解決城鄉(xiāng)中小學(xué)編制標(biāo)準(zhǔn)倒掛 大力促進(jìn)教育公平

趙靜 唐藥

2014年11月，中央編辦、教育部、財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》（中央編辦發(fā)〔2014〕72號(hào)）?！锻ㄖ穼⒃瓉?lái)的縣鎮(zhèn)、農(nóng)村中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一到城市標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)學(xué)生規(guī)模較小的村小、教學(xué)點(diǎn)，按照教職工與學(xué)生比和教職工與班級(jí)比相結(jié)合的方式核定編制，并就加強(qiáng)和完善中小學(xué)教職工編制管理提出了相關(guān)要求。該文件的出臺(tái)，重點(diǎn)解決了社會(huì)反映較多的城鄉(xiāng)中小學(xué)編制標(biāo)準(zhǔn)倒掛問(wèn)題，對(duì)大力促進(jìn)教育公平，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教師資源均衡配置，推動(dòng)城鄉(xiāng)教育一體化改革發(fā)展具有重要意義。

統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)工作穩(wěn)步推進(jìn)

據(jù)調(diào)研，目前已有山東、重慶等16個(gè)省份實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的編制標(biāo)準(zhǔn)，河北、安徽等5省份已研究起草了關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的文件，正在積極推動(dòng)出臺(tái)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)多數(shù)省份中小學(xué)教職工的整體配備情況已經(jīng)達(dá)到城市標(biāo)準(zhǔn)，整體來(lái)看，28個(gè)省份的小學(xué)、27個(gè)省份的初中和25個(gè)省份的高中教職工配備均已比城市標(biāo)準(zhǔn)寬松。

許多地方根據(jù)當(dāng)前基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的新要求，在基本編制基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實(shí)際需求，采用明確附加編制標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)立機(jī)動(dòng)編制、采用班師比核編等多種方式增加中小學(xué)教職工編制。如：北京為解決教師產(chǎn)假、病假、進(jìn)修、新增課程和設(shè)備維護(hù)等問(wèn)題，在基本編制數(shù)基礎(chǔ)上增加7%-10%的附加編制；上海根據(jù)學(xué)校教學(xué)任務(wù)情況設(shè)置了7%的機(jī)動(dòng)編制；山東對(duì)學(xué)生數(shù)達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)班額的小規(guī)模學(xué)校，小學(xué)、初中分別按照每班配備2.4名、3.7名教職工的標(biāo)準(zhǔn)核定編制。

為貫徹中央嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制和本屆政府財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增有關(guān)精神，確保核定后的中小學(xué)教職工編制不突破現(xiàn)有編制總量，一些地方進(jìn)行了積極的探索，創(chuàng)新核定管理辦法，深化后勤改革，加大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)力度。如：廣西對(duì)于按城市標(biāo)準(zhǔn)重新核定的編制總量超過(guò)各地現(xiàn)有中小學(xué)教職工編制總量的編制，不再新增，而是作為核定聘用教師控制數(shù)，作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的依據(jù)；山東利用精簡(jiǎn)壓縮和事業(yè)單位改革等方式收回的編制，建立中小學(xué)教師臨時(shí)周轉(zhuǎn)編制專(zhuān)戶(hù)，用于補(bǔ)充滿(mǎn)編超編中小學(xué)確需補(bǔ)充的專(zhuān)任教師；海南大部分市縣開(kāi)展了后勤改革，對(duì)適合社會(huì)力量提供的工勤和教學(xué)輔助等服務(wù)，采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式解決，所需資金由政府財(cái)政保障。

與此同時(shí)，各地通過(guò)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理、開(kāi)展全面清理、加強(qiáng)督察監(jiān)管等多種措施，嚴(yán)格規(guī)范中小學(xué)編制管理。如：上海、重慶、安徽、湖南等多省市要求各地每1-3年，根據(jù)在校生數(shù)重新核定中小學(xué)教職工編制，建立了中小學(xué)編制動(dòng)態(tài)管理機(jī)制；江西、湖北、山東、江蘇、廣西等省區(qū)對(duì)擠占、挪用和截留中小學(xué)教職工編制、長(zhǎng)期聘用代課教師以及“有編不補(bǔ)”“吃空餉”等問(wèn)題進(jìn)行全面清理；陜西、遼寧等省加強(qiáng)對(duì)中小學(xué)核編工作的指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，建立了中小學(xué)核編監(jiān)督管理機(jī)制。

