政府職能轉(zhuǎn)變視角下我國(guó)非政府組織的現(xiàn)狀與改革路徑

崔發(fā)展，陳海兵

(西南石油大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，四川　成都　610500)

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政府職能轉(zhuǎn)變視角下我國(guó)非政府組織的現(xiàn)狀與改革路徑

崔發(fā)展，陳海兵

(西南石油大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，四川成都610500)

[摘要]改革開(kāi)放以來(lái)，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，我國(guó)的非政府組織不斷發(fā)展。從總體看，目前我國(guó)的非政府組織數(shù)量迅速增長(zhǎng)、匯集資金速度快、具有較強(qiáng)的組織性等特點(diǎn)，但也存在獨(dú)立性差、自治力不足、缺乏政府的有效監(jiān)管等問(wèn)題。基于此，在全面深化改革的大背景下，我們應(yīng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，正確處理政府和非政府組織之間的關(guān)系，借以提高政府效能，激發(fā)社會(huì)活力，構(gòu)建全民共建共享的治理格局。

[關(guān)鍵詞]非政府組織；政府職能轉(zhuǎn)變；社會(huì)自治

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理既需要政府層面的努力，也需要非政府組織的積極參與。政府要繼續(xù)深化改革，“進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，持續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合，優(yōu)化服務(wù)，提高政府效能，激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造力”[1]，鼓勵(lì)和支持非政府組織參與社會(huì)治理，建設(shè)服務(wù)型政府。同時(shí)，政府也要依法行政，加強(qiáng)法治政府建設(shè)，弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，“實(shí)現(xiàn)政府活動(dòng)全面納入法治軌道”。“十三五”時(shí)期是我國(guó)全面建成小康社會(huì)的決勝階段，政府和非政府組織要分工明確、各司其職，以“五大發(fā)展理念”為思想動(dòng)力，破解社會(huì)發(fā)展難題，共同推動(dòng)小康社會(huì)的全面建成。

一、基于政府職能轉(zhuǎn)變的我國(guó)非政府組織發(fā)展現(xiàn)狀

新中國(guó)成立前，我國(guó)就存在各種各樣的非政府組織，但它們大多由政府發(fā)起成立，且局限于特定的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，很少涉及政治領(lǐng)域。新中國(guó)成立后至改革開(kāi)放前的這一段時(shí)間，我國(guó)的政治生活處于高度一體化狀態(tài)，國(guó)家和社會(huì)高度重合，非政府組織很難取得進(jìn)一步發(fā)展。十一屆三中全會(huì)之后，經(jīng)濟(jì)改革和政治改革不斷推進(jìn)，在大力發(fā)展生產(chǎn)力、確立并不斷完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，民主觀念和公民權(quán)利意識(shí)逐漸增強(qiáng)，各種社團(tuán)組織成立并發(fā)展壯大，非政府組織取得了較大的發(fā)展。

(一)絕對(duì)數(shù)量不斷增加

根據(jù)民政部2015年6月發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2014年年底，我國(guó)共有60.6萬(wàn)個(gè)社會(huì)組織。

由表1和圖1可以看出，我國(guó)非政府組織的絕對(duì)數(shù)量逐年增加，類型也越來(lái)越豐富。我國(guó)最主要的三類非政府組織即“社會(huì)團(tuán)體”、“民辦非企業(yè)單位”和“基金會(huì)”同步發(fā)展，數(shù)量不斷增長(zhǎng)。其中,社會(huì)團(tuán)體發(fā)展最快，民辦非企業(yè)單位次之，基金會(huì)最慢；從圖2可以看出，2008年以來(lái)三類社會(huì)組織增長(zhǎng)率都在不斷上升，總體上非政府組織的增長(zhǎng)率也在上升。非政府組織的發(fā)展得益于政府在轉(zhuǎn)變自身職能的過(guò)程中對(duì)社會(huì)管控的放松。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家統(tǒng)籌一切公共事務(wù)，民眾的意志和利益與單位高度統(tǒng)一，社會(huì)組織缺乏成長(zhǎng)的制度環(huán)境。改革開(kāi)放后，單位制解體，國(guó)家也逐漸放松了對(duì)社會(huì)的管控，社會(huì)活力開(kāi)始顯現(xiàn)，社會(huì)成員日益分散化，社會(huì)生活更加豐富，各式各樣的社會(huì)組織不斷成立并發(fā)展起來(lái)。

