社會組織參與扶貧開發(fā)的研究現(xiàn)狀及展望

祝慧　陳正文

[摘 要]隨著社會組織的不斷發(fā)展壯大和“政府主導(dǎo)、社會參與”扶貧開發(fā)大格局的深入推進(jìn)，社會組織參與國家減貧事業(yè)的路徑多元、效果顯著。該文從學(xué)術(shù)界關(guān)于社會組織內(nèi)涵界定、社會組織參與扶貧開發(fā)的優(yōu)勢和局限性研究、社會組織與政府合作扶貧關(guān)系研究、社會組織參與扶貧的項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制研究等研究成果進(jìn)行重點(diǎn)梳理，結(jié)合現(xiàn)有研究成果，進(jìn)一步對社會組織參與扶貧開發(fā)研究的主要趨勢進(jìn)行了展望，試圖歸納出社會組織在扶貧開發(fā)過程中的功能顯現(xiàn)和發(fā)展困境，以促進(jìn)社會組織內(nèi)生力建設(shè)，推動社會組織在今后的脫貧攻堅(jiān)過程中發(fā)揮出更大的作用。

[關(guān)鍵詞]社會組織 扶貧開發(fā) 研究現(xiàn)狀

20世紀(jì)90年代，隨著社會組織在參與扶貧中的成效越來越突出，社會組織在扶貧開發(fā)中的角色定位和發(fā)展路徑等，需要從不同學(xué)科背景進(jìn)行歸納梳理，以進(jìn)一步推進(jìn)社會組織參與國家減貧事業(yè)。習(xí)近平同志指出，“我們堅(jiān)持動員全社會參與，發(fā)揮中國制度優(yōu)勢，構(gòu)建了政府、社會、市場協(xié)同推進(jìn)的大扶貧格局，形成了跨地區(qū)、跨部門、跨單位、全社會共同參與的多元主體的社會扶貧體系”[1]。本文從已有的社會組織參與扶貧開發(fā)文獻(xiàn)出發(fā)，對社會組織參與扶貧開發(fā)的主要途徑、功能效果、存在問題等方面進(jìn)行重點(diǎn)梳理分析，并在學(xué)理分析的基礎(chǔ)上提出社會組織參與扶貧開發(fā)研究的發(fā)展趨勢。

一、社會組織內(nèi)涵研究

在2006年中央正式提出社會組織新概念之前，我國學(xué)術(shù)研究中的社會組織概念是廣義的內(nèi)涵，即泛指存在于社會中所有的組織[2]。而一些學(xué)者認(rèn)為在此之前，“非政府組織”“非營利組織”“第三部門”“民間組織”等概念在我國的學(xué)術(shù)研究和社會生活中經(jīng)常被當(dāng)成同一概念相互套換使用，很少仔細(xì)甄別其內(nèi)涵上的差異[3]。社會組織新概念的正式提出，使得近幾年學(xué)界意識到現(xiàn)有多種概念所具有的局限和其對學(xué)術(shù)研究和組織發(fā)展帶來了諸多不利因素[4]，因此有必要對國內(nèi)現(xiàn)有“社會組織”的多種概念進(jìn)行統(tǒng)一，并加強(qiáng)“社會組織”概念的研究[5]，而且不應(yīng)該照搬西方理論，應(yīng)該尋找中國社會結(jié)構(gòu)土壤上最合適的“社會組織”概念[4]。

從認(rèn)識上來看，目前大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為多種概念的界定制約了社會組織的繼續(xù)發(fā)展，有必要進(jìn)行統(tǒng)一或加強(qiáng)概念的研究。但是學(xué)者們沒有就哪一個概念更適合于中國達(dá)成的共識，例如有學(xué)者通過多個相關(guān)概念的分析認(rèn)為社會自治組織更適用[6]。而馬慶鈺通過對諸多概念的局限性分析后認(rèn)為，非政府組織和民間非營利組織概念更好[7]。相反，謝遐齡從社會結(jié)構(gòu)角度討論、分析出了非政府組織概念在我國的不適用性[4]。張海軍結(jié)合中央政策與我國實(shí)際情況認(rèn)為，新提出的社會組織概念更適合概括普遍存在發(fā)展于我國民間社會的“社會組織”[8]。還有學(xué)者認(rèn)為究竟使用哪一個概念并不重要，關(guān)鍵是為非政府組織的發(fā)展與充分發(fā)揮功能起作用[9]。

從整體上來看，我國學(xué)者只有一部分傾向于某一個概念的使用，而更大部分學(xué)者傾向于從薩拉蒙的“結(jié)構(gòu)-運(yùn)行”視角強(qiáng)調(diào)“社會組織”的某幾個特征，而不是從概念上進(jìn)行嚴(yán)格定義。而且大都是在薩拉蒙“結(jié)構(gòu)-運(yùn)行”視角上結(jié)合本土情況進(jìn)行拓寬和修整。其中大部分學(xué)者提到的特點(diǎn)有：非營利性、正規(guī)性、組織性、互益性、獨(dú)立性、自愿性、非反社會性。其中正規(guī)性與獨(dú)立性被討論較多。此外，馬慶鈺特別強(qiáng)調(diào)了非政府組織的非宗教性[7]。

應(yīng)該說，基于當(dāng)前我國國內(nèi)眾多研究來看，筆者認(rèn)為對社會組織概念及實(shí)體的界定無需過于苛刻和嚴(yán)格，應(yīng)該考慮到當(dāng)前我國社會處于三期疊加的高速轉(zhuǎn)型期，且社會組織的發(fā)展很大程度上受到社會發(fā)展的制約影響。因此，我們認(rèn)為采用社會組織這一概念用以形容和指代在我國特殊社會發(fā)展時期下的各類NGO、非營利組織、社會中介組織等多種名稱比較適合。另外，也因社會組織這一概念能夠比較折中、合理地概括在我國社會普遍存在的第三部門，并且只需抓住社會組織的四個核心屬性：民間性、非營利性、公益性、專業(yè)性，因此在對社會組織進(jìn)行考量時，注重這四個要素即可。