充分認(rèn)識(shí)中小學(xué)編制管理中存在的突出問(wèn)題

從調(diào)研情況看，目前全國(guó)中小學(xué)教職工編制管理總體情況較好，但也存在一些問(wèn)題。

1，各地進(jìn)展情況不同，尚未完全落實(shí)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的編制標(biāo)準(zhǔn)。

如前所述，仍有一半的省份未按照《通知》要求制定具體實(shí)施辦法，主要分為幾種情況：一是已研究起草了關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的文件，正在積極推動(dòng)出臺(tái)。二是《通知》出臺(tái)前，已經(jīng)統(tǒng)一了城鄉(xiāng)編制標(biāo)準(zhǔn)，盡管標(biāo)準(zhǔn)比國(guó)家規(guī)定的城市標(biāo)準(zhǔn)緊，但實(shí)際核定編制數(shù)已達(dá)到甚至略高于國(guó)家要求，因此暫未重新出臺(tái)新的標(biāo)準(zhǔn)。三是現(xiàn)有核定編制數(shù)基本仁達(dá)到了城市標(biāo)準(zhǔn)要求，尚未出臺(tái)新標(biāo)準(zhǔn)。四是根據(jù)學(xué)生規(guī)模核定的編制數(shù)多年未做調(diào)整，近年來(lái)中小學(xué)生數(shù)量不斷下降，按照城市標(biāo)準(zhǔn)重新核定編制減少幅度過(guò)大，地方積極性不高。如有的省份現(xiàn)有編制是2002年根據(jù)當(dāng)時(shí)的學(xué)生規(guī)模核定的，2014年全省中小學(xué)生減少129力，若單純按城市標(biāo)準(zhǔn)重新測(cè)算將精簡(jiǎn)編制12.1萬(wàn)個(gè)，減編比例達(dá)39%。五是按照城市標(biāo)準(zhǔn)核定需要增加的編制數(shù)較多，但根據(jù)國(guó)家關(guān)于“堅(jiān)持從嚴(yán)從緊，嚴(yán)格控制編制總量”的要求，即使統(tǒng)一編制標(biāo)準(zhǔn)也難以增加編制。如有的省份按新編制標(biāo)準(zhǔn)核定，需增加編制9萬(wàn)萬(wàn)氣

2.增編因素考慮不足，不能適應(yīng)基礎(chǔ)教育發(fā)展的新要求。

盡管各地在核定基本編制的基礎(chǔ)上，考慮了一些增編因素，但總體來(lái)看，確定的增編因素與基礎(chǔ)教育發(fā)展的要求還是不相適應(yīng)，不能滿(mǎn)足需求。一是農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整后寄宿制學(xué)校增多，加上實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃、加強(qiáng)中小學(xué)安保等因素，學(xué)校宿舍管理、用餐服務(wù)、醫(yī)療保健、心理健康指導(dǎo)、安全保衛(wèi)等任務(wù)增加，而相關(guān)人員嚴(yán)重不足，大都由學(xué)校專(zhuān)任教師兼任，使原本教學(xué)工作緊張的教師額外增加了不少工作量。二是新課程改革后，小學(xué)、初中、高中均增加了‘些新學(xué)科或?qū)υ袑W(xué)科教學(xué)進(jìn)行了改革，造成新學(xué)科師資不足，小班化教學(xué)改革、新高考改革下走班制以及分層教學(xué)也對(duì)師資配置提出了新的要求。三是近年來(lái)城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村力度和對(duì)教師進(jìn)行培訓(xùn)的力度加大，均會(huì)造成一定數(shù)量教師階段性離崗。四是中小學(xué)女性教師比例大，隨著“全面兩孩”政策的放開(kāi)，因生育請(qǐng)假女教師數(shù)量逐步增多，中小學(xué)將出現(xiàn)“產(chǎn)假式”缺編情況。五是隨著近幾年城區(qū)建設(shè)的快速推進(jìn)，外來(lái)人口大量涌人，義務(wù)教育階段適齡學(xué)生大量增加，未相應(yīng)增加編制。