表1民政部2007-2014年全國(guó)社會(huì)組織統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)

單位：萬(wàn)個(gè)

圖1　民政部2005-2014年全國(guó)社會(huì)組織變化趨勢(shì)

圖2　近年來(lái)我國(guó)社會(huì)組織增長(zhǎng)率變化情況

(二)活動(dòng)領(lǐng)域日趨廣泛，趨向于全面發(fā)展

我國(guó)非政府組織在絕對(duì)數(shù)量不斷增長(zhǎng)的同時(shí)，其活動(dòng)領(lǐng)域也不斷擴(kuò)展，行業(yè)性、專業(yè)性、聯(lián)合性、學(xué)術(shù)性門類齊全，趨向于全面發(fā)展，滿足了人民群眾的物質(zhì)文化需求，在社會(huì)治理中不斷發(fā)揮作用且潛力巨大。根據(jù)清華大學(xué)的相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)，平均每個(gè)非政府組織的活動(dòng)領(lǐng)域多達(dá)3.95個(gè)，有些組織開(kāi)展的活動(dòng)甚至遍布12個(gè)領(lǐng)域。根據(jù)民政部2015年6月發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：“截止2014年底，我國(guó)非政府組織中社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)的數(shù)量分別為31萬(wàn)個(gè)、29.2萬(wàn)個(gè)和4117個(gè)，分別比2013年增長(zhǎng)7.2%、14.7%和16.0%”[2]。這些非政府組織的活動(dòng)領(lǐng)域既包括傳統(tǒng)的社會(huì)服務(wù)類、文化類、體育類、工商服務(wù)類、教育類、衛(wèi)生類、法律類、農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展類和宗教類等，也包括新興的生態(tài)環(huán)境類、科技研究和服務(wù)類、職業(yè)及從業(yè)組織類、商務(wù)服務(wù)類等。非政府組織在立足傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)部門和活動(dòng)領(lǐng)域的同時(shí)，適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)，加入環(huán)境保護(hù)、科學(xué)研究和民生就業(yè)等社會(huì)關(guān)注度較高的領(lǐng)域，有助于緩解政府在這些領(lǐng)域的壓力，專心建設(shè)服務(wù)型政府。同時(shí)，非政府組織也適應(yīng)全球化，開(kāi)始涉及國(guó)際及其他涉外領(lǐng)域，不僅參與國(guó)內(nèi)社會(huì)治理，還積極參與國(guó)際交流與合作，提高自身的國(guó)際化水平，爭(zhēng)取在國(guó)際事務(wù)中發(fā)揮作用。

總之，我國(guó)的非政府組織已經(jīng)突破了單一的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，逐漸滲透到國(guó)計(jì)民生的方方面面，不但很好地承接了部分政府職能，而且在政府和市場(chǎng)的角色定位中彌補(bǔ)二者的不足，成為連接政府和企業(yè)的有力紐帶，有利于資源的優(yōu)化配置。但也必須清醒地看到，在我國(guó)改革開(kāi)放取得舉世矚目成就的同時(shí)，人民群眾的物質(zhì)文化需求不斷增長(zhǎng)且越來(lái)越多樣化。非政府組織堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展，不斷增強(qiáng)自身競(jìng)爭(zhēng)力，可以為社會(huì)提供更加豐富的產(chǎn)品和服務(wù)。

(三)反映人民心聲，代表人民利益，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主優(yōu)勢(shì)

隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，我國(guó)的非政府組織在不斷滿足人民群眾日益多元化的公共服務(wù)和產(chǎn)品需求的同時(shí)，不斷改進(jìn)和創(chuàng)新自己的產(chǎn)品和服務(wù)，增強(qiáng)自我管理能力和大眾服務(wù)意識(shí)，自身競(jìng)爭(zhēng)力不斷加強(qiáng)。

