農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障利益表達問題探析

肖玉盛　聶志平

摘要：農(nóng)村空巢老人是農(nóng)村地區(qū)規(guī)模龐大的養(yǎng)老困難群體，其養(yǎng)老需求難以滿足。作為農(nóng)民中的弱勢群體，農(nóng)村空巢老人在養(yǎng)老保障利益表達上存在表達意識低、表達機制不健全、表達反.饋不足的問題，直接影響農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障利益的實現(xiàn)。從問題出發(fā)，提出加強宣傳教育、培育養(yǎng)老文化、政府職能轉(zhuǎn)變、加大法律援助、培育農(nóng)村老年組織等提升農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障利益表達的建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村空巢老人；養(yǎng)老保障；利益表達

中圖分類號：0913.6 文獻標識碼：A 文章編號：1671-9255（2016）01-0013-04

進入21世紀，中國農(nóng)村呈現(xiàn)出“老齡化、空心化”特征，由于農(nóng)村勞動力外流以及老人自身等原因，農(nóng)村出現(xiàn)了一個規(guī)模龐大的空巢老人群體，據(jù)測算2015年農(nóng)村空巢老人至少有6000萬之巨。這一龐大群體在農(nóng)村養(yǎng)老保障水平低的環(huán)境下，還面臨經(jīng)濟支持不足、生活照料缺失、醫(yī)療衛(wèi)生需求難以滿足和精神慰藉難尋的問題。國內(nèi)關(guān)于農(nóng)村空巢老人的界定并不統(tǒng)一，在有無子女、老人的年齡、分離的時間、養(yǎng)老的地點上存在分歧。本著具體問題具體分析的原則，本文將農(nóng)村空巢老人定義為：“年齡在60周歲及以上具有農(nóng)村戶籍且在農(nóng)村家中居住但與子女分離超過3個月的老人”。國內(nèi)有很多關(guān)于農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障方面的研究，主要集中在養(yǎng)老問題、需求滿足、養(yǎng)老保障及服務(wù)體系構(gòu)建三個方面，鮮有從利益表達的角度進行研究，國內(nèi)外有關(guān)于利益表達、弱勢群體利益表達和農(nóng)民利益表達問題的研究較多，但很少對空巢老人利益表達問題進行研究。利益表達是指社會公眾為了滿足某種需求，通過一定的途徑向政治系統(tǒng)傳達訴求，以獲得某種利益的行為。利益表達包含獲取信息、提出訴求以及反饋三個基本環(huán)節(jié)，利益沒有具體的意義，利益是因需求而存在。農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老問題嚴峻，靠自身難以養(yǎng)老，迫切需要外力幫助，但讓自身養(yǎng)老問題和需求為養(yǎng)老資源占有方所知曉，則是實現(xiàn)所需的前提，這也是本文所探討的問題。

一、農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障

利益渴求及滿足狀況

根據(jù)農(nóng)村的經(jīng)濟、社會發(fā)展狀況和農(nóng)村空巢老人成因及定義，可以看出農(nóng)村空巢老人靠自身無法滿足基本養(yǎng)J～Yr'N，為了享有平常的老年生活，其需要家庭、社會和政府為其提供養(yǎng)老保障，人類社會和國家賦予養(yǎng)老保障利益渴求應(yīng)然的正當性，并大力發(fā)展養(yǎng)老所需的各項事業(yè)，以保障這種權(quán)利的實現(xiàn)。

（一）養(yǎng)老保障利益渴求

國內(nèi)學(xué)者經(jīng)過多年的研究，把農(nóng)村空巢老人對養(yǎng)老保障利益渴求大致細分為以下四類：

1.經(jīng)濟支持。經(jīng)濟是養(yǎng)老的基礎(chǔ)，農(nóng)村空巢老人由于勞動能力不足，勞動收入失去或大幅下降，且絕大多數(shù)空巢老人缺乏積蓄和財產(chǎn)性收入，以有限的經(jīng)濟應(yīng)對食品、醫(yī)藥類支出存在很大的困難，迫切需要自身以外力量的經(jīng)濟支持。

