新形勢下中國天然氣行業(yè)發(fā)展與改革思考

王震，趙林（ . 中國石油大學（北京）中國能源戰(zhàn)略研究院；. 中國石油海外勘探開發(fā)公司 ）

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新形勢下中國天然氣行業(yè)發(fā)展與改革思考

王震1，趙林2
（ 1. 中國石油大學（北京）中國能源戰(zhàn)略研究院；2. 中國石油海外勘探開發(fā)公司 ）

摘 要：清潔低碳化是全球能源發(fā)展的大勢，天然氣是中國能源清潔低碳化中最現(xiàn)實的過渡能源。當前中國天然氣行業(yè)面臨的最大挑戰(zhàn)是發(fā)展問題。從供給側來看，天然氣資源基礎有保障，全國干線管網已初具規(guī)模，但管道建設依然任重道遠，調峰能力急需提升，定價機制的市場化仍需進一步破局。從需求側來看，天然氣市場需求增量主要集中在城市燃氣、工業(yè)燃料、天然氣發(fā)電三個領域，未來持續(xù)出現(xiàn)供需寬松局面的概率較大。建議抓住當前全球天然氣市場格局調整和中國深化油氣行業(yè)改革的契機，中長期依靠全產業(yè)鏈改革釋放增長紅利，短期內調整完善相關支持政策，實現(xiàn)天然氣行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：能源轉型；清潔低碳化；天然氣利用；供給側；需求側

清潔低碳化是全球能源發(fā)展的大勢，天然氣是中國能源清潔低碳化中最現(xiàn)實的過渡能源。進入新世紀以來，特別是2004年西氣東輸管道建成投入商業(yè)運營，標志著中國天然氣市場進入了快速發(fā)展期。當前，在市場培育、政策支持、定價機制、調峰能力等方面仍然面臨諸多挑戰(zhàn)，成為天然氣行業(yè)持續(xù)高速增長的瓶頸，亟需抓住全球天然氣市場格局調整和中國深化油氣行業(yè)改革的契機，充分借鑒發(fā)達國家發(fā)展天然氣行業(yè)的經驗，從供給側、需求側同時發(fā)力，推動全產業(yè)鏈改革，調整完善相關支持政策，促進天然氣行業(yè)健康有效可持續(xù)發(fā)展。

1 中國天然氣行業(yè)面臨的核心問題仍然是發(fā)展問題

改革發(fā)展是當前中國經濟社會發(fā)展的大勢。習近平總書記多次強調：“改革是由問題倒逼而產生，又在不斷解決問題中而深化。”改革要問題導向，中國天然氣行業(yè)遇到的問題既有安全與發(fā)展問題，也有效率與公平問題，但核心問題還是發(fā)展問題，可以說中國天然氣行業(yè)正處于“爬坡期”。

1.1 中國仍處于“煤炭時代”，與英美等典型發(fā)達國家相比落后了一個能源時代

根據最新發(fā)布的《BP世界能源統(tǒng)計年鑒》，2015年，世界能源消費結構（見圖1）中油氣占57%（其中石油33%、天然氣24%），中國能源消費結構（見圖2）中煤炭占64%，油氣合計僅占25%，因此總體上看，世界處于“油氣時代”，中國仍處于“煤炭時代”。實際上早在20世紀70年代，油氣在世界能源消費結構中的占比就超過了50%。美國能源消費中，天然氣在1965年超過煤炭，成為繼石油之后的第二大能源；受益于頁巖革命和環(huán)境壓力，美國燃煤發(fā)電裝機容量和發(fā)電量相繼讓位于燃氣發(fā)電，正在向“天然氣+可再生能源時代”邁進。英國能源消費中，石油在1970年左右超過了煤炭，天然氣在上世紀90年代分別超過了煤炭、石油；2015年12月，英國關閉了最后一處煤礦，2016年5月，燃煤發(fā)電量多次降至零。與這些發(fā)達國家相比，中國工業(yè)化起步晚，在能源消費結構上落后了世界主要發(fā)達國家一個時代。