非政府組織與中國(guó)特色社會(huì)主義民主具有內(nèi)在的一致性。民眾依據(jù)法律賦予的自由結(jié)社權(quán)組成非政府組織，這表明我國(guó)公民意識(shí)開(kāi)始覺(jué)醒，開(kāi)始意識(shí)到自己也可以參與社會(huì)治理，并且找到參與治理的組織載體，通過(guò)組織充分地表達(dá)自己。民眾通過(guò)非政府組織直接參與社會(huì)管理，形成多元化的社會(huì)管理主體，政府不再是唯一的管理主體。非政府組織專注于微觀管理，具體到每一項(xiàng)社會(huì)事務(wù)中，而政府則發(fā)揮宏觀統(tǒng)帥作用，專注于重大的公共事務(wù)管理，不斷加強(qiáng)民主政治建設(shè)。民眾參與社會(huì)管理，塑造和形成參與型的公民文化，不但有助于激發(fā)全社會(huì)的參與熱情和積極性，而且有助于形成對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督和制約，使政府行為更加規(guī)范。習(xí)總書(shū)記指出：“社會(huì)治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強(qiáng)了，社會(huì)治理的基礎(chǔ)就實(shí)了。”[3](P69)非政府組織不但可以反映人民群眾、特別是底層民眾和窮人的心聲，維護(hù)弱勢(shì)群體的利益，使他們平等地享受社會(huì)主義發(fā)展成果，促進(jìn)社會(huì)公平，而且可以協(xié)調(diào)不同的利益集團(tuán)，整合不同階層的利益訴求，尋求利益平衡點(diǎn)，為全面深化改革減少阻力。在承接部分政府職能的過(guò)程中，非政府組織能更好地介入公共治理和服務(wù)領(lǐng)域，填補(bǔ)之前政府和市場(chǎng)治理與服務(wù)的“空白區(qū)”，使社會(huì)功能更加完善。隨著社會(huì)治理理論的不斷創(chuàng)新和改革的深入進(jìn)行，政府將會(huì)把更多的公共職能轉(zhuǎn)給社會(huì)組織，非政府組織將大有作為。

二、我國(guó)非政府組織參與社會(huì)治理的優(yōu)勢(shì)

(一)在社會(huì)治理中發(fā)展空間廣闊

李克強(qiáng)總理指出：“要理順政府與市場(chǎng)、與社會(huì)之間的關(guān)系，說(shuō)白了，就是市場(chǎng)能辦的，多放給市場(chǎng)。社會(huì)可以做好的，就交給社會(huì)。”[4]政府重新確立政府和市場(chǎng)所扮演的角色，這表明政府不但已經(jīng)認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)和社會(huì)在國(guó)家治理中的作用，而且用實(shí)際行動(dòng)下放職能于社會(huì)組織，使社會(huì)組織有機(jī)會(huì)參與社會(huì)建設(shè)和治理。非政府組織作為社會(huì)組織的重要組成部分，是社會(huì)治理的重要載體，在社會(huì)治理中將承擔(dān)更加重要的職責(zé)。

不同于我國(guó)傳統(tǒng)的“有事找市長(zhǎng)”，當(dāng)下的一些社會(huì)事務(wù)可以交由民眾自發(fā)組成的社會(huì)組織處理，社會(huì)組織是民眾解決公共事務(wù)的一種新途徑和新嘗試，有助于杜絕以往“政府權(quán)力”主導(dǎo)下市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中權(quán)力和資本的共謀，進(jìn)而遏制權(quán)力尋租、官員腐敗以及其他不平等現(xiàn)象的出現(xiàn)，促進(jìn)市場(chǎng)和社會(huì)的健康有序運(yùn)行。黨的十八屆三中全會(huì)將原來(lái)市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用調(diào)整為決定性作用，認(rèn)為政府的作用是保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和完善社會(huì)保障，致力于服務(wù)型政府建設(shè)。我黨對(duì)政府和市場(chǎng)關(guān)系的這一新定位，這將大大減少政府直接參與公共資源配置，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，有助于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，有利于轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府辦事效率。政府不大包大攬，不參加某些具體的社會(huì)事務(wù)，而是發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用，保證市場(chǎng)的健康運(yùn)行，防止不公平現(xiàn)象的出現(xiàn)，彌補(bǔ)市場(chǎng)的弊端。

這是政府權(quán)力的重大“讓位”，也是馬克思市民社會(huì)理論所主張的政府歸還本來(lái)就屬于社會(huì)的治理權(quán)的重要體現(xiàn)。而非政府組織作為社會(huì)組織中的重要一環(huán)，正好可以承擔(dān)政府“讓渡”的這部分管理職能，使得這部分權(quán)力得到很好的承接和運(yùn)作，政府更專心于建設(shè)服務(wù)型政府，提高政府的公信力和執(zhí)行力。