2.生活照料。農(nóng)村空巢老人生理機能衰退，無法自如地進行日?；顒?，且不可避免地出現(xiàn)生病和失能狀況，在生活中非常需要他人的幫助。農(nóng)村空巢老人的生活照料需求有洗衣、做飯、喂食物、清潔、協(xié)助如廁、閱讀、維修、搬運、購物等。

3.醫(yī)療衛(wèi)生。老年人體弱多病，在醫(yī)療衛(wèi)生方面的需求比其他人更大，農(nóng)村空巢老人除了尋醫(yī)問藥上的需求外，還有強烈的陪護送醫(yī)、用藥指導(dǎo)、個人護理等需求，不同于有子女或?qū)Ｈ朔?wù)的老人，農(nóng)村空巢老人更依賴家庭以外的力量來滿足醫(yī)療衛(wèi)生需求。

4.精神慰藉。人不僅有物質(zhì)上的需求，更有精神上的需求，正如馬斯洛的五層次需求原理，老人有情感、尊嚴和個人價值實現(xiàn)方面的精神需求。農(nóng)村空巢老人的老年生活十分孤寂，相比物質(zhì)上的養(yǎng)老，更渴望精神上的養(yǎng)老，渴望自己在家庭和社會得到尊重，渴望親人的日常呵護和社會的關(guān)愛。

（二）養(yǎng)老保障利益滿足狀況

1.經(jīng)濟支持不足

農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老的經(jīng)濟基礎(chǔ)十分薄弱。身體還抗得住的農(nóng)村空巢老人絕大部分還從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以貼補些許開支，卻在某種程度上加大了醫(yī)藥開支和其他經(jīng)濟成本，此外還有諸多空巢老人承擔起隔代撫養(yǎng)的責任，寄予厚望的“新農(nóng)保”還未實現(xiàn)全覆蓋，且已經(jīng)兌現(xiàn)的養(yǎng)老金平均水平在100元/月以下，在開支中的替代率低?，F(xiàn)今年輕^孝道觀念淡薄，加上子女經(jīng)濟壓力和父母愛子心切，子女的經(jīng)濟支持有限。農(nóng)村還有對老人的其他經(jīng)濟支持，諸如高齡補貼、農(nóng)業(yè)補貼、低保、護理補貼，但由于享受面窄和待遇標準低，這些政策對農(nóng)村空巢老人的作用微弱。

2.生活照料缺失

農(nóng)村空巢老人年老體弱，急需他人在生活上給予照料時，本該侍奉老人左右的子女無法完全履行應(yīng)盡之責。此外，在宗族血緣及鄰里互助關(guān)系相對淡薄的農(nóng)村，空巢老人無法獲取周到的生活照料，近些年有不少農(nóng)村空巢老人死于住處許久未被發(fā)現(xiàn)的極端事件也屢見于媒體。由于農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)嚴重滯后，農(nóng)村空巢老人難以如城鎮(zhèn)空巢老人一般向市場尋求居家養(yǎng)老服務(wù)或機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，以滿足生活照料需求。

3.醫(yī)療衛(wèi)生需求難以滿足

老年人是醫(yī)療衛(wèi)生資源的主要消費群體，農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)人員不足且素質(zhì)不高，醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和設(shè)備簡陋，遠不能滿足空巢老人的正常醫(yī)療衛(wèi)生需求。除了供給不足外，農(nóng)村空巢老人還存在無錢看病、就醫(yī)不便、不能遵囑服藥等問題。

4.精神慰藉難尋

人到老年失去了許多，特別容易感到孤獨，加之家庭地位急劇下降，在家庭和社會時常不能受到尊重，久之極易出現(xiàn)精神問題?！氨蓉毨Ц膳碌氖枪陋殹?，空巢老人失去了兒女的日常關(guān)懷，生活在文化娛樂活動難覓和溫情日漸淡薄的農(nóng)村，極易感到空虛、焦躁和抑郁，嚴重的引發(fā)疾病，有些患病的空巢老人甚至自殺，穆光宗教授曾經(jīng)在研究中指出，我國每年有超過10萬農(nóng)村老人自殺。