3.中小學(xué)教師隊(duì)伍超編與缺編并存，結(jié)構(gòu)性矛盾仍然突出。

近年來(lái)，隨著中小學(xué)特別是小學(xué)在校學(xué)生數(shù)量減少，農(nóng)村教師編制偏緊的情況有所緩解。目前，突出矛盾仍然是教師結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化、配置不夠均衡。一是在區(qū)域結(jié)構(gòu)上，由于人口出生率下降、農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整以及城鎮(zhèn)化建設(shè)速度加快等原因，農(nóng)村生源相對(duì)減少，城鎮(zhèn)學(xué)生增多，加之農(nóng)村中小學(xué)編制標(biāo)準(zhǔn)偏緊，導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)校整體超編，而城鎮(zhèn)學(xué)校編制則相對(duì)緊張。有的省份目前50人以下的學(xué)校已占農(nóng)村學(xué)校的40%，有些學(xué)校甚至只有兩三個(gè)學(xué)生，教師相對(duì)富余。有的省份2009年至2014年，城市初中在校生規(guī)模增加了23.41萬(wàn)人，城市小學(xué)生規(guī)模增加了49.49萬(wàn)人，但由于未動(dòng)態(tài)調(diào)整編制，導(dǎo)致城市中小學(xué)普遍缺編。二是學(xué)段結(jié)構(gòu)上，近年來(lái)小學(xué)生數(shù)量呈遞減態(tài)勢(shì)，中學(xué)生數(shù)量相對(duì)穩(wěn)定，生源結(jié)構(gòu)變化導(dǎo)致小學(xué)教職工整體超編，而中學(xué)教職工編制相對(duì)緊張。三是學(xué)科結(jié)構(gòu)上，語(yǔ)文、數(shù)學(xué)等主課教師配備基本滿(mǎn)足需要，而英語(yǔ)、音、體、美、信息、雙語(yǔ)等教師配備明顯不足，特別是一些農(nóng)村學(xué)校這.問(wèn)題更加突出。如有的省份盡管總體超編，但2015年全省僅藝術(shù)、體育學(xué)科教師缺口就分別達(dá)4720名和10341名。

4.許多地方教師補(bǔ)充困難，仍存在違規(guī)使用臨聘教師現(xiàn)象。

目前，許多地方中小學(xué)教師補(bǔ)充存在很大困難，主要分為四種情況：一是一些地方為節(jié)省財(cái)政開(kāi)支，有意空編不補(bǔ)充新教師。如有的省份絕大多數(shù)市縣沒(méi)有建立鄉(xiāng)村教師年度補(bǔ)充機(jī)制，個(gè)別縣常年空缺1000個(gè)教職工編制卻不補(bǔ)充公辦教師。二是一些邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)，確因工作條件艱苦、工資待遇吸引力不夠等，難以招到正式在編教師。三是一些地方因總量控制已無(wú)編可補(bǔ)。如有的省份各市縣均不同程度存在教師編制緊缺情況，其中個(gè)別市按城市標(biāo)準(zhǔn)核算，缺編1.1萬(wàn)名，在嚴(yán)格控制編制總量的情況下，難以增加編制用于補(bǔ)充教師。四是一些地方即使按城市標(biāo)準(zhǔn)核定已經(jīng)超編，但因新形勢(shì)下部分教師不能勝任教學(xué)任務(wù)，仍需補(bǔ)充大量教師。如有的省區(qū)整體超編5萬(wàn)余人，但仍需補(bǔ)充大量雙語(yǔ)教師和高中教師。有些市縣因整體超編，人社、編制部門(mén)不同意招聘，已多年沒(méi)有補(bǔ)充教師，停滯在一種“只退不進(jìn)”的狀態(tài)，而原有的緊缺學(xué)科教師便出現(xiàn)了“退一缺一”的現(xiàn)象，個(gè)別專(zhuān)業(yè)教師出現(xiàn)了嚴(yán)重的緊缺。為保障學(xué)校教育教學(xué)正常開(kāi)展，學(xué)校不得不違規(guī)低薪聘用素質(zhì)良莠不齊的臨聘人員，.方面嚴(yán)重影響教學(xué)質(zhì)量和教育公平，同時(shí)也因未對(duì)臨聘人員實(shí)行合同管理，成為影響學(xué)校和社會(huì)穩(wěn)定的隱患。