二、社會組織參與扶貧開發(fā)的優(yōu)勢研究

當(dāng)前我國國內(nèi)學(xué)者對社會組織參與扶貧的相對優(yōu)勢與作用研究不少，所取得的成果也有很多?？偟膩砜?，可以把社會組織參與扶貧的優(yōu)勢與作用分開進(jìn)行論述。而社會組織參與扶貧的優(yōu)勢則能夠進(jìn)行一定的整合，并按照自身優(yōu)勢、項(xiàng)目優(yōu)勢兩個維度分別進(jìn)行闡述以展示研究成果。

（一）社會組織自身優(yōu)勢研究

社會組織的自身優(yōu)勢實(shí)際上是與社會組織概念界定中“結(jié)構(gòu)-功能”的幾個特點(diǎn)密切相關(guān)的。即按照社會組織概念的界定要求，其具有一定的民間性、非營利性、公益性、專業(yè)性。

1.社會組織的民間性研究。社會組織發(fā)于民間，起于民間。不少學(xué)者都認(rèn)為社會組織起于民間的特性能夠使得社會組織真正地貼近群眾，發(fā)揮政府不能起到的作用，彌補(bǔ)政府扶貧過于官方性和有限性的劣勢。從扶貧的宏觀路徑上來看，如李青青認(rèn)為，政府組織主要是在統(tǒng)籌全局的基礎(chǔ)上解決普遍性的問題，通過自上而下的方式進(jìn)行扶貧；非政府組織則是通過自下而上的方式來解決扶貧問題[10]。還有學(xué)者從我國當(dāng)前存在巨大變化的扶貧形勢出發(fā)，認(rèn)為現(xiàn)在我國的貧困群體的分布不再是以面為主要特征， 而是以點(diǎn)分布。在這種情勢下，非政府組織更容易與一般民眾群體溝通，從而獲取最真實(shí)有效的基層信息[11]。而許源源認(rèn)為NGO在實(shí)施項(xiàng)目的過程中盡可能地發(fā)動了村民參與，與農(nóng)民直接接觸，扶貧效果明顯[12]?？梢哉f，針對社會組織扶貧的民間性研究大都認(rèn)為社會組織比政府更親民，更能提高群眾的參與度，也更能夠獲取最基層的第一手信息，能夠達(dá)到精準(zhǔn)的扶貧效果。

2.社會組織的非營利性研究。社會組織的非營利性主要是指該類組織不以營利為目的，或者說不能夠?qū)I利進(jìn)行剩余性分配。社會組織的非營利性經(jīng)常被用來與政府、企業(yè)組織的營利性進(jìn)行對比分析。因?yàn)榉鲐毠ぷ鞯奶厥庑?，所以非營利性能夠在一定程度上決定社會組織在扶貧中的特殊屬性及發(fā)揮的作用。例如從人員構(gòu)成及工作價(jià)值來看，張勇認(rèn)為非政府組織成員是為自己的理想，實(shí)現(xiàn)自身的社會價(jià)值而工作，他們的工作是志愿性質(zhì)的，常常是低報(bào)酬或無報(bào)酬的，這樣的一種特征使得他們在工作時具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)色彩[13]。而就規(guī)劃項(xiàng)目與項(xiàng)目運(yùn)行而言，社會組織在規(guī)劃、實(shí)施項(xiàng)目時目的是為了使當(dāng)?shù)乩习傩盏纳钯|(zhì)量得到實(shí)際的提高， 他們不需要做任何的面子工程、形象工程和政策工程[14]。另外，非政府組織注重的是項(xiàng)目給當(dāng)?shù)乩习傩账鶐淼膶?shí)際效果[15]。而且社會組織有提供公共物品的激勵，可以與政府一道共同彌補(bǔ)市場帶來的公共物品的不足[16]。應(yīng)該說社會組織的非營利性是其與政府、商業(yè)組織相區(qū)分開來的重要決定因素。其相對概定了社會組織的目標(biāo)、旨趣、價(jià)值所在，也就相對規(guī)避了組織單位在盈利狀態(tài)下可能發(fā)生的道德風(fēng)險(xiǎn)和越軌行為，從而使得組織單位的行動不遵循利己原則，而是準(zhǔn)確地把組織的目標(biāo)、能力作用發(fā)揮在利他方面。

3.社會組織的公益性研究。社會組織的公益性也能稱之為利他性。在利他的內(nèi)涵中也相對包含著志愿性，志愿性主要指社會組織組成的基礎(chǔ)以及工作氛圍是帶有自愿奉獻(xiàn)的性質(zhì)。不少學(xué)者認(rèn)為，社會組織中的工作人員是基于共同的興趣、目標(biāo)和愛好，志愿組成，工作人員之間沒有利益上的沖突，且具有為某一共同的公益性目標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)的理想和抱負(fù)[17]，而且承擔(dān)了那些政府管理和市場運(yùn)營不宜顧及或者無效承擔(dān)的責(zé)任，獲得政府和企業(yè)無法獲得的資源，不僅提高了服務(wù)質(zhì)量，還降低了運(yùn)行成本[10]?？偟膩碚f，社會組織內(nèi)部凝聚力相對比政府要更高，組織目標(biāo)與個人目標(biāo)能夠相對具有更高的耦合度，這非常有利于社會組織的建設(shè)與運(yùn)行。而且社會組織的公益性實(shí)際上是與非營利性相輔相成，互相作用的。因?yàn)楣嫘詻Q定了其利他的屬性，因而在扶貧中更能夠達(dá)成一致的目標(biāo)，而不至于為了自利而產(chǎn)生分歧和沖突，進(jìn)而維護(hù)了社會組織的目標(biāo)和組織穩(wěn)定性。