圖1 2015年世界能源消費結構　

圖2 2015年中國能源消費結構

1.2 在能源清潔低碳化過程中，全球天然氣將進入快速發(fā)展期

全球主要能源研究機構和跨國石油公司都認為天然氣在未來幾十年是增長最快的化石能源，預計到2030年在世界能源結構中上升到與石油、煤炭同等的地位，到2050年將成為第一大能源。國際天然氣聯(lián)盟（IGU）預計天然氣需求量在2050年將達到5.46萬億立方米，在一次能源消費中占比26%，超過石油、煤炭及其他能源。中國多家機構的研究認為，到2020年中國天然氣消費量有望達到3200億～3500億立方米，比2015年增長65.7%～81.3%，年均增速10.6%～12.6%，發(fā)展速度遠高于煤炭、石油等其他化石能源，也快于非化石能源的增長。按2020年天然氣消費量達到3500億立方米計算，中國天然氣在一次能源消費結構中的占比將接近10%。

1.3 中國天然氣市場正處于快速發(fā)展期的波動階段，影響發(fā)展的不確定因素增加

隨著中國國民經濟快速發(fā)展，天然氣表觀消費量由2000年的253億立方米增至2013年的1719億立方米，年均增速高達15.9%。但自2014年以來，受國民經濟增速放緩、氣價競爭力下降等影響，國內天然氣市場進入調整期，需求增速放緩至個位數(shù)，2014年消費量比上年增長8.6%，2015年僅增長4.7%，增速接近逐年“腰斬”。2015年天然氣表觀消費量達到1931億立方米，在中國一次能源消費結構中占比5.8%，消費量占全世界的5.7%，僅次于美國、俄羅斯居第三位。同時，中國天然氣在能源消費中的占比依然較低，城鎮(zhèn)人口氣化率、工業(yè)用氣在工業(yè)燃料中的占比、燃氣發(fā)電量占總發(fā)電量的比例、發(fā)電用燃氣占天然氣消費總量的比例等指標遠遠落后于英美等國；國家諸多政策文件中對天然氣利用的戰(zhàn)略定位不一致、激勵政策不到位；天然氣定價機制尚未實現(xiàn)市場化；供氣中間環(huán)節(jié)過多，增加了終端用戶負擔；調峰設施能力遠不能滿足應急需要；氣電與煤電相比競爭力低，與其他新能源發(fā)電競爭的地位不對等，等等，這些都成為影響中國天然氣行業(yè)快速發(fā)展的不確定因素。

1.4 在碳排放峰值硬約束和改善大氣環(huán)境的現(xiàn)實要求下，擴大天然氣利用是當前及未來一段時期的首要問題

根據《聯(lián)合國氣候變化框架公約（巴黎協(xié)議）》《大氣污染防治行動計劃》和《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃（2014 －2020年）》等文件，2020年碳排放強度要比2005年下降40%～45%、2030年左右中國碳排放達到峰值、對煤炭實施總量控制、改善大氣環(huán)境等都是政策目標，在這些政策剛性約束下，未來中國天然氣行業(yè)發(fā)展?jié)摿薮?，關鍵是如何做到標本兼治，擴大天然氣利用。

2 從供給側看中國天然氣行業(yè)發(fā)展的潛力

從供給側來看，天然氣行業(yè)需要給消費者提供“可獲得，運得到，用得穩(wěn)，買得起”的商品。

2.1 長期穩(wěn)定的資源保障是天然氣行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎

根據《BP世界能源統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據，截至2015年底，世界天然氣剩余可采儲量為186.9萬億立方米，儲采比為52.8，高于石油的50.7。中國天然氣剩余可采儲量為3.8萬億立方米，儲采比為27.8，遠高于石油的11.7。據國土資源部2015年全國油氣資源動態(tài)評價公布的數(shù)據，中國天然氣地質資源量90.3萬億立方米，可采資源量50.1萬億立方米，主要分布在鄂爾多斯、塔里木、四川及東海等盆地；中國天然氣處于勘探早期，探明率僅14%，天然氣勘探正進入增長高峰期，近年來陸續(xù)發(fā)現(xiàn)四川普光、四川磨溪龍王廟、南海陵水25-1等大中型天然氣田。