5.體制機(jī)制不健全，教職工編制管理難度較大。

據(jù)調(diào)查，全國(guó)相當(dāng)數(shù)量的縣市中小學(xué)編制日常管理工作仍由編制部門(mén)主管，用人與治事嚴(yán)重分離，教育部門(mén)很難對(duì)教職工編制進(jìn)行有效管理。一是縣級(jí)教育行政部門(mén)動(dòng)態(tài)調(diào)整和統(tǒng)籌使用教職工編制的機(jī)制不健全。許多地方編制主管部門(mén)直接將編制核定到校，實(shí)行“一人一編一卡”的實(shí)名制管理，教師資源配置要經(jīng)過(guò)編制、人社等部門(mén)審批，縣級(jí)教育行政部門(mén)對(duì)本地區(qū)教職工編制缺乏統(tǒng)籌管理權(quán)，難以根據(jù)學(xué)生生源變化、學(xué)校教學(xué)實(shí)際需要等情況動(dòng)態(tài)調(diào)整各校教職工編制，合理配置教師，推行縣域內(nèi)校長(zhǎng)和教師交流輪崗制度困難較大。二是中小學(xué)教職工編制監(jiān)督檢查力度不夠。一些地方仍然存在擠占、挪用和截留中小學(xué)教職工編制甚至“吃空餉”等情況。另外，近年來(lái)學(xué)前教育發(fā)展迅速，但公辦幼兒園教師編制問(wèn)題.直沒(méi)有得到有效解決，幼兒園教師占用中小學(xué)教師編制的情況比較突出。

中小學(xué)教職工編制管理政策及思考

1.適時(shí)調(diào)整統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)政策。

2014年出臺(tái)的72號(hào)文件從政策上統(tǒng)了城鄉(xiāng)中小學(xué)編制標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)農(nóng)村學(xué)校實(shí)行傾斜，改變了原有中小學(xué)編制核定中“重城市、輕農(nóng)村”的做法，是推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的客觀要求，有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)教育資源的合理分配和流動(dòng)，其中關(guān)于“嚴(yán)格控制編制總量”的要求，是對(duì)中央關(guān)于本屆政府財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增有關(guān)精神的貫徹落實(shí)，但也確實(shí)在一定程度上影響了部分省份教職工的補(bǔ)充配置。對(duì)于這.政策，建議因地制宜不搞一刀切，對(duì)確需增加編制的省份給予適當(dāng)傾斜，以滿(mǎn)足地方基礎(chǔ)教育發(fā)展的需要。

2.分類(lèi)指導(dǎo)地方落實(shí)統(tǒng)一城鄉(xiāng)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)。