4.社會組織的專業(yè)性研究。社會組織整體上相對于政府專業(yè)性更強(qiáng)。開展項(xiàng)目的技巧與專業(yè)理念都是政府扶貧不可比擬的。專業(yè)性能夠使得扶貧的質(zhì)量更高，效果更好，成果更持久顯著。其中，就人員配置上看，非政府組織人員配備更專業(yè)，他們通常是某一領(lǐng)域的權(quán)威人士和精英人物，或擁有一定的特長或?qū)I(yè)知識技能[18]。就項(xiàng)目建設(shè)上看，非政府組織在做每一個項(xiàng)目的前期、中期和后期都會花大量的時間對項(xiàng)目的可行性進(jìn)行調(diào)研， 與項(xiàng)目的參與者進(jìn)行平等的交流，了解他們真正所需要的，而且項(xiàng)目的規(guī)劃上， 非政府組織總是鼓勵項(xiàng)目的參與者自己做出規(guī)劃，因?yàn)樗麄兿嘈胖挥许?xiàng)目的參與者才真正了解自己的情況。這種平等的、互動的并且以參與者為中心的工作方式， 使其能夠與當(dāng)?shù)氐拇迕裱杆俳⑵鹣嗷バ刨嚨年P(guān)系[14]。而且非政府組織能夠更直接和有效地針對不同地區(qū)、不同人群、不同貧困層的不同問題開展具體的、有針對性的扶貧活動[15]。所以從社會組織參與扶貧的專業(yè)性來看，社會組織在整個實(shí)施的過程中，具有明晰的流程，并且每個流程都兼具一定的專業(yè)技術(shù)手法，以進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)的衡量，特別是針對性以及準(zhǔn)確性較高的可行性調(diào)研，這是政府的能力難以達(dá)成的。

（二）社會組織的扶貧項(xiàng)目優(yōu)勢研究

1.社會組織扶貧項(xiàng)目理念先進(jìn)。我國長期以來的扶貧理念是政府投資金、投項(xiàng)目，不顧一切地對貧困群眾進(jìn)行“幫助”，只注重輸血而不是造血。而近年來的參與式扶貧等眾多新扶貧理念逐漸被提出倡導(dǎo)，出現(xiàn)逐漸代替舊有的扶貧理念與模式的傾向。有的研究者認(rèn)為NGO的理念先進(jìn)，因其秉承的認(rèn)識是“貧困是因?yàn)槿鄙贆?quán)力而不是金錢，窮人絕不是等待食品和飲料的供給，應(yīng)當(dāng)把他們看作是被無權(quán)、無資格、無工資和無政治影響力所困厄的公民，賦予窮人更多的權(quán)力是消除貧困的條件”[19]。這就為我國長期以來的政府主導(dǎo)扶貧注入了新的觀念和血液。同時，有研究者認(rèn)為促進(jìn)貧困地區(qū)社會內(nèi)生力量很重要，如侯國鳳用實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，通過建立貧困地區(qū)群眾互助合作機(jī)制，促進(jìn)了貧困群體內(nèi)部以及和非貧困群體之間的相互信任和合作，有效地?cái)U(kuò)大了社會支持網(wǎng)絡(luò)，培育了當(dāng)?shù)厣鐣Y本[20]。另外，一些新扶貧理念和具體模式也得到了肯定和驗(yàn)證，如招工扶貧、采輸血式扶貧和造血式扶貧的二者之長，融合了信息扶貧、智力扶貧、觀念扶貧、自強(qiáng)扶貧等多種先進(jìn)的扶貧理念，在不少地區(qū)取得了明顯的效果。

2.項(xiàng)目的靈活性及專業(yè)性程度高。由于項(xiàng)目規(guī)模比較小，NGO面對的對象比較少，NGO的扶貧工作更能有效地瞄準(zhǔn)貧困群體[21]。對于服務(wù)產(chǎn)品的多元化與個性化，有研究者認(rèn)為，人們對公共物品的需求是多元的， 不同的人對于社會需要的公共物品的種類、數(shù)量和質(zhì)量的要求不一，單純依賴政府提供公共物品很難兼顧具有不同利益訴求的不同群體的需求，而社會組織能夠作為一個整體提供的公共物品可以滿足需求者的不同偏好，尤其是能夠滿足需求特殊人群和需求較高人群的利益訴求[16]。而且非政府組織在做每一個項(xiàng)目的各個關(guān)鍵時期都會花必要的時間針對項(xiàng)目的可行性進(jìn)行調(diào)研， 與項(xiàng)目的參與者進(jìn)行平等的交流，了解他們真正所需要的，而不是一種想當(dāng)然的臆斷[14]，這些必要的調(diào)研是社會組織達(dá)到“精準(zhǔn)扶貧”效果的保證。另外，就資金投入上看，有學(xué)者通過統(tǒng)計(jì)分析，認(rèn)為社會組織扶貧單個項(xiàng)目比較專一，雖然資金量比較小，但是其人均投入資金要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于政府扶貧的人均投資資金，而且從全國范圍來看資金規(guī)模大小可觀。

總的來看，社會組織的四個自身特性優(yōu)勢是在與政府、市場進(jìn)行比較當(dāng)中凸顯出來的。社會組織扶貧的項(xiàng)目特性優(yōu)勢主要與社會組織更創(chuàng)新、更合理的扶貧理念和更專業(yè)、更有針對性的操作方法、更多元化的服務(wù)有關(guān)。而且社會組織具有更靈活、機(jī)動性更高的組織架構(gòu)和項(xiàng)目設(shè)計(jì)，這些都是社會組織在扶貧中相對于政府更容易取得成效的保證，而這些特點(diǎn)和優(yōu)勢也是未來社會組織在扶貧領(lǐng)域發(fā)展需要重點(diǎn)關(guān)注和建設(shè)的方面。但是從當(dāng)前的研究來看還略有不足，主要是過多地探討整個社會組織在扶貧中的優(yōu)勢，卻沒有深入研究不同類型、背景、大小規(guī)模的社會組織在參與扶貧中具有怎樣不同的優(yōu)勢。當(dāng)前，我國社會組織實(shí)力、大小、分布差異很大，并不是每一個社會組織都具有相應(yīng)的優(yōu)勢，相反，很多社會組織受制于自身及社會的發(fā)展，并沒有能夠呈現(xiàn)出相應(yīng)的優(yōu)勢來。

