失地農(nóng)民養(yǎng)老保障模式淺議

李文爭

摘 要：隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展我國城鎮(zhèn)化的進程在不斷加快，越來越多的農(nóng)民也由于城市化建設失去了自己賴以生存的土地，對于傳統(tǒng)農(nóng)民來講，失去土地就意味著失去了穩(wěn)定的經(jīng)濟來源，若不予與妥善解決，就會引出很多隱患的問題。本文主要對當前我國三種較典型的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題進行淺議。

關鍵詞：失地農(nóng)民；養(yǎng)老保障；對策

1.失地農(nóng)民社會保障的關鍵性

長久以來，我國農(nóng)民擁有穩(wěn)固的土地使用權，出自于土地的收入是農(nóng)民最穩(wěn)定、基本的經(jīng)濟來源，但由于城鎮(zhèn)化建設的加快，越來越多的農(nóng)民失去了其賴以生存的土地，與此同時又由于文化、技能以及就業(yè)環(huán)境的影響，在短時間之內(nèi)找不到其他取得經(jīng)濟來源的工作，便會面臨長期失業(yè)的風險。且隨著國家經(jīng)濟建設的加強這一群體的數(shù)量也在不斷的增加，故而妥善解決失地農(nóng)民的就業(yè)及社會保障問題也就成為政府義不容辭的一項責任，且是維護經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的重中之重。

2.失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的模式

近年來，我國很多城市例如北京、天津、甘肅、上海、浙江、安徽、等十多個省針對失地農(nóng)民社會保障方面的相關問題，研究制定了相應的解決方案，大體上分為下述三種模式：

2.1 納入城鎮(zhèn)社會保障體系

納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系主要思路即將失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題通過一定方式轉入城鎮(zhèn)社保體系，以此解決失地農(nóng)民的社會保障問題。主要代表城市為北京。

北京政府早在2004年5月就制定了相關失地農(nóng)民安置補償辦法，北京市政府首先將失地農(nóng)民按年齡標準劃分為兩類：符合納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險年齡層次人員（即男性60歲以內(nèi)、女性50歲以內(nèi)），將此類人員劃入城鎮(zhèn)社保體系，依法參與各類社會保險，例養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險等。其繳費標準按批準征地上一年北京市職工平均工資水平60%為基數(shù)繳納，相應資金則由征地單位直接從征地補償款中劃入社會保險經(jīng)辦機構，這樣的做法也能夠在一定程度上保證符合條件的失地人員全部及時、有效的歸入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系的范疇；對于超齡失地農(nóng)民，則由民政部門統(tǒng)一管理，用城鎮(zhèn)居民低保的方式進行管理，相關資金的來源由征地單位、市財政局共同負擔。

2.2 歸入農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系

2.2.1 青島模式

青島市政府在2004年籌備了失地農(nóng)民的農(nóng)村社會保障制度，對于被征收土地的農(nóng)民，首先要將征地補償款用于繳納農(nóng)村社會保險，另外對于人均耕地不到0.3畝的農(nóng)民，財政補助標準還要相應提高。該社會保障制度規(guī)定，社會保障費用由個人、村集體及地方財政三方共同負擔，個人以所在地上年度農(nóng)民人均純收入的6%的標準繳納，地方財政和村集體則按相同比例予以補助。

2.3 構建被征地農(nóng)民社會保障制度

鑒于被征地農(nóng)民的特殊情況，有些地區(qū)專門建立了被征地農(nóng)民的社會保險制度，代表性地區(qū)是天津。

2.3.1 天津模式

天津市政府針對失地農(nóng)民的情況，發(fā)行了《天津市被征地農(nóng)民社會保障試行辦法》，該辦法在以下幾個方面對失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題進行規(guī)定：①社會保障資金來源上，由被征地養(yǎng)老人員社會保障基金和被征地參保人員的社會保障基金兩部分構成；②資金管理方式上實行統(tǒng)一籌集、分級管理、分類保障；③保險發(fā)放規(guī)定：在失地農(nóng)民達到領取養(yǎng)老保險待遇的年齡后，則按上年度全市職工月平均工資的16% 或者20%的比例發(fā)放養(yǎng)老金。