從供應能力看，一方面，中國國產氣已經實現(xiàn)了常規(guī)氣、非常規(guī)（包括頁巖氣、煤層氣）、煤制氣等多元供應格局，2015年國產氣1350億立方米，2004－2015年年均增速12%。根據國務院發(fā)展研究中心、中國工程院、中國石油規(guī)劃總院等機構的分析，2020年國產氣生產能力有望達到2600億立方米左右，其中常規(guī)氣1850億立方米、頁巖氣300億立方米、煤層氣200億立方米、煤制氣250億立方米。另一方面，中國進口氣已實現(xiàn)管道氣和LNG的多渠道供應格局，資源來源國超過10個，2015年進口氣達到615億立方米，其中管道氣356億立方米，LNG 258億立方米，預計到2020年進口氣能力可達到1430億立方米，其中管道氣約830億立方米、LNG約600億立方米；到2020年、2030年中國天然氣供應能力預計可達4000億立方米、6500億立方米左右，資源基礎是落實的，供應是有保障的。

2.2 廣泛高效的天然氣管網是拓展天然氣市場的關鍵

截至2015年底，中國天然氣長輸管道里程達6.5萬千米，是2000年的5.7倍；初步形成了以西氣東輸（一線、二線、三線）、陜京線（一線、二線、三線）、川氣東送、中貴線、中緬線等天然氣管道主干線為骨架，其他聯(lián)絡線、省管網為補充的橫跨東西、縱貫南北、連通境外的供氣網絡，干線管網總輸氣能力超過2000億立方米/年，有力地保障了中國天然氣行業(yè)的快速發(fā)展。但與發(fā)達國家相比仍有較大差距，例如天然氣管道干線總里程僅為美國的1/8、俄羅斯的1/4，干線管網密度僅為美國的1/8、法國的1/9、德國的1/10。未來一段時間內，天然氣管網建設的任務依然繁重。從LNG接收站來看，到2015年底，全國累計已投產LNG接收站11座，接收能力達到4080萬噸/年；除了中國石油、中國石化、中國海油等國有企業(yè)，廣匯能源、新奧能源、哈納斯集團等民營企業(yè)紛紛布局LNG業(yè)務，LNG接收站建設和運營主體多元化趨勢明顯；2015年中國LNG接收站利用負荷從2014年的48.7%降至47.7%，LNG接收能力過剩問題逐步顯現(xiàn)。

2.3 強大的儲氣調峰能力是保障供應安全和拓展下游用戶的有力支撐

中國儲氣庫建設滯后，造成調峰儲備能力嚴重不足，形成夏季限產、冬季限供的尖銳矛盾，也直接影響天然氣的安全穩(wěn)定供應。截至2015年底，國內已建成儲氣庫18座，形成工作氣量約55億立方米，約占全國天然氣消費總量的2.8%，遠低于國際平均水平的11%和發(fā)達國家15%以上的水平。隨著大氣污染防治工作推進，調峰需求將進一步擴大，預計到2020年天然氣調峰需求接近300億立方米，儲氣庫建設任務繁重，調峰設施建設企業(yè)的積極性仍需進一步調動提高。

2.4 有競爭力的價格是促進天然氣市場發(fā)育的必要條件

首先，目前天然氣定價由政府主導，難以及時反映市場供需及產業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的實際成本，市場配置資源的決定性作用沒有得到有效發(fā)揮。其次，部分省市終端供氣環(huán)節(jié)過多，居民用氣價格與工業(yè)用氣價格倒掛，供氣成本較高。再者，前幾年為了應對“氣荒”而在高油價下簽訂的LNG長期貿易協(xié)議價格顯著高于當前的LNG現(xiàn)貨價格，高氣價降低了天然氣的市場競爭力。最后，天然氣銷售環(huán)節(jié)缺乏調峰氣價機制，影響儲氣調峰設施投資和建設的積極性。