(二)志愿性有助于培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在物質(zhì)文明取得的成就是以往任何時(shí)候都難以想象的，但在價(jià)值觀和精神層面仍面臨許多難題，如扶不扶倒地老人、環(huán)境污染、食品安全等，不得不引起我們的關(guān)注。黨的十八大審時(shí)度勢(shì)，從國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人等三個(gè)層面對(duì)我們的價(jià)值觀做了明確而具體的規(guī)定。志愿性是非政府組織的重要特性之一，也是非政府組織能夠持續(xù)運(yùn)作的動(dòng)力之一。民眾自發(fā)、自愿地加入非政府組織，很重要的原因是非政府組織不同于其他的社會(huì)組織和政府機(jī)構(gòu)，他們沒(méi)有組織上的被動(dòng)性，也沒(méi)有物質(zhì)利益的回報(bào)需求，在各種大型活動(dòng)中非政府組織更是自愿投入其中。比如，在2008年的北京奧運(yùn)會(huì)和上海世博會(huì)，隨處都可以看到志愿者的身影。當(dāng)然，民眾不是盲目地參與，他們是以自己所在的非政府組織為依托，進(jìn)行志愿服務(wù)的。

“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，要大力培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀”[5](P160)。非政府組織所倡導(dǎo)的志愿精神，就是弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的表現(xiàn)。非政府組織通過(guò)自身的活動(dòng)親近民眾，服務(wù)民眾，這與我國(guó)政府所倡導(dǎo)的為人民服務(wù)的宗旨相一致。志愿活動(dòng)可以調(diào)動(dòng)民眾的積極性，提高公民意識(shí)。與政府行為相比，非政府組織通過(guò)一種柔性的方式傳播社會(huì)主義核心價(jià)值觀，傳遞社會(huì)正能量，感染性強(qiáng)，傳承性強(qiáng)，易于為民眾接受，可以充分調(diào)動(dòng)民眾的參與熱情。即使那些沒(méi)有加入非政府組織的民眾，他們也會(huì)受到感染和鼓舞，從而不斷增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任意識(shí)。如果這些人以更加積極向上的心態(tài)面對(duì)身邊的人和事，就會(huì)營(yíng)造一種友善的社會(huì)氛圍，社會(huì)才會(huì)更加和諧。

(三)“打鐵還需自身硬”的內(nèi)部組織性

一套行之有效的組織規(guī)則對(duì)任何組織都十分重要，非政府組織也不例外。近年來(lái)，我國(guó)非政府組織不斷加強(qiáng)自身建設(shè)，不斷創(chuàng)新組織發(fā)展模式，內(nèi)部組織性越來(lái)越完善，越來(lái)越成熟。例如，在選舉制度方面，一些非政府組織建立會(huì)員代表大會(huì)制度，作為其最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，非政府組織通過(guò)會(huì)員代表大會(huì)選舉組織理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)等重要管理機(jī)構(gòu)。在執(zhí)行機(jī)制上，非政府組織成立理事會(huì)，由其執(zhí)行組織決定，并處理日常事務(wù)?！霸诒O(jiān)督機(jī)制上，我國(guó)的法律和政策都要求非政府組織建立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，特處理監(jiān)事會(huì)加強(qiáng)對(duì)成員和理事會(huì)的監(jiān)督”[6]。2015年6月，黨中央決定在國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織等組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)設(shè)立黨組，這是黨根據(jù)社會(huì)組織在運(yùn)行中出現(xiàn)的問(wèn)題并結(jié)合我國(guó)國(guó)情創(chuàng)造的一項(xiàng)重要制度。在非政府組織中設(shè)立黨組，并使其在非政府組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，可以確保黨的方針政策落到實(shí)處，確保非政府組織在思想和行動(dòng)上與黨中央保持高度一致，具有重大意義。

(四)迅速應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，民間性較強(qiáng)