針對(duì)地方整體超缺編的不同情況，指導(dǎo)地方結(jié)合本地實(shí)際創(chuàng)造性地落實(shí)統(tǒng)一城鄉(xiāng)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)政策。一是從滿(mǎn)足基礎(chǔ)教育發(fā)展的新要求出發(fā)，充分考慮農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整、農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃、基礎(chǔ)教育課程改革、高考改革、推進(jìn)小班化教學(xué)等多種實(shí)際需求，對(duì)各項(xiàng)增編因素進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。二是科學(xué)測(cè)算中小學(xué)編制。按照新標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)核定編制數(shù)，不應(yīng)簡(jiǎn)單根據(jù)全省中小學(xué)學(xué)生規(guī)模自上而下核算，而應(yīng)根據(jù)每所中小學(xué)的學(xué)生規(guī)模，考慮各種增編因素的情況下，確定每所學(xué)校需要的編制，自下而上統(tǒng)計(jì)得出本省的中小學(xué)編制總量。三是對(duì)于按照上述辦法算出的應(yīng)核編制數(shù)仍小于現(xiàn)有編制總量，即需要核減編制的省份，在制定文件過(guò)程中，應(yīng)盡可能結(jié)合本地實(shí)際充分考慮各種增編因素，對(duì)于應(yīng)核減的編制，不能一次性核減，要制訂計(jì)劃逐步消化，同時(shí)還要保證教師的補(bǔ)充，重點(diǎn)要做好內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)整。四是對(duì)于需要增編的省份，應(yīng)盡可能爭(zhēng)取相關(guān)部門(mén)的支持，將其他行業(yè)事業(yè)單位精簡(jiǎn)編制用于教育。

3.創(chuàng)新編制管理方式，切實(shí)保證中小學(xué)教師補(bǔ)充。

一是推動(dòng)地方加強(qiáng)市域內(nèi)教師編制調(diào)配力度，中小學(xué)現(xiàn)有編制總量達(dá)不到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)總量的縣，可在縣域事業(yè)編制總量?jī)?nèi)調(diào)劑部分事業(yè)編制用于補(bǔ)充中小學(xué)教師，縣域內(nèi)難以調(diào)劑的，可在設(shè)區(qū)的市事業(yè)編制總量?jī)?nèi)調(diào)劑解決。二是對(duì)有空編且有教師補(bǔ)充需求的省份，地方應(yīng)明確教師年度補(bǔ)充計(jì)劃，定期補(bǔ)充教師，保證教育教學(xué)需要。對(duì)于有意空編不補(bǔ)，違規(guī)使用編外聘用人員的情況，要嚴(yán)格追究相關(guān)人員的責(zé)任。三是對(duì)于無(wú)編可補(bǔ)的地方，要?jiǎng)?chuàng)新編制管理方式，如廣西通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)現(xiàn)聘用教師控制數(shù)內(nèi)教師的同工同酬，山東通過(guò)設(shè)立臨時(shí)周轉(zhuǎn)編制專(zhuān)戶(hù)和農(nóng)村教師機(jī)動(dòng)編制用于補(bǔ)充農(nóng)村中小學(xué)急需的學(xué)科教師，這些做法都值得推廣。

4.完善編制管理體制，著力解決教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)性矛盾。

一是推動(dòng)地方切實(shí)落實(shí)72號(hào)文件、《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃（2015-2020年）》等文件中關(guān)于“縣級(jí)教育部門(mén)在核定的編制總額內(nèi)，按照班額、生源等情況統(tǒng)籌分配各校教職工編制，并報(bào)同級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門(mén)和財(cái)政部門(mén)備案”的規(guī)定，積極推進(jìn)縣域內(nèi)義務(wù)教育師資校際交流，推動(dòng)教師在城鎮(zhèn)學(xué)校和農(nóng)村學(xué)校之間合理流動(dòng)、從超編學(xué)校向缺編學(xué)校流動(dòng)，合理配置教師資源。二是探索建立省域內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校新進(jìn)教師省級(jí)統(tǒng)招統(tǒng)派、經(jīng)費(fèi)省級(jí)負(fù)擔(dān)、縣級(jí)教育行政部門(mén)負(fù)責(zé)管理、農(nóng)村學(xué)校使用的補(bǔ)充新機(jī)制。三是加強(qiáng)督導(dǎo)檢查，不斷提高編制使用效益。會(huì)同有關(guān)部門(mén)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)中小學(xué)編制使用情況的督導(dǎo)和檢查，嚴(yán)禁擠占、挪用、截留中小學(xué)編制和有編不補(bǔ)。