3 從需求側看中國天然氣行業(yè)發(fā)展的增長空間

從需求側來看，隨著天然氣市場發(fā)展和消費規(guī)模的擴大，中國的天然氣利用領域也在不斷拓展，主要包括城市燃氣、天然氣發(fā)電、工業(yè)燃料、交通、天然氣化工五大領域。

3.1 天然氣是城市燃氣領域的主導燃料，城市燃氣保持穩(wěn)定增長

進入21世紀以來，中國城市燃氣保持快速增長。2004 －2014年用氣人口年均增加2400萬人，2012年用氣人口超過液化石油氣（LPG），城市燃氣成為第一大生活燃料。2014年中國城市燃氣用氣人口約為3.1億人，城鎮(zhèn)居民氣化率達到40%，但仍遠低于發(fā)到國家水平（美國90%、英國85%）；人均用氣量23立方米，僅為美國和英國人均用氣量的1/19和1/33（美國人均用氣428立方米、英國752立方米），中國城市燃氣用氣需求潛力巨大。

3.2 氣電比例遠低于世界平均水平，發(fā)電將成為未來中國天然氣增長的主要驅動力

2015年，中國發(fā)電用氣294億立方米，比上年增長12.2%，發(fā)電用氣需求快速增加。2015年中國氣電裝機0.66億千瓦，占總裝機規(guī)模的4.4%；氣電發(fā)電量1658億千瓦時，占全社會總發(fā)電量的3%，遠低于世界約30%的平均水平。未來，在資源供應保障、燃機技術進步、環(huán)保要求高等多重因素促進下，天然氣發(fā)電將成為中國天然氣利用的主要方向，天然氣成為電源燃料結構的重要組成部分，氣電的環(huán)保優(yōu)勢、在電網中的調峰安全保障作用將得到進一步發(fā)揮。

3.3 在大氣環(huán)境與能源總量剛性約束下，工業(yè)燃料中實施“氣代煤”發(fā)展空間巨大

當前中國工業(yè)燃料用能以煤炭為主，2014年占比72.7%；2015年工業(yè)用氣576億立方米，比上年下降5.4%，主要是因為煤炭等競爭能源的價格大幅走低，出現(xiàn)了天然氣“逆替代”現(xiàn)象。2014年，天然氣在中國工業(yè)燃料用能中占比約9.8%，遠低于英美40%～50%的水平。隨著全國碳排放政策的落地，在國家大氣污染防治行動計劃等政策的驅動下，與燃煤工業(yè)鍋爐/窯爐相比，“氣代煤”的環(huán)保、技術優(yōu)勢明顯。

3.4 天然氣在公共交通運輸領域具有競爭力，但需要加強政策支持

交通用氣主要集中在汽車和船舶領域。2014年，中國汽車保有量1.54億輛，天然氣汽車400萬輛，占比2.6%；LNG船舶保有量64艘，仍處于示范試點階段。車船“氣代油”主要替代的是汽油、柴油、燃料油，從全生命周期看能源利用效率高、環(huán)保優(yōu)勢明顯，燃氣公交車、出租車的經濟性較好，但面臨電動汽車的激烈競爭，大力發(fā)展天然氣汽車需要氣價與油價聯(lián)動、環(huán)保驅動、享受與電動車同等補貼政策。

3.5 天然氣化工市場將穩(wěn)中有降，是拓展天然氣利用的重要補充

2015年，中國化工用氣282億立方米，比上年下降6.5%，在天然氣總消費量中的占比14.8%。受煤炭價格大幅走低的影響，近年來化工用氣增長乏力，部分化肥、甲醇用戶停產或減產，在天然氣總消費量中的占比持續(xù)下降，但與世界主要國家化工用氣所占比例相比依然偏高。