民間性、非營(yíng)利性和公益性也是非政府組織的重要特性。非政府組織接近基層，與底層民眾互動(dòng)頻繁，民間性使其具有廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)和強(qiáng)大的凝聚力；而非營(yíng)利性和公益性則使其更加崇高，在一定程度上超越人類利己主義的內(nèi)在追求。當(dāng)出現(xiàn)各種社會(huì)公共危機(jī)時(shí)，非政府組織能夠不受煩瑣程序的限制，憑借其廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員，從而最大限度地匯集社會(huì)資本，匯集民間力量，整合社會(huì)資源，提供應(yīng)對(duì)公共危機(jī)所急需的物力、人力和財(cái)力。

每當(dāng)自然災(zāi)害突發(fā)時(shí)，我們看到，非政府組織也是第一時(shí)間投入搶險(xiǎn)救災(zāi)，提供人力、物力和財(cái)力的支持和幫助，為政府、部隊(duì)的救援贏得時(shí)間，減輕壓力。在2008年汶川大地震中，全國(guó)各地的非政府組織響應(yīng)國(guó)家的號(hào)召，迅速投入救援。來(lái)自北京的非政府組織志愿者在第二天就聯(lián)合發(fā)起名為“小行動(dòng)+許多人=大不同”的抗震救災(zāi)號(hào)召，動(dòng)員社會(huì)各界加入救援。二十四小時(shí)之內(nèi)，便有來(lái)自天津、北京、廣東、福建、廣西、湖南、陜西等地的近30家非政府組織響應(yīng)并加入其中。隨后，非政府組織發(fā)起“中國(guó)民間組織抗震救災(zāi)行動(dòng)聯(lián)合聲明”活動(dòng)，得到41210多家民間組織的積極響應(yīng)。

三、政府職能轉(zhuǎn)變視域下我國(guó)非政府組織的發(fā)展困境

(一)官辦色彩濃厚而獨(dú)立性和自主性較差

獨(dú)立性和自主性是非政府的重要特性之一，但是我國(guó)的非政府組織獨(dú)立性和自主性較差。從組織成立看，多數(shù)合法的非政府組織是由與政府、政黨和國(guó)有企業(yè)有密切關(guān)系的知名人士發(fā)起創(chuàng)立的，官辦色彩明顯，而依靠這種關(guān)系這些非政府組織獲得很強(qiáng)的資源支配力。而“草根”型非政府組織則多由底層民間力量自發(fā)組織起來(lái)，占有和可以利用的資源較為匱乏。從組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置看，其自上而下的層級(jí)制的組織結(jié)構(gòu)，很接近于政府機(jī)關(guān)，具有濃厚的官僚色彩。非政府組織受此影響，行政效率不高。從資金來(lái)源看，我國(guó)非政府組織最主要的資金來(lái)源是政府的財(cái)政性撥款和相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策，社會(huì)資金來(lái)源較少，資金來(lái)源渠道比較單一。政府的支持在很大程度上保證非政府組織的可持續(xù)運(yùn)作和發(fā)展，使得非政府組織依賴政府，有求于政府。而作為“回報(bào)”，他們也會(huì)去迎合政府，乃至喪失獨(dú)立自主性。

從合法性的取得看，依照我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)，非政府組織在注冊(cè)成立之前必須取得業(yè)務(wù)主管部門的許可。而為了確保獲得這種合法性身份，非政府組織也容易蛻變?yōu)闃I(yè)務(wù)主管部門的“附庸”。

(二)政府對(duì)非政府組織的認(rèn)知偏差

在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府要精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，創(chuàng)新行政管理方式，完善公共服務(wù)，加快服務(wù)型政府建設(shè)，社會(huì)組織要承擔(dān)更多的社會(huì)治理職責(zé)。但我國(guó)政府對(duì)非政府組織的性質(zhì)和作用存在認(rèn)識(shí)上的偏差。非政府組織“無(wú)用論”是“全能政府”擁護(hù)者的看法。他們認(rèn)為非政府組織在我國(guó)社會(huì)政治生活中是無(wú)足輕重的，它無(wú)力承擔(dān)公共服務(wù)職能；非政府組織在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中不會(huì)像企業(yè)那樣給社會(huì)創(chuàng)造巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，也不會(huì)使人民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。這種觀點(diǎn)把政治建設(shè)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理與服務(wù)的職能完全賦予政府部門，而無(wú)視“全能政府”在治理中所引起的“政府失靈”，否定非政府組織所扮演的重要角色。非政府組織“奪權(quán)論”是另一種對(duì)非政府組織的認(rèn)知偏差。這種觀點(diǎn)把非政府組織和西方的利益集團(tuán)與壓力集團(tuán)聯(lián)系起來(lái)，認(rèn)為非政府組織是資本主義政治的產(chǎn)物，是“舶來(lái)品”，非政府組織承接政府職能威脅社會(huì)主義民主政治，威脅共產(chǎn)黨的執(zhí)政根基。這種觀點(diǎn)把非政府組織與黨和政府對(duì)立起來(lái)，對(duì)非政府組織持?jǐn)骋暤膽B(tài)度。