三、社會組織參與扶貧開發(fā)的局限性研究

我國社會組織從萌芽階段到之后的“野蠻式增長”，從不規(guī)范到逐漸規(guī)范，已經(jīng)高速發(fā)展了將近30年時間。雖然，當(dāng)前我國的社會組織數(shù)目已經(jīng)突破60萬，但是從整體上看，我國大部分的社會組織實(shí)力較弱，籌資能力差、專業(yè)化水平不高、行政化嚴(yán)重、相關(guān)法律法規(guī)不健全是我國社會組織參與扶貧工作的主要阻礙因素。

（一）社會組織資金來源單一，籌資能力弱

資金來源比較匱乏和單一。有研究指出，民間組織最初都由政府創(chuàng)立，這些組織的資源幾乎都來自政府，而且在扶貧資金的籌集上，對財(cái)政撥款和財(cái)政補(bǔ)貼的依賴較強(qiáng)，資源動員能力較差的現(xiàn)象普遍存在[18]。另外，社會組織社會化籌資渠道不足。曲天軍通過調(diào)查分析認(rèn)為，社會捐贈水平非常低[22]，僅為年GDP的0.1%左右，而美國近年慈善捐贈達(dá)到GDP 的9%?？梢哉f，當(dāng)前研究中一致認(rèn)為我國社會組織的資金來源渠道單一，而且資金總量不高。這不僅有著社會認(rèn)知度不高、市民意識仍未相對建立的問題，也存在政府的支持力度與主動發(fā)展意識不強(qiáng)的原因，這些外部因素在很大程度上綜合影響了支撐社會組織發(fā)展的資金來源單一，籌資能力不強(qiáng)。

（二）政府給予社會組織的扶持政策較少，且資源輻射分布不平衡

從國外發(fā)達(dá)國家社會組織發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來看，發(fā)達(dá)國家政府從多方面給予社會組織的支持很多，并且具有較強(qiáng)的執(zhí)行度。但是，我國政府能夠給予的扶持在對比下就顯得明顯較少，且執(zhí)行度不高。例如《公益事業(yè)捐贈法》從頒布到現(xiàn)在已經(jīng)過去16年，但與之配套的政策和一些具體的實(shí)施細(xì)節(jié)至今尚未出臺，原先所規(guī)定的捐贈優(yōu)惠政策沒有得到相應(yīng)的兌現(xiàn)。而且政府的扶持在分布上呈現(xiàn)不平衡的狀態(tài)，因?yàn)榉鲐毶鐣M織大多為本土草根社會組織，規(guī)模比較小，實(shí)力比較弱，沒有什么背景，因此在政府“購買服務(wù)”的過程中更是難以與事業(yè)單位、大型的具有官方政府背景的社會團(tuán)體擁有相同的競爭機(jī)會和競爭能力，難以享受政策優(yōu)惠[20]。

（三）社會組織人才建設(shè)不足

一是人才結(jié)構(gòu)不平衡，綜合水平不高，工作人員的專業(yè)和來源參差不齊。很多非政府組織吸納機(jī)關(guān)事業(yè)單位的下崗人員、離退休人員等，其人員素質(zhì)不高，缺乏相應(yīng)的專業(yè)知識和技術(shù)，缺乏奉獻(xiàn)精神和創(chuàng)新精神[23]。二是NGO 也沒有為工作人員、員工、志愿者提供職業(yè)發(fā)展的正常生涯[21]。由于NGO難以吸引到高水平專業(yè)人才，更難以承擔(dān)其高額的工資待遇，導(dǎo)致其內(nèi)部員工素質(zhì)參差不齊，流動性過快，結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定，影響整體運(yùn)作水平的提升[24]。另外，資金的缺乏也導(dǎo)致專業(yè)能力建設(shè)不足，導(dǎo)致能力的低水平，滿足多元化服務(wù)的能力也不足[21]?？偟膩砜矗芯恐卸继岬搅水?dāng)前我國社會組織的人才發(fā)展處于困境之中，這當(dāng)中有著多方面的表現(xiàn)，如人員參差不齊、專業(yè)性差。其原因和影響因素也是多方面的，與社會組織的內(nèi)外部環(huán)境都有著較大的關(guān)系。

（四）社會組織相關(guān)法律法規(guī)不健全

一是準(zhǔn)入制度的問題。在2013年社會組織登記制度改革之前，我國社會組織注冊的重要條件之一就是希望登記的社會組織必須有政府的一個業(yè)務(wù)主管單位向民政部門做擔(dān)保，但是許多政府機(jī)構(gòu)不愿擔(dān)負(fù)責(zé)任，所以被迫選擇工商注冊的形式，甚至不少黑社團(tuán)并沒有進(jìn)行相應(yīng)的注冊和登記[24]。但是這一問題在2013年得到了解決，2013年《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變方案》的頒布，明確要求符合規(guī)定的社會組織可以直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。這一方案的頒布宣告了我國社團(tuán)雙重管理體制的終結(jié)，為我國社會組織發(fā)展清除了障礙。二是立法不足，不規(guī)范。當(dāng)前我國有關(guān)社會組織管理的條例大部分是分散存在于各類法規(guī)政策中，仍然沒有形成專門的法律體系，難以滿足新形勢下農(nóng)村扶貧的要求[20]，這難免使得相關(guān)的規(guī)定不成體系，權(quán)威性與嚴(yán)謹(jǐn)性不足。加之，當(dāng)前我國仍處于社會主義初級階段，仍基本屬于“大政府、小社會”的格局之下，民間社會發(fā)展不成熟，公眾對社會組織的認(rèn)知度不高[13]。

（五）社會組織獨(dú)立性不足，行政化嚴(yán)重

民間性的異化。例如匡遠(yuǎn)配認(rèn)為，NGO“民間性”的異化成為“第二政府”，NGO喪失協(xié)助扶貧開發(fā)工作的功能，反而為政府所累，甚至成為政府的負(fù)擔(dān)[21]。而且在我國現(xiàn)有的官僚體制中，許多社會組織的產(chǎn)生都源于政府自上而下的制度安排，或者是政府行政性任務(wù)的要求和安排下成立的，運(yùn)行過程中與政府的關(guān)系密切，難以擁有自主性[13]。以上的研究反映了當(dāng)下我國社會組織面臨的一個困境，既要求獨(dú)立性，又難以脫離政府的管控和干預(yù)，政府與社會組織的關(guān)系經(jīng)常糾纏不清，社會組織的“民間性”成為泡影。