3.當前養(yǎng)老保障模式存在的主要問題

當前，我國地方政府組織在應對失地農(nóng)民社會保障方面的問題時，做法是多種多樣的，且有很大差異性和隨意性。這體現(xiàn)出了兩方面的問題：一是國家在應對失地農(nóng)民社會保障方面的問題還沒有統(tǒng)一的政策規(guī)定；二是各地在解決失地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題時只是因地制宜采取了較為建議的操作辦法，但這些辦法的科學性及對農(nóng)民的保障強度還有待探究。

3.1 失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的立法層次低，國家缺乏相關的法律、政策規(guī)定

我國目前還沒有對被征地農(nóng)民的社會保障問題做出明確規(guī)定，因此地方政府在解決相關問題沒有明確的制度和政策予以遵從，故而各地方政府在解決失地農(nóng)民問題時僅根據(jù)對相關問題的認識程度及地方的實際情況進行制度設計，尤其是在保障范圍、保障形式、繳費標準、待遇水平等當面各地間差異較大。

3.2 各地制度不統(tǒng)一致使銜接難度大

由于各地方政府解決失地農(nóng)民社會保障方面規(guī)定不統(tǒng)一，因此，如果當被征地農(nóng)民進行跨區(qū)域流動時，便會由于各地制度不能相互銜接，從而造成社會保障關系不方便轉移。

3.3 失地農(nóng)民安置形式不妥

目前各地對失地農(nóng)民主要是采取貨幣安置的方式，貨幣安置對于政府來講比較方便、簡單，但是這同時也存在很多問題和隱患。農(nóng)民長期以來是以種地為生，且文化程度普遍偏低，也缺乏直接融入就業(yè)環(huán)境的工作技能，所以農(nóng)民一旦離開土地便很難生存下去，所以直接的貨幣安置不能解決他們長期的生活所需。失地農(nóng)民離開土地勢必要開始新的生活、適應新的生存環(huán)境，他們需要的是能夠適應新環(huán)境的能力和技能。

4.對策建議

被征地農(nóng)民是一個特殊群體并且在被征地過程中處于一個被動地位。當農(nóng)民在失去土地之后就會面臨生計困難和生活保障的問題，這就需要政府依法保護其合法權益。本人認為對失地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題的解決，不僅要關注其社會保障模式的選擇，更要考慮到農(nóng)民再就業(yè)的能力及土地征用制度綜合考量。本文針對如上提出當前社會保障模式中存在的一些問題，提出如下建議。

4.1 改革、完善土地征用制度

在當前土地征用問題上，農(nóng)民處于一個被動接受的地位，對于補償方式及補償程度沒有話語權，主導權主要集中在政府及征地方上，個人認為今后再進行相關政策制定時，應給與被征地農(nóng)民話語權，結合他們的實際需求來考量相關的政策制定；在當前我們要遵從“誰征地，誰負責”的原則，將被征地農(nóng)民所需的社會保障資金納入征地補償?shù)囊豁棙藴?，并且要把落實社會保障資金作為征地的一項必備程序、硬性要求。

4.2 明確政府職責、加強財政投入力度

妥善處理好農(nóng)民、政府及集體三方之間的利益關系，政府的作為顯得尤為重要，尤其是要確保農(nóng)民的利益不受侵犯；由于保障水平低以及社會保障資金存在資金空賬的隱患，需要政府加大財政投入。只有加大財政投入，下決心解決我國二元經(jīng)濟體制和戶籍制度等歷史問題，才能使失去土地的農(nóng)民得到應有的補償。

4.3 促進失地農(nóng)民再就業(yè)

對于農(nóng)民來講，失去土地就意味著失去了工作，失去了長期的經(jīng)濟來源，雖然在征地的同時會有相應的征地補償款予以補償，但以長遠來看，還是應將農(nóng)民的再就業(yè)問題放在首位，好比“授之以魚不如授之以漁”，加大農(nóng)民的就業(yè)再培訓力度，爭取讓有工作能力的農(nóng)民在失去土地后還有一份穩(wěn)定的工作保障其長期的生活。這就要求政府再進行征地時，也要為失地農(nóng)民制定積極有效的就業(yè)政策，遵循“以土地換保障”的原則，從根本上解決農(nóng)民生產(chǎn)、生活的后顧之憂。（作者單位：天津商業(yè)大學）