(三)政府對(duì)非政府組織的監(jiān)管機(jī)制不健全

我國(guó)對(duì)非政府組織實(shí)行的是雙重管理體制，管理主體為民政部和政府業(yè)務(wù)主管部門。在法律法規(guī)上，涉及非政府組織管理的不僅有國(guó)務(wù)院的條例，還有民政部的細(xì)則。另外，從省級(jí)政府到市級(jí)政府甚至到縣級(jí)政府，層層都有相應(yīng)的規(guī)定，造成政府職能交叉，管理主體重疊，阻礙非政府組織的發(fā)展，損害政府的形象。

我國(guó)對(duì)非政府組織實(shí)行的是多元監(jiān)督體制，官方監(jiān)督部門眾多。多元監(jiān)督容易造成政府各部門權(quán)責(zé)分工上的不明確。例如，各監(jiān)督主體對(duì)“郭美美腐敗案”相互推卸責(zé)任、逃避追責(zé)，暴露了多元監(jiān)督的弊端。類似的案件不但令人質(zhì)疑政府對(duì)非政府組織的監(jiān)督能力，影響了政府的形象，而且令人對(duì)非政府組織大失所望。培育健全的社會(huì)組織是政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要前提。而不健全的政府監(jiān)管機(jī)制，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看不利于非政府組織的發(fā)展壯大，也會(huì)影響我國(guó)服務(wù)型政府的建設(shè)。

(四)民眾習(xí)慣性地依賴于政府，缺少非政府組織發(fā)展的社會(huì)心理文化

在我國(guó)，“全能政府”曾包攬了一切公共事務(wù)。我國(guó)傳統(tǒng)政治文化中并沒(méi)有“公民”的概念，而“臣民”觀念則深入人心。民眾把政府看作治亂之源，形成對(duì)政府的期待心理和依賴心理。公民意識(shí)和權(quán)利意識(shí)的缺失，使得人們不認(rèn)可非政府組織，阻礙人們對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的參與。面對(duì)社會(huì)公共事務(wù)，我國(guó)民眾習(xí)慣于求助政府部門，而缺乏獨(dú)立思考問(wèn)題并團(tuán)結(jié)起來(lái)自我救助的意識(shí)。此外，民眾參與某些非政府組織和志愿活動(dòng)，并非是心甘情愿的，而是受制于上級(jí)部門、領(lǐng)導(dǎo)或者是所在單位的行政命令。這類往往與個(gè)人收入、評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)、單位年終考核以及個(gè)人升遷等緊密相連的參與，影響黨和政府的形象，敗壞自愿活動(dòng)的名聲。