（六）社會組織在具體扶貧實(shí)踐中的問題

對于社會組織在具體實(shí)踐中出現(xiàn)的問題，學(xué)者們討論較少，因此這方面的研究成果顯得比較單薄。如郭佩霞通過對政府購買NGO服務(wù)的過程機(jī)制進(jìn)行探討，分析購買項(xiàng)目中存在的諸多問題與實(shí)施障礙，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)整合競爭、激勵、互動與制衡四個治理機(jī)制[25]。此外，有學(xué)者以江西省可持續(xù)發(fā)展促進(jìn)會為個案，探討政府與NGO在村級扶貧的技術(shù)方法、效益、問題局限，發(fā)現(xiàn)合作扶貧中項(xiàng)目綜合效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政府單一主導(dǎo)的扶貧項(xiàng)目，但項(xiàng)目實(shí)施中仍然存在一定的問題：投資單一性、瞄準(zhǔn)存在偏差、推廣應(yīng)用成本高[26]。對于這方面研究來說，學(xué)者大多從整體、宏觀取向的視角對社會組織參與扶貧的局限性進(jìn)行探討，沒有能夠契合社會組織的實(shí)踐中去探討出現(xiàn)的問題，從而顯得應(yīng)用效果不足。

總的來說，當(dāng)前我國社會組織參與扶貧的局限性與限制性因素與當(dāng)前社會組織的發(fā)展?fàn)顩r有著緊密的聯(lián)系，而且這些限制性因素并不是單一存在的，而是相互制約影響，進(jìn)而對社會組織參與扶貧產(chǎn)生不良的限制性作用，而且在不同類型、不同規(guī)模的具有扶貧功能的社會組織中，每個阻礙因素呈現(xiàn)的程度與種類也不盡相同，但是這些限制性因素都呈現(xiàn)出了濃厚的中國民間組織發(fā)展的特征，因而在把握和采取措施時不能夠簡單地將其分離開來。而當(dāng)前研究對我國社會組織扶貧中出現(xiàn)的問題大體上也代表著社會組織總體在參與我國社會治理中遇到的問題，但是沒有相應(yīng)的針對社會組織參與扶貧中具體出現(xiàn)的與扶貧相關(guān)的問題進(jìn)行更多的探討，因此顯得具體的、經(jīng)驗(yàn)的視角及分析不足。

四、社會組織與政府合作扶貧關(guān)系研究

（一）社會組織與政府合作扶貧的必然性和必要性研究

對于社會組織與政府在扶貧中合作的必然性，眾多研究都是基于合作能夠帶來的多元利益進(jìn)行探討。如李國安認(rèn)為，政府與社會組織合作扶貧有必要，是因?yàn)槟軌蛘腺Y源、實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)[24]，而一些學(xué)者，例如武繼兵、朱俊立認(rèn)為，政府與社會組織合作扶貧能夠助力政府職能轉(zhuǎn)型，為社會組織自身發(fā)展提供發(fā)展機(jī)會[27，28]。一些學(xué)者也都提倡和呼吁政府與社會組織在扶貧領(lǐng)域多進(jìn)行合作，而且不少學(xué)者認(rèn)為政府與社會組織合作時社會組織應(yīng)該理清與政府的關(guān)系[29]，還應(yīng)該注重社會組織自身能力與管理的建設(shè)[30]?？傮w來看，研究者都支持社會組織與政府在扶貧領(lǐng)域進(jìn)行相關(guān)的合作，因?yàn)殡p方的合作能夠給貧困地區(qū)、社會組織、政府三個扶貧主體帶來一定的程度的利益。但是合作的關(guān)系以及模式如何，便成了需要探討的一個問題。

（二）社會組織與政府合作扶貧的關(guān)系問題研究

關(guān)于政府與社會組織合作扶貧的模式，鈕瑩菡、陳立棟認(rèn)為目前合作的模式有兩種：一是自上而下，包括政策體系、扶貧資金體系、對NGO規(guī)范管理等。二是自下而上，包括服務(wù)式扶貧、參與式扶貧[31，32]，討論了政府與社會組織的四類合作模式，即平行合作模式、咨詢模式、監(jiān)督模式、交流模式。關(guān)于相關(guān)模式的探討研究比較有限，而且并沒有專門針對實(shí)際的合作模式進(jìn)行相應(yīng)的實(shí)證性研究，也沒有能夠探討不同，或模式類型的優(yōu)勢和劣勢，顯得研究有限。

雖說不少學(xué)者極力倡導(dǎo)政府與社會組織在扶貧中的合作，但是在實(shí)踐中，政府與社會組織的關(guān)系經(jīng)常糾纏不清，一些問題仍需要理清。一些學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該分析清楚政府與社會組織在合作中的定位[21]。也有學(xué)者認(rèn)為政府與社會組織的合作應(yīng)該是對接式而不是交叉式，社會組織應(yīng)當(dāng)作為政府功能的補(bǔ)充，或?yàn)橥瓿烧霾坏?、效率低的任?wù)而存在，否則達(dá)不到優(yōu)化資源配置的效果。因此，政府與社會組織應(yīng)當(dāng)是排序博弈而非零和博弈[33]。此外，蔡科云還認(rèn)為，當(dāng)前我國政府與社會組織合作扶貧滯后的原因有三：政府與社會組織權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡、政府與社會組織扶貧權(quán)責(zé)的配置不對等、政府與社會組織扶貧靠行政解決糾紛，為此他從法律法規(guī)層面提出應(yīng)當(dāng)建構(gòu)和完善法律治理機(jī)制：包括簽署合作扶貧的關(guān)系框架協(xié)議、強(qiáng)化督查與督察、落實(shí)合作扶貧的司法審查[33]。另外，不少學(xué)者提出社會組織的行政化，其實(shí)是合作關(guān)系中政府的主導(dǎo)過度形成的。而對于社會組織與政府關(guān)系的發(fā)展關(guān)系歷程變化，匡遠(yuǎn)配、黃承偉認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)在社會組織發(fā)展逐漸成熟時漸漸退出對社會組織的直接管理，與社會組織保持服務(wù)者或監(jiān)督者的角色關(guān)系[21，34]。可以說，當(dāng)前研究普遍認(rèn)為政府在合作扶貧的關(guān)系中占據(jù)了主導(dǎo)地位，但是過多的主導(dǎo)和滲透，一定程度上影響了社會組織的自主性，同時又因?yàn)橄嚓P(guān)的規(guī)定不完善，使得政府與社會組織各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的角色和義務(wù)不明晰，且履行的責(zé)任存在一定程度的交叉。