二、農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障

利益表達障礙

從農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障利益難以滿足的狀況，可以看出其養(yǎng)老保障利益表達存在很大的障礙。農(nóng)民是利益表達中的弱勢群體，而農(nóng)村空巢老人則是農(nóng)民當中的弱勢群體，其在利益表達上是嚴重的弱勢，在養(yǎng)老保障利益表達上主要存在三個問題：表達意識低、表達機制薄弱和表達反饋不足。

（一）利益表達意識低

利益表達意識是農(nóng)村空巢老人能夠通過正當途徑向有關(guān)主體提出利益訴求的前提，農(nóng)村空巢老人利益表達意識低主要體現(xiàn)在：

1.利益意識低。農(nóng)村空巢老人對養(yǎng)老保障的相關(guān)制度、政策和法律缺乏了解，許多調(diào)查發(fā)現(xiàn)有大量的農(nóng)村老人對“新農(nóng)?！焙汀靶罗r(nóng)合”的性質(zhì)、繳費檔次及待遇標準很模糊，即使正當利益被侵害了，也會覺得一切正常，而空巢老人在缺乏子女關(guān)照的情況下，利益意識更差。

2.缺乏主體意識、權(quán)利意識和參與意識。農(nóng)村空巢老人普遍文化程度低，還存在小農(nóng)思想，在沒有子女替自己代言的情況下，老人在事關(guān)自身利益的事情上，更是本著多一事不如少一事的觀念，極少去爭取或維護，如爭取低保、推動老年服務(wù)組織及設(shè)施建設(shè)等，此外，還存在出于畏懼或隋面消極表達的情況。農(nóng)村空巢老人利益多被代為表達，如學(xué)者針對農(nóng)村空巢老人問題向有關(guān)部門建言獻策。

3.法律意識低。農(nóng)村空巢老人不懂法也不了解與養(yǎng)老保障相關(guān)的法律，如《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，有的農(nóng)村空巢老人子女不孝，也持著家丑不可外揚的想法不敢尋求法律援助。由于法律意識低，有些老人的利益表達方式不恰當，如征地拆遷過程中的暴力、自殘。

（二）利益表達機制薄弱

利益表達機制是指在承認利益正當?shù)幕A(chǔ)上，運用一定的方式協(xié)調(diào)好利益表達主體和利益表達對象之間的關(guān)系，具體來講就是如何讓社會成員正當、便捷地表達自己的利益訴求。農(nóng)村空巢老人作為農(nóng)民中的一部分，農(nóng)民利益表達機制尚且不健全，農(nóng)村空巢老人的利益表達機制更是薄弱，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.行政途徑不暢。政府自上而下的管理體制以及工作人員水平上的參差不齊，使得地方政府忽視空巢老人的養(yǎng)老問題，另一方面農(nóng)村老人對當?shù)馗刹亢驼湃味鹊?，對宣傳的一些政策疑慮頗深，不敢輕易地向干部和地方政府反映問題或提出訴求。

2.權(quán)力機關(guān)介入不足。首先無論在中央還是在地方權(quán)力機關(guān)，農(nóng)民代表比例極低，加上農(nóng)民代表的代表性差，農(nóng)民話語權(quán)嚴重不足。其次我國保障老人權(quán)益的專門法僅有《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，雖然其他一些法律有少許涉及，但都存在強制性不足、操作性差的問題。

3.司法途徑受阻。首先農(nóng)村地區(qū)司法建設(shè)嚴重落后，其次對農(nóng)村的法律宣傳不足，主動提供法律援助的積極性低，加之農(nóng)村空巢老人法律意識低和維權(quán)成本高，難以維護自己的合法養(yǎng)老權(quán)益。

4.社會組織建設(shè)滯后。農(nóng)村社會團體不足，老年組織缺位，導(dǎo)致農(nóng)村空巢老人缺乏有影響力的利益代表，在自身利益的維護上力量微弱。其他一些不太相關(guān)的農(nóng)民組織獨立性和自身建設(shè)不足，無法站出來為空巢老人發(fā)聲，專家學(xué)者代為表達也存在積極性不足、政府不夠重視的問題。