四、政府職能轉(zhuǎn)變視域下促進(jìn)我國(guó)非政府組織發(fā)展的舉措

(一)理清政府和非政府組織的關(guān)系，保持非政府組織的相對(duì)獨(dú)立性

要消除我國(guó)非政府組織的官辦色彩，減少政府行為對(duì)非政府組織的干預(yù)，保持非政府組織的獨(dú)立性和自主性，就必須明確二者的角色定位，理清二者之間的關(guān)系，使非政府組織作為社會(huì)治理的主體承接政府職能，參與社會(huì)治理。第一，加快政府職能轉(zhuǎn)變，把原本屬于社會(huì)的職能轉(zhuǎn)給非政府組織，政府鼓勵(lì)并支持非政府組織參與社會(huì)治理和服務(wù)，政府要在具體事務(wù)中指導(dǎo)非政府組織，而不是去領(lǐng)導(dǎo)它們。第二，政府要在稅收、資金和投資等方面繼續(xù)支持非政府組織。非政府組織要把培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入志愿活動(dòng)，用心講好志愿者故事，激發(fā)民眾的參與熱情，增強(qiáng)他們對(duì)非政府組織的認(rèn)同感。同時(shí)，在政府指導(dǎo)下開(kāi)辟多元化的資金來(lái)源，爭(zhēng)取多渠道的資金資助，在開(kāi)展公益活動(dòng)的同時(shí)，開(kāi)展一些符合自身規(guī)定的盈利性活動(dòng)，以保證充足的資金來(lái)源，逐漸減弱對(duì)政府的單一依賴。第三，政府和非政府組織都要堅(jiān)持法治。政府要規(guī)范自身行為，依法行政；但我國(guó)迄今仍缺少具體管理非政府組織的法律文本，對(duì)不同類型的非政府組織也沒(méi)有明確的法律規(guī)定，非政府組織缺乏活動(dòng)的法律依據(jù)，政府對(duì)非政府組織管理的法制化程度有待提高。“十三五”規(guī)劃建議指出：“要用法治保障社會(huì)治理體制，推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的治理格局。”[7](P411)我們要在依法治國(guó)的要求下，建立健全法律法規(guī)，對(duì)非政府組織的設(shè)立原則、登記制度、組織角色和權(quán)責(zé)范圍等做出具體說(shuō)明，對(duì)不同類型的非政府組織進(jìn)行社會(huì)定位，制定適合它們發(fā)展的法律法規(guī)，指導(dǎo)非政府組織健康有序發(fā)展，使得非政府組織的運(yùn)作有法可依。

(二)政府要充分認(rèn)識(shí)非政府組織參與社會(huì)治理的作用

非政府組織“無(wú)用論”和“奪權(quán)論”都是偏見(jiàn)。政府要充分認(rèn)識(shí)非政府組織參與社會(huì)治理的作用。非政府組織是社會(huì)自治的重要載體，也是公共服務(wù)的重要主體?！盁o(wú)產(chǎn)階級(jí)革命取得勝利后，社會(huì)應(yīng)該是人民群眾的自我管理”[8]，即社會(huì)自治。社會(huì)自治是社會(huì)主義民主政治的重要組成部分，也是社會(huì)主義民主政治的優(yōu)越性之所在。一方面，非政府組織是社會(huì)自治的重要載體，因?yàn)椤叭苷北厝粚?dǎo)致政府失靈，社會(huì)治理離不開(kāi)非政府組織的參與，健全的公民組織是社會(huì)自治的重要前提；另一方面，馬克思的市民社會(huì)理論表明，“市民社會(huì)中存在著的社會(huì)自治組織也是公共服務(wù)的主體”[9](P263)。建設(shè)服務(wù)型政府，就要不斷下放權(quán)力，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，把一些本來(lái)就沒(méi)有必要由政府承擔(dān)的、并且社會(huì)組織可以承擔(dān)的公共服務(wù)轉(zhuǎn)讓出去，充分發(fā)揮民間組織的社會(huì)自治能力。此外，還可考慮引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，選擇最好的自治組織來(lái)承擔(dān)相應(yīng)的公共服務(wù)職能，從而提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，降低管理成本和風(fēng)險(xiǎn)。

(三)健全政府對(duì)非政府組織的監(jiān)管機(jī)制

政府轉(zhuǎn)變職能，下放一定的公共權(quán)力給非政府組織，并不意味著非政府組織脫離了政府的監(jiān)管，可以無(wú)拘無(wú)束。政府一定要監(jiān)管非政府組織，但這種監(jiān)管不能是雙重管理體制和多元監(jiān)督體制，因?yàn)檫@往往造成權(quán)責(zé)分工不明確。政府職能轉(zhuǎn)變，健全非政府組織的監(jiān)管機(jī)制，最核心的就是構(gòu)建問(wèn)責(zé)機(jī)制。第一，形成統(tǒng)一、明確的業(yè)務(wù)主管部門，使得非政府組織具有明確、具體的登記注冊(cè)部門，同時(shí)明確政府在行政許可方面應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。但是，政府部門主要是進(jìn)行宏觀統(tǒng)籌，在整體上把握社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，做好前瞻性工作。政府不進(jìn)行行政領(lǐng)導(dǎo)，不干預(yù)非政府組織的日常運(yùn)行，不參與具體的社會(huì)事務(wù)。第二，認(rèn)真落實(shí)黨中央在社會(huì)組織中建立黨組的要求，發(fā)揮黨組的作用，落實(shí)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，使責(zé)任分工明確，權(quán)力有效運(yùn)行。發(fā)生問(wèn)題時(shí)，能夠明確內(nèi)部責(zé)任主體，能夠有人承擔(dān)責(zé)任。