五、社會組織參與扶貧的項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制研究

社會組織運(yùn)行及項(xiàng)目管理的機(jī)制、問題、效果的研究成果相對較少，成果不多，研究成果與研究方向都尚未成為一個體系，仍有許多值得研究和發(fā)掘的地方。在這一部分研究中，研究者針對社會組織扶貧項(xiàng)目的運(yùn)行進(jìn)行分析研究，包括各類機(jī)制、運(yùn)行問題、項(xiàng)目成效等，提供了一個微觀考察社會組織扶貧的視角。例如鄭光梁討論了社會組織扶貧項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制、扶貧對象瞄準(zhǔn)信息管理傳遞機(jī)制、項(xiàng)目管理機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制及交流合作機(jī)制，認(rèn)為當(dāng)前政府與社會組織形成了新型的競爭-合作關(guān)系，應(yīng)該正確把握對待[35]。類似的有學(xué)者認(rèn)為，社會組織應(yīng)該通過創(chuàng)新項(xiàng)目設(shè)計(jì)帶動企業(yè)、基金會、科研機(jī)構(gòu)多方聯(lián)動整合資源。此外，應(yīng)該把政府支持與農(nóng)戶發(fā)展相結(jié)合，落實(shí)農(nóng)戶在扶貧中的主體地位。而且社會組織依靠協(xié)調(diào)、動員、倡導(dǎo)的資源動員機(jī)制擴(kuò)大了資源的籌集渠道，在社會組織與捐助人之間建立了代理關(guān)系，從而能夠?qū)⑸鐣M織置于社會的監(jiān)管下[36]。

有的學(xué)者從對象選擇、資源投入、監(jiān)管、評估來分析社會組織扶貧項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制，認(rèn)為當(dāng)前項(xiàng)目評估機(jī)制不夠健全[12]。也有的學(xué)者從項(xiàng)目投入、項(xiàng)目產(chǎn)出、后續(xù)管理三個方面構(gòu)建了10個指標(biāo)對參與式扶貧進(jìn)行實(shí)證分析。通過分析認(rèn)為，扶貧投入應(yīng)該向小型生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)傾斜， 挖掘生產(chǎn)類項(xiàng)目潛力[37]。關(guān)于項(xiàng)目管理中的現(xiàn)實(shí)性研究，杜旻以一個扶貧項(xiàng)目為個案，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目中的瞄準(zhǔn)機(jī)制設(shè)計(jì)不當(dāng)，導(dǎo)致了部分最貧困的人群無法參與到項(xiàng)目中來，而且項(xiàng)目執(zhí)行過程中監(jiān)管不力，項(xiàng)目執(zhí)行中“裙帶關(guān)系”與一些人情問題成了項(xiàng)目實(shí)施的“潛規(guī)則”，造成了一些扶貧對象“被邊緣化”。另外，群眾容易對組織或項(xiàng)目產(chǎn)生依賴性，不利于可持續(xù)發(fā)展。同時，項(xiàng)目實(shí)施前調(diào)查不全面，或項(xiàng)目設(shè)計(jì)與外部環(huán)境不協(xié)調(diào)導(dǎo)致項(xiàng)目失敗[38]。

可以看出這部分研究針對的是社會組織在具體扶貧實(shí)踐中的項(xiàng)目機(jī)制是如何運(yùn)行發(fā)展的，從而提供了有效的經(jīng)驗(yàn)，具有很強(qiáng)的經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)性。筆者認(rèn)為，對于具體的扶貧實(shí)踐來說，經(jīng)驗(yàn)性較強(qiáng)的社會組織參與扶貧研究是重點(diǎn)，也是核心，能夠?qū)?shí)踐提供具體的經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)。但是當(dāng)前的許多研究大多從宏觀、宏大的視角對社會組織參與扶貧進(jìn)行分析，缺乏具體性和經(jīng)驗(yàn)性。

六、社會組織參與扶貧開發(fā)研究的局限性

（一）研究的角度集中于宏大的理論研究，對于微觀的經(jīng)驗(yàn)研究不足

當(dāng)前，我國社會組織扶貧的相關(guān)研究角度不多，大多從比較宏觀的層面探討，而對社會組織參與扶貧的優(yōu)勢、特點(diǎn)、局限，以及部分專門針對社會組織扶貧的一些機(jī)制、方式等操作層面的微觀經(jīng)驗(yàn)研究視角比較單一，這就導(dǎo)致了研究的具體性與操作性略顯不足，因而許多研究對扶貧實(shí)踐具體層面的指導(dǎo)意義略顯不夠。

（二）社會組織參與扶貧開發(fā)的實(shí)證研究過少

當(dāng)前有關(guān)社會組織扶貧的相關(guān)研究大多集中于用質(zhì)性方法進(jìn)行探討，實(shí)證性的研究明顯不足。少有研究專門針對社會組織扶貧的運(yùn)行機(jī)制效率和內(nèi)在的扶貧機(jī)理進(jìn)行實(shí)證分析，也少有研究把不同的扶貧因素進(jìn)行量化，探究其與其他變量的相關(guān)程度，這些實(shí)證研究的缺乏，使得一些研究說服力不足，指導(dǎo)方向不夠精確和明細(xì)。

