形成社會(huì)力量廣泛參與的農(nóng)技推廣新格局。首先，以科技帶頭人、種養(yǎng)能手、農(nóng)業(yè)合作社負(fù)責(zé)人和大學(xué)生村官等四類人為排頭兵，推進(jìn)農(nóng)村實(shí)用人才培養(yǎng)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)人才培育和新型農(nóng)民培訓(xùn)，形成社會(huì)力量廣泛參與農(nóng)技推廣的新格局。其次，以農(nóng)業(yè)科技人才為核心來構(gòu)建農(nóng)業(yè)科技服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，特別是縣以下基層農(nóng)業(yè)科技服務(wù)站，由基層農(nóng)業(yè)人才在田間地頭進(jìn)行點(diǎn)式宣傳和推廣現(xiàn)代適用農(nóng)業(yè)科技，銜接現(xiàn)代適用農(nóng)業(yè)科技與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)踐，直接對(duì)農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)科技培訓(xùn)和技術(shù)指導(dǎo)，真正解決農(nóng)技推廣“最后一公里”的問題。強(qiáng)化科技裝備人才支撐，加快建立社會(huì)力量廣泛參與的農(nóng)技推廣新格局，必將越來越發(fā)揮科技興糧的推動(dòng)作用。

4.加快農(nóng)業(yè)科研體制改革，建設(shè)國家農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新聯(lián)盟。深化農(nóng)業(yè)科研體制改革，以體制機(jī)制創(chuàng)新帶動(dòng)農(nóng)業(yè)科研力量，提升農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和轉(zhuǎn)化的效率。國家農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新聯(lián)盟是多方參與的科技創(chuàng)新協(xié)作平臺(tái)，是我國農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的中堅(jiān)力量，同時(shí)也包括國家級(jí)、省級(jí)、地市級(jí)三級(jí)農(nóng)（牧）業(yè)和農(nóng)墾科學(xué)院。國家農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新聯(lián)盟重點(diǎn)在“一盤棋、一條龍、一體化”上發(fā)力。所謂“一盤棋”，即搭建分工協(xié)作“一盤棋”農(nóng)業(yè)科研工作新格局，使之成為國家農(nóng)業(yè)科研聯(lián)合攻關(guān)的核心平臺(tái)；“一條龍”，即創(chuàng)建覆蓋上中下游的農(nóng)業(yè)科研組織架構(gòu)模式，使之成為國家農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的骨干網(wǎng)絡(luò)；“一體化”，即構(gòu)建多學(xué)科集成的農(nóng)業(yè)科技綜合解決方案，使之成為支撐農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要力量。這是我國實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、深化農(nóng)業(yè)科技體制改革的重要舉措，為加快農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步注入創(chuàng)新活力以及推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供有力支撐和保障。

［1］國土資源部.《全國耕地質(zhì)量等別調(diào)查與評(píng)定主要數(shù)據(jù)成果》［R］.2014：2-3.

［2］環(huán)境保護(hù)部.國土資源部.《全國土壤污染調(diào)查公報(bào)》［R］. 2014：1-2.

［3］洪濤，傅宏.《中國糧食安全發(fā)展報(bào)告2013-2014》［M］.北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2014.

［責(zé)任編校：張立新］

Breeding A New View of Food Security：Storing grain on the ground and Storing Food in technology

YANG Hai-bo，XU Cai-hui
（Graduate School，Party School of the Central Committee of C.P.C，Beijing 100091，China）

At present，China’s grain production is secure and healthy.Security and stability of the whole pattern of food will not be shaken.But，12 grain output connected by conventional agricultural production has the potential to play to the limit.Holding grain yield faces some real pressure.In the reform and systematic，holistic，coordinated increasing demands background，greater food security concept can not stop.Dealing with food production pressure must establish a new concept of development，which is storing grain on the ground and food technology.

food security；store grain on the ground；store food in technology

楊海波（1984—），男，湖南邵陽人，中共中央黨校研究生院政治經(jīng)濟(jì)學(xué)博士研究生，研究方向?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)思想史。許彩慧（1990—），女，河北邯鄲人，中央黨校研究生院政治經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士研究生，研究方向?yàn)槿r(nóng)問題。

F307.11

A

1671-198X（2016）11-0022-06

2016-08-12