(四)解放思想，培育公眾意識(shí)，增強(qiáng)民眾對(duì)非政府組織的認(rèn)同感

文化是民族的精神脊梁?！皥?jiān)守我們的核心價(jià)值觀，必須發(fā)揮文化的作用”[10](P124)。我國(guó)五千年的文明史孕育了優(yōu)秀的中華文化，在價(jià)值觀缺失、道德問(wèn)題突出的今天，我們要從傳統(tǒng)文化中尋找精神養(yǎng)分。非政府組織所倡導(dǎo)的志愿精神與中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、社會(huì)主義核心價(jià)值觀一脈相承，具有內(nèi)在一致性。政府要向社會(huì)傳導(dǎo)正確的價(jià)值取向，通過(guò)其強(qiáng)大的資源調(diào)動(dòng)能力，加大對(duì)非政府組織的宣傳力度，使民眾認(rèn)同非政府組織這一社會(huì)自治的重要載體，及其解決公共事務(wù)的能力；政府要大力宣傳志愿精神，并落實(shí)在政策和實(shí)際行動(dòng)上，組織更多有愛(ài)心和奉獻(xiàn)精神的民眾投身于社會(huì)公益事業(yè)；要加強(qiáng)社會(huì)輿論宣傳，通過(guò)各種社會(huì)媒體網(wǎng)絡(luò)，拓寬宣傳渠道，通過(guò)有形的典范和無(wú)形的意識(shí)塑造社會(huì)志愿精神和公益意識(shí)，大力開(kāi)展志愿者和義工活動(dòng)。政府宣傳志愿精神是弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的具體表現(xiàn)，有助于增強(qiáng)民眾的社會(huì)責(zé)任意識(shí)和國(guó)家意識(shí)，為非政府組織的發(fā)展培育良好的文化土壤。

五、結(jié)語(yǔ)

十八屆三中全會(huì)將社會(huì)管理提升為社會(huì)治理。創(chuàng)新社會(huì)治理體制是構(gòu)建科學(xué)合理的社會(huì)治理的核心，創(chuàng)新社會(huì)治理體制的關(guān)鍵是理清政府和社會(huì)的關(guān)系，明確二者之間的界限。政府治理是國(guó)家治理的一個(gè)方面，科學(xué)的宏觀調(diào)控、有效的政府治理，有助于彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)的有序運(yùn)行。為此，政府要進(jìn)一步深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，提高政府效能，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。非政府組織(社會(huì)組織的重要形式)也是社會(huì)治理的重要主體，發(fā)展非政府組織是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求，是國(guó)家治理理論的重大創(chuàng)新和提升?！皣?guó)家建設(shè)是全體人民共同的事業(yè)，國(guó)家發(fā)展過(guò)程也是全體人民共享成果的過(guò)程”。我們發(fā)展的根本目的是讓人民共享發(fā)展成果，增進(jìn)人民福祉，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。“治天下，必先公，公則天下平矣”[11](P85)。只有發(fā)展為了人民，成果讓人民共享，才能匯聚全面建成小康社會(huì)的力量。因此，我們要繼續(xù)堅(jiān)持深化改革，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，為最終實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)、為實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年目標(biāo)寫(xiě)下更加華麗的篇章。

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[責(zé)任編輯冒潔生]

[收稿日期]2015-12-16

[基金項(xiàng)目]國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“中國(guó)特色社會(huì)主義‘四大特色’的哲學(xué)意蘊(yùn)及內(nèi)在關(guān)系研究”(13XKS006)；西南石油大學(xué)“文化研究科研團(tuán)隊(duì)”(2012XJRT001)

[作者簡(jiǎn)介]崔發(fā)展，西南石油大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授，博士，研究方向：馬克思主義中國(guó)化；陳海兵，西南石油大學(xué)馬克思主義學(xué)院馬克思主義理論專業(yè)碩士研究生，研究方向：馬克思主義中國(guó)化。

[中圖分類號(hào)]D632

[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

[文章編號(hào)]2095-0292(2016)02-0031-06