綜上所述，如果“大氣污染防治行動計劃”落實到位，“氣代煤”和“氣代油”有效實施，預計到2020年天然氣的潛在需求可能達到3500億立方米，到2030年天然氣的潛在需求接近6000億立方米，同期規(guī)劃的供應能力分別為4000億立方米、6500億立方米；天然氣市場需求的增量主要集中在城市燃氣、工業(yè)燃料、天然氣發(fā)電三個領域。

4 中國天然氣行業(yè)發(fā)展的體制改革和政策保障

全球范圍內的天然氣“黃金時代”正在來臨，中國天然氣行業(yè)進入快速發(fā)展的波動期，亟需抓住當前全球天然氣市場格局調整和中國深化油氣行業(yè)改革的契機，中長期內推動全產業(yè)鏈改革，中短期內調整完善相關支持政策，促進天然氣行業(yè)大發(fā)展。可以說，行業(yè)改革與政策支持是促進天然氣行業(yè)發(fā)展的“左手右臂”。

4.1 從中長期看，堅定不移地推進天然氣全產業(yè)鏈體制改革

通過全產業(yè)鏈改革，促進各種經濟成分最大程度地公平參與天然氣行業(yè)相關環(huán)節(jié)，逐步消除私有資本進入的行業(yè)壁壘，提高資源占有、機會獲取的公平性；營造公平、合規(guī)經營的環(huán)境，實現(xiàn)天然氣行業(yè)的快速發(fā)展。

1）逐步改革天然氣礦權管理制度?？偨Y借鑒前期把頁巖氣作為獨立礦種的礦權管理改革經驗及教訓，在堅持礦權國家一級管理的前提下，逐步適度放開天然氣礦權；礦權管理由登記制改為招標制，從“申請在先”改為“競爭性出讓”；根據企業(yè)負擔和行業(yè)發(fā)展實際，進一步完善礦稅體系；逐步探索建立礦權交易體系，鼓勵各類資本通過持股、礦權流轉及其他金融平臺等方式投資進入；建立勘查開采相關信息公開機制。

2）分步實施天然氣管網“網運分開”。將天然氣管網與原油、成品油管網區(qū)別對待，按照財務獨立-法律獨立-產權獨立的步驟漸次推動“網運分開”；管網按非歧視原則向第三方提供運輸服務，允許多元經營主體從事氣源業(yè)務，允許各類投資主體以獨立法人資格參與管網和LNG接收站等相關設施的投資經營；政府實施嚴格監(jiān)管，監(jiān)控其成本和收益；立足于中國天然氣管網的發(fā)展實際，形成2～3家國家或國有授權資本控股主導、各類公司平等參與競爭的天然氣管輸市場格局，同時繼續(xù)發(fā)揮上中下游一體化優(yōu)勢，允許適度競爭。

3）協(xié)調推進天然氣進口，合理利用全球低價資源。利用當前及未來一段時間內全球LNG供應較為寬松、LNG現(xiàn)貨價格顯著低于長期合同價格的時機，繼續(xù)松綁三大石油公司為主導的LNG進口政策，鼓勵支持建設LNG接收設施，但要防止投資過度形成新的產能過剩風險；繼續(xù)推進第三方準入，公平開放LNG基礎設施，并進行嚴格監(jiān)管；在政府的支持下，企業(yè)要提升與資源出口方關于管道氣、LNG長期貿易合同的議價能力，形成合力，降低進口氣成本，逐步消化長期合同的虧損。

4）完善天然氣價格機制，提升競爭力。堅持市場化方向，根據油價等參數(shù)動態(tài)調整氣價，并同步調整天然氣發(fā)電上網電價及熱價，同時繼續(xù)推進天然氣交易中心建設，建立真正反映市場供需的氣價機制；加快實現(xiàn)居民用氣門站價和非居民用氣門站價并軌，取消交叉補貼；打破省市級天然氣管網地域壟斷，實施公平公正開放，推動大用戶直供或直銷，減少供氣中間環(huán)節(jié)，降低用氣成本；制定合理的天然氣調峰氣價，體現(xiàn)不同季節(jié)/時段的供氣成本差異，提高儲氣庫等調峰設施投資建設的積極性，提升用氣應急保障水平。