（三）利益表達反饋不足

利益表達的目的是讓正當利益得到落實，利益表達反饋關(guān)系到利益表達主體的切身利益以及利益表達行為。農(nóng)村空巢老人利益表達反饋嚴重不足，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.制度建設(shè)緩慢，與農(nóng)村空巢老人息息相關(guān)的制度建設(shè)不足。例如，“新農(nóng)?！蔽磳崿F(xiàn)全覆蓋，且養(yǎng)老金水平低，捆綁政策更是擠出了部分急需的空巢老人；“新農(nóng)合”報銷比例不合理，大病保險、醫(yī)療救助覆蓋面窄，適用條件沒考慮空巢老人經(jīng)濟支持不足的現(xiàn)狀；農(nóng)村空巢老人生活照料缺失，卻沒有相應(yīng)的空巢老人護理補貼制度。

2.立法滯后。法律是農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老的堅強保障，法律缺失使得相關(guān)農(nóng)村空巢老人問題無法可依，養(yǎng)老利益得不到落實和維護，如留守兒童問題讓空巢老人承擔起隔代撫養(yǎng)的責任，農(nóng)民工問題讓千千萬萬的空巢老人“同患難”。“此外，相關(guān)養(yǎng)老保障法律強制性不足，使農(nóng)村空巢老人權(quán)益維護受阻，如《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》明確關(guān)于老年^精神慰藉的只有第十四條和第十八條，對于沒有盡到精神慰藉責任的贍養(yǎng)人和監(jiān)督責任組織的法律責任并沒有-個詳細的規(guī)定，導(dǎo)致“有權(quán)不實”。

3.政府對農(nóng)村空巢老人缺乏重視，政策落實不足。地方政府在為老服務(wù)的供給上資金投^不足，對《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》中的各項養(yǎng)老保障措施落實不足，如空巢老人急需的養(yǎng)老機構(gòu)和老年服務(wù)設(shè)施建設(shè)嚴重滯后。除了為老服務(wù)硬件投入不足外，地方政府及工作人員在老齡事業(yè)建設(shè)上不作為，也是農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)滯后的一大原因。

三、提升農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障

利益表達的建議

（一）提升農(nóng)村空巢老人利益表達意識

提升農(nóng)村空巢老人利益表達意識，關(guān)鍵在于提升養(yǎng)老權(quán)益認知、表達能力和表達積極性，主要從以下三個方面人手。

1.加強宣傳力度，不遺余力地宣傳相關(guān)養(yǎng)老制度、政策和法律。宣傳內(nèi)容要確保全面、真實，做好宣傳人員的挑選和培訓(xùn)工作；宣傳方式要靈活、可靠，可采用進村人戶、老年教育、廣播電視等方式。此外，要加強農(nóng)村老年活動和信息設(shè)施建設(shè)，打破空巢老人孤寂的生活狀態(tài)，促進老人與外界的交流、互通有無，利于利益意識和權(quán)利意識的培育和覺醒。

2.開展豐富多樣的農(nóng)村老年教育。通過傳授相關(guān)專業(yè)知識能夠提升空巢老人的主體意識和參與意識，還可提升利益表達能力，如通過對黨和政府的認識能了解到自己的主人翁地位，增強主體意識，從而提高利益表達的積極性，通過學(xué)習相關(guān)法律知識能提升空巢老人法律意識，懂得用法律武器維護養(yǎng)老權(quán)益。

3.培育尊老、敬老的養(yǎng)老文化。農(nóng)村地區(qū)可以通過獎優(yōu)罰劣、學(xué)校教育、電視宣傳等形式進行培育，良好的養(yǎng)老文化氛圍，利于提升空巢老人的家庭和社會地位，能夠讓空巢老人認識到自身的價值，增強自己的存在感，從而提升利益表達的信心和積極性。