（三）社會組織參與扶貧開發(fā)重復(fù)性研究過多

許多學(xué)者對重復(fù)的內(nèi)容進(jìn)行重新整理，得出與前人研究相近的觀點(diǎn)，這些研究實(shí)際上是不必要的，浪費(fèi)了時間，也浪費(fèi)了資源。而且多有研究主要集中在社會組織參與扶貧的一般屬性和性質(zhì)上，這樣很容易使研究結(jié)果流于表面，這就是米爾斯認(rèn)為的經(jīng)驗(yàn)形式主義研究。

（四）社會組織參與扶貧開發(fā)的政策性建議操作性不強(qiáng)

當(dāng)前不少研究中都相應(yīng)地提到了政府、社會、社會組織三個方面應(yīng)該從什么方面進(jìn)行努力，以合力協(xié)助社會組織在扶貧領(lǐng)域的發(fā)展。但是大部分政策建議的同質(zhì)性過強(qiáng)，顯得眾多政策建議沒有創(chuàng)新性。并且多從宏觀的層面提出政策建議和發(fā)展路徑，少有研究從微觀、實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)的層面對社會組織扶貧發(fā)展提出相關(guān)建議。

七、社會組織參與扶貧開發(fā)研究的主要趨勢展望

（一）社會組織扶貧的精準(zhǔn)作用研究

社會組織自身特有的民間性、靈活性、專業(yè)性、非營利性以及功利性決定了其扶貧行為與政府必然存在不同。而且民間性與靈活性讓社會組織在扶貧時具有政府無可比擬的優(yōu)勢，能夠更詳細(xì)、更準(zhǔn)確地把握貧困地區(qū)群眾的準(zhǔn)確需求，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的作用。精準(zhǔn)扶貧是貫徹未來我國五年內(nèi)扶貧攻堅(jiān)的重要思想理念和手段，而社會組織因其自身的特點(diǎn)具備了與精準(zhǔn)扶貧理念能夠有效融合銜接的基礎(chǔ)。因此在未來的研究當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)嘗試?yán)蒙鐣M織的特點(diǎn)和優(yōu)勢，開發(fā)培養(yǎng)社會組織在扶貧開發(fā)中發(fā)揮精準(zhǔn)扶貧的能力和效果。

1.社會組織參與扶貧的精準(zhǔn)性研究。嘗試從社會組織扶貧的項(xiàng)目機(jī)制入手，探討其扶貧項(xiàng)目中的精準(zhǔn)識別機(jī)制、精準(zhǔn)幫扶機(jī)制、精準(zhǔn)管理機(jī)制、精準(zhǔn)考核退出機(jī)制的內(nèi)在機(jī)理以及效果，分析其中的機(jī)制特點(diǎn)、借鑒意義以及改進(jìn)方式。更詳細(xì)來說，探討社會組織在扶貧中是如何提高瞄準(zhǔn)度的，其識別工作的機(jī)制和特點(diǎn)是什么，其具有高識別率的原因是什么，其問題出在哪里。還可以探討社會組織扶貧項(xiàng)目的精準(zhǔn)安排是如何實(shí)現(xiàn)的，其項(xiàng)目設(shè)計(jì)與安排的理念與技巧是什么。對于精準(zhǔn)幫扶，可以通過研究社會組織是如何把項(xiàng)目資源與扶貧對象進(jìn)行精準(zhǔn)對口鏈接的，其工作特點(diǎn)在什么地方。在社會組織的項(xiàng)目中探討其精準(zhǔn)管理的機(jī)制，考察其動態(tài)管理的能力特點(diǎn)與技巧。

2.社會組織參與精準(zhǔn)扶貧的途徑研究?？梢越Y(jié)合社會組織扶貧與精準(zhǔn)扶貧的“五個一批”渠道進(jìn)行探討研究。例如其中的“通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)扶持一批”“生態(tài)保護(hù)脫貧一批”“通過教育扶貧脫貧一批”，這三個渠道的官方性不如“異地搬遷”“低保政策兜底”兩個渠道那么強(qiáng)，因此政府應(yīng)當(dāng)嘗試在三個渠道的扶貧項(xiàng)目執(zhí)行中適當(dāng)?shù)匕岩恍┞毮苋蝿?wù)交由一些社會組織來承擔(dān)，而研究者可以針對這些具體的渠道，探究社會組織介入這些扶貧項(xiàng)目中的模式和途徑。

（二）社會組織參與扶貧開發(fā)的具體項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制研究

我國這些年來有關(guān)社會組織扶貧的研究過多的集中于對宏觀性、整體性、系統(tǒng)性的問題的探討和提出政策建議，但是對于社會組織在實(shí)際扶貧實(shí)踐中的微觀研究過少。因此，應(yīng)該在未來的研究中重點(diǎn)抓住社會組織參與扶貧實(shí)踐中的具體項(xiàng)目以及操作機(jī)制的微觀分析和研究。具體來說，可以探討社會組織在扶貧中所采取的理念、籌資的方式創(chuàng)新、項(xiàng)目執(zhí)行的設(shè)計(jì)對效果的影響、項(xiàng)目管理的技巧以及最后項(xiàng)目效果評價(jià)體系的研究。

1.社會組織扶貧項(xiàng)目的資源籌集的方式研究。例如與市場企業(yè)的合作、公益互聯(lián)網(wǎng)眾籌等新方式都是未來社會組織動員社會資源扶貧的重要渠道和方法。社會組織的資源來源渠道是社會組織參與扶貧發(fā)展的持續(xù)性保障，因此有必要針對社會組織扶貧的多元渠道開拓進(jìn)行相關(guān)的研究。從具體的經(jīng)驗(yàn)、實(shí)踐中發(fā)掘有益于結(jié)合扶貧籌資的社會組織籌資新模式，而且還可以嘗試打破舊有的界限，把市場、企業(yè)也納進(jìn)社會組織籌資的范圍中，以合作的方式為主，嘗試?yán)珉娚谭鲐毚祟惖亩嘣鲐毢献髂Ｊ?，從而跳出籌資方單一的困境。