4.2 從中短期看，加強政策支持與協(xié)調刻不容緩

1）鼓勵加大國產氣勘探開發(fā)，對頁巖氣和煤層氣繼續(xù)實施支持政策，對致密氣開發(fā)給予相應的財政補貼，保障供應安全。

2）建議2017年前環(huán)渤海、長三角、珠三角地級及以上城市建成區(qū)設立“禁煤區(qū)”，2020年前全國城市建成區(qū)設立“禁煤區(qū)”，其中工業(yè)燃煤鍋爐/窯爐、燃煤采暖鍋爐、燃煤電廠中具備條件的，設備燃料由天然氣替代。

3）加快中國重型燃機、第五代天然氣發(fā)動機和大型LNG船用發(fā)動機科技攻關，促進國產化進程，降低購置和運營成本。

4）綜合運用公私合營（PPP）等創(chuàng)新投融資方式，對天然氣管道、儲氣庫等網絡設施建設給予投融資和稅費等方面的政策支持，鼓勵各類資本參與燃氣電廠、天然氣車船開發(fā)及加注設施建設等終端利用項目建設。

5）實施重點領域相關財稅支持政策。建議對進口氣給予進口增值稅全額先征后返，降低進口氣成本；向氣代煤（鍋爐/窯爐煤改氣）和燃氣發(fā)電用戶提供低息貸款，設立燃煤改造專項補貼資金，給予一定的設備置換補貼，節(jié)約的土地收益返還企業(yè)，用于支持燃料改造。

總而言之，當前中國天然氣行業(yè)面臨的最大問題是發(fā)展問題，亟需一攬子解決市場培育、政策支持、定價機制、調峰能力等難題。從供給側來看，天然氣行業(yè)需要給消費者提供“可獲得，運得到，用得穩(wěn)，買得起”的產品，“可獲得”已有保障，后三者仍在路上。從需求側來看，天然氣市場需求增量主要集中在城市燃氣、工業(yè)燃料、天然氣發(fā)電三個領域。為了保障天然氣行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，必須在中長期內堅定不移地推進天然氣礦權管理、網運分開、協(xié)調進口、市場化定價等全產業(yè)鏈改革，必須在中短期內實施加大鼓勵國產氣勘探開發(fā)、分步設置“禁煤區(qū)”、加快設備國產化、促進基礎設施建設、實施相關財稅支持等一系列政策，多管齊下，充分發(fā)揮天然氣在能源清潔低碳化中的重要橋梁作用，逐步實現(xiàn)能源結構優(yōu)化、大氣環(huán)境改善的目標。

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編 輯：蕭 蘆

編 審：張一馳

收稿日期：2016-06-14

The development and reform of China's natural gas industry under the new situation

WANG Zhen1， ZHAO Lin2
（1. Academy of Chinese Energy Strategy， China University of Petroleum-Beijing； 2. China National Oil and Gas Exploration and Development Corporation）

Abstract：Low-carbon cleaning is the irresistible general trend of global energy development； natural gas is the most realistic transitional energy in China's low-carbon cleaning. Currently， development issue is the biggest challenge of China's natural gas industry. From the supply side， the resource base of natural gas can be ensured； domestic pipeline network have taken shape； but pipeline construction is still a long way to go； the peak-shaving capacity is urgent to be promoted； and marketization of pricing mechanism still need to be broken further. From the demand side， the increasing demand of natural gas market focuses primarily on the three felds such as city gas， industrial fuel and gas power generation； the probability of continuous easing of supply and demand in the future is quite high. The paper suggests releasing growth dividend from the reform of whole industry chain in mid-long term and adjusting the related support policies in the short run by grasping opportunity of current pattern adjustment of global natural gas market and deepening oil and gas industry reform to realize the healthy sustainable development of natural gas industry.

Key words：energy transformation； low-carbon cleaning； natural gas utilization； supply side； demand side