（二）健全農(nóng)村空巢老人利益表達機制

1.加快政府職能轉(zhuǎn)變，建立服務(wù)型政府。地方政府及基層組織與農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老密切相關(guān)，亟待轉(zhuǎn)變公共組織重管理輕服務(wù)的弊病，回到一心一意為人民服務(wù)的工作軌道。面對農(nóng)村日益嚴峻的空巢問題，要重視空巢老人意見，廣開言路，把解決農(nóng)村空巢老人問題擺在工作的突出位置。此外，嚴格依法行政，行政活動公開化、透明化、民主化，提升空巢老人對政府的信任度，從而實現(xiàn)老人敢上言、政府悉民意的和諧行政。

2.完善人大代表制度和加強立法，增強農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老利益保障力量。提高農(nóng)民代表在各級人大的比重，選舉產(chǎn)生農(nóng)村空巢老人自己的人大代表，切實保障代表權(quán)利，為代表開展工作提供便利，代表也應(yīng)加強自身建設(shè)，提高代表能力，為農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障問題的解決建議獻策。此外，權(quán)力機關(guān)應(yīng)及時回應(yīng)農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老這一熱點、難點問題，完善相關(guān)法律法規(guī)和出臺專門的農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障法，為空巢老人養(yǎng)老提供法律保障。

3.完善農(nóng)村法律援助，維護空巢老人合法權(quán)益。司法是空巢老人利益表達的最后途徑，也是利益維護的最后防線，為此，應(yīng)加強農(nóng)村地區(qū)司法建設(shè)，彌補現(xiàn)有辦公條件的局限和工作人員的不足，各級相關(guān)單位還應(yīng)積極開展法律援助下鄉(xiāng)活動，如調(diào)解糾紛、送法下鄉(xiāng)、鄉(xiāng)村巡回法庭等，此外還應(yīng)對空巢老人進行司法救濟，減少維權(quán)成本。

4.加強社會組織建設(shè)，提升農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障利益表達的力度。大力培育農(nóng)村老人社會團體，賦予其利益表達和維護者的權(quán)利與義務(wù)，建立縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級老年組織，及時收集和反映農(nóng)村空巢老人的利益訴求，發(fā)揮代表和橋梁作用。其他社會組織要積極發(fā)揮救助作用，為農(nóng)村空巢老人提供法律援助、心理疏導(dǎo)、經(jīng)濟救濟等支持。

（三）加強農(nóng)村空巢老人利益表達反饋

1.加強與農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老相關(guān)的制度建設(shè)，規(guī)范農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障工作。制度是先導(dǎo)，解決農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老問題要從制度設(shè)計出發(fā)，體現(xiàn)公平和效率，及時回應(yīng)農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老需求，改革“新農(nóng)?！敝械摹袄壚U費”制度。加快“新農(nóng)保”和“城居?！钡娜诤喜椒?，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，擴大大病保險、醫(yī)療救助制度的覆蓋面，建立適應(yīng)空巢老人需求的生活照料和精神慰藉制度，如空巢老人護理補貼制度、子女休假探親制度等。

2.加強立法，為農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老提供堅強保障。廣泛征集立法線索，提升立法層次，及時回應(yīng)農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老需求，做好相關(guān)法律的制定、解釋和修改工作，如制定與農(nóng)村空巢老人密切相關(guān)的《農(nóng)村空巢老人權(quán)益保障法》、《留守兒童保護法》、《農(nóng)民工權(quán)益保障法》，當下應(yīng)加快制定《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》的配套法律、法規(guī)，以促進各項養(yǎng)老保障措施的落實。

3.政府要高度重視，進一步將惠民政策落到實處。政府是農(nóng)村空巢老人相關(guān)制度、政策的執(zhí)行者，是空巢老人利益落實的“第一責任人”，要大力落實《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》中的各項規(guī)定，最大限度地滿足農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老需求，要靈活運用“新農(nóng)?！钡睦壵?，確保制度對空巢老人的全覆蓋。地方政府要注重從源頭應(yīng)對農(nóng)村空巢老人問題，加快生育放開步伐，嚴格落實“全面二孩”政策，同時大力推進精準扶貧，積極引導(dǎo)社會力量參與扶貧攻堅，確保農(nóng)村貧困空巢老人如期脫貧。

（責任編輯王錦坤）