2.社會組織扶貧項(xiàng)目執(zhí)行中的方法設(shè)計(jì)研究。對象瞄準(zhǔn)機(jī)制的設(shè)計(jì)：即用何方法瞄準(zhǔn)貧困人口，瞄準(zhǔn)對象的指標(biāo)設(shè)計(jì)。項(xiàng)目地區(qū)選擇的設(shè)計(jì)：項(xiàng)目將如何覆蓋受益人口，如何組織動員群眾。具體實(shí)施中參與對象選擇的設(shè)計(jì)：哪些環(huán)節(jié)需要扶貧對象進(jìn)行參與，參與的方式以及程度。項(xiàng)目管理中的設(shè)計(jì)：包括對扶貧對象的檔案管理、脫貧程度管理。對于扶貧項(xiàng)目執(zhí)行中的設(shè)計(jì)，可以通過研究不同項(xiàng)目方法設(shè)計(jì)的扶貧成效和作用，考察不同條件下哪種設(shè)計(jì)最適合何種地區(qū)的扶貧方式。

3.對社會組織扶貧項(xiàng)目效果的評價(jià)及評估方法研究。當(dāng)前對有關(guān)社會組織扶貧項(xiàng)目成果的效益評價(jià)研究不多，并且沒有建構(gòu)起一個比較完善的扶貧成效評價(jià)指標(biāo)體系，因此對于社會組織扶貧的效果缺乏一個科學(xué)、客觀的評價(jià)，這就使得在如何提高社會組織扶貧工作缺乏了一個指導(dǎo)的方向。因此，可以加強(qiáng)對社會組織扶貧評估方法和技術(shù)的研究，探索一個合理的評價(jià)機(jī)制體系，彌補(bǔ)原來政府扶貧評價(jià)少，不注重成效的弊端。

（三）深化政府與社會組織的關(guān)系研究

社會組織在我國的扶貧工作中按照資金及技術(shù)來源主要可以分為三種類型：第一種是政府把一些扶貧項(xiàng)目進(jìn)行外包，通過服務(wù)購買的方式承包給一些社會組織；第二種是社會組織運(yùn)用自身籌集的資金和項(xiàng)目資金專門針對一些地區(qū)和人群開展一些扶貧項(xiàng)目；第三種是外資扶貧，由國際性NGO出資，與扶貧辦等單位合作進(jìn)行扶貧。但是，由于我國政府長期以來行政性強(qiáng)，主導(dǎo)了大部分國家與社會事務(wù)。因此在實(shí)際扶貧中，政府對社會組織有著比較明顯的行政性干預(yù)、誘導(dǎo)性、程序化性，在合作中出現(xiàn)了政府與社會組織的關(guān)系責(zé)權(quán)不明確，政府存在干預(yù)過多，以及責(zé)任失位的問題。對于政府與社會組織在扶貧中的關(guān)系，今后可以多探討在扶貧工作中社會組織與政府如何協(xié)調(diào)相互的關(guān)系，以及雙方應(yīng)該承擔(dān)的角色和相應(yīng)的責(zé)任，探索社會組織去行政化的改革方向，多提出一些具體的調(diào)整政府與社會組織關(guān)系的措施和辦法。

1.多元多主體的合作模式研究。當(dāng)下參與我國扶貧的社會組織的主力是一些規(guī)模較大，實(shí)力比較強(qiáng)，具有一定官方背景的大型社會組織，而許多小型社會組織貢獻(xiàn)的力量較為有限。因此在未來的研究和發(fā)展中，可以探討大型的社會組織與中小型的社會組織以及政府多方的扶貧合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)大型社會組織與政府帶動小型社會組織共同參與扶貧。

2.政府購買社會組織扶貧項(xiàng)目研究。當(dāng)前，我國政府與社會組織進(jìn)行合作的一個途徑是通過政府購買服務(wù)的方式，將相應(yīng)的資金交由社會組織進(jìn)行操作實(shí)施。但是在具體的實(shí)施過程中也遇到了許多桎梏，例如購買法規(guī)的不足，以及購買體系的不健全，造成的衍生問題以及在具體操作中政府與社會組織的權(quán)責(zé)不清問題。這些問題的探討和解決措施，筆者認(rèn)為將是未來社會組織扶貧研究的一個發(fā)展趨勢，因?yàn)榉鲐氁彩且豁?xiàng)公共服務(wù)，通過政府購買的形式能夠大力推動社會組織參與扶貧的發(fā)展，而且社會組織想要參與扶貧，與政府的聯(lián)系和溝通合作是必不可少的。如何理清雙方的權(quán)責(zé)關(guān)系，找到最有利于扶貧工作發(fā)展的雙方合作關(guān)系，是未來五年內(nèi)我國成果實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口全面脫貧的保證。

八、結(jié) 語

總的看來，筆者認(rèn)為社會組織將會在國家脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和全面建成小康社會的各個領(lǐng)域發(fā)揮更為重要的作用和貢獻(xiàn)，而社會組織也必將在中國的貧困治理當(dāng)中發(fā)揮中流砥柱的作用，利用其自身的優(yōu)勢和特點(diǎn)，與政府合作互助，協(xié)調(diào)資源，優(yōu)勢互補(bǔ)，從而發(fā)揮更大的扶貧功效。而對于相關(guān)的理論發(fā)展，也必然隨著時代的發(fā)展而變化，未來我國社會組織扶貧研究的開展必然離不開三大方面：一是結(jié)合精準(zhǔn)扶貧理念，在社會組織參與扶貧中開發(fā)探索精準(zhǔn)扶貧的路徑；二是從微觀的視角對扶貧開發(fā)工作的機(jī)制進(jìn)行把握，掌握扶貧實(shí)踐中的技術(shù)方法；三是理清政府與社會組織在扶貧中的權(quán)責(zé)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)勢互補(bǔ)、共濟(jì)發(fā)展。社會組織作為國家治理的新模式和新主體，其未來的發(fā)展?jié)摿Σ豢尚∮U。從國家層面來看，政府應(yīng)當(dāng)從多個方面進(jìn)行扶持和鼓勵更多的社會組織參與到扶貧工作中來，同時社會組織應(yīng)該結(jié)合精準(zhǔn)扶貧探討和開發(fā)扶貧的新模式，同時提升自己的專業(yè)性、獨(dú)立性、自愿性。

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