我國科技項目管理體制現(xiàn)狀及完善措施

吳瓊　王之嶺　串麗敏　耿東梅

摘要 在調(diào)研美國、瑞士等部分科技發(fā)達國家在科技項目管理方面的先進做法和成熟經(jīng)驗的基礎上，結合我國科技項目管理實施現(xiàn)狀，分析科技項目管理的立項階段、實施階段和結題驗收階段存在的問題，提出優(yōu)化經(jīng)費投入結構、加強項目管理培訓、完善科技評價體系的建議，以期為我國科技項目管理部門完善項目管理工作提供借鑒。

關鍵詞 科技項目；管理；體制；實施；現(xiàn)狀

中圖分類號 S-9 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2016）05-259-03

Abstract Based on the advanced methods and mature experience of science and technology project management in Switzerland， the United States and other developed countries， problems in proposal stage， implementation stage and final project measurement stage were analyzed during technical project management according to the actual situation of China. Suggestions were put forward such as optimizing the investment input structure， strengthening the project management training， and improving the science and technology index system， so as to provide references for the project management work in science and technology project management department of China.

Key words Science and technology project； Management； System； Implementation； Current status

科技項目的成功實施對于增強國際競爭力、實現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略、提高科技水平、推動社會經(jīng)濟發(fā)展等具有重大意義[1]，而政府對科技項目進行有效的管理，對于科技項目作用的發(fā)揮具有重要現(xiàn)實意義。20世紀90年代以來，我國科技投入不斷增加，數(shù)據(jù)統(tǒng)計表明：1990年全國研究開發(fā)（R&D）投入為125.3億元，占GDP的0.68%；之后逐年增長，2013年增加到了11 846.6億元，占GDP的2.01%[2]，23年間翻了近95倍（表1）?？梢妵覍蒲许椖客度氲闹匾暢潭戎?。隨著科技投入的不斷提高，科技項目也趨于復雜化和巨型化，使得科技項目的組織、管理難度加大，項目的集成化管理和過程的動態(tài)管理越發(fā)顯得重要，因此，政府必須不斷探索科學的科技項目管理辦法，更好的發(fā)揮科技項目的作用。

科技項目管理的目的是使項目實行制度化和科學化的管理，以保證科技計劃圓滿完成，科技項目的管理方法隨著現(xiàn)代管理科學發(fā)展和新形勢的需要發(fā)生了很大變化，現(xiàn)代科技項目管理已經(jīng)超越了傳統(tǒng)的管理模式，向著更先進、更科學的方向發(fā)展。如何對科技項目進行行之有效的科學管理，是當前政府、科研項目管理者和具體科研人員十分關注的焦點，也對項目順利完成及科研成果轉(zhuǎn)化有重要意義[3]。因此，筆者結合我國科技項目管理的現(xiàn)狀，在調(diào)研美國、瑞士等部分科技發(fā)達國家在科技項目管理方面的先進做法和成熟經(jīng)驗的基礎上分析我國科技項目管理工作中存在的不足，提出加強我國科技計劃項目管理的建議，以期為我國科技項目管理部門完善項目管理工作提供指導與借鑒。

1 部分發(fā)達國家科技項目管理經(jīng)驗

1.1 美國

美國政府對研究與發(fā)展高度重視，在該方面的投資一直處于全球領先水平，由此取得了豐碩成果，使美國的科技水平始終保持世界領先水平，這與高效的科技項目管理體系密不可分[4]。美國采用的是多元分散型科技計劃管理模式，該模式由政府研究機構、大學和工業(yè)研究機構[5]3大科研系統(tǒng)研制，具體到基礎研究項目和應有開發(fā)項目的管理模式是不同的，其中最典型的計劃是先進技術計劃（Advanced Technology Program，簡稱ATP計劃），其管理模式體現(xiàn)了美國最新的科技管理思想。ATP計劃由國家標準與技術院領導管理，遴選程序分為項目粗選、技術和商業(yè)價值評估、商業(yè)計劃及預算評估、復試、選擇資助項目5個步驟。兼具很強的科技優(yōu)勢和廣泛的國家經(jīng)濟效益潛力是項目列入ATP計劃的遴選標準。ATP計劃的整個管理周期包括申請準備期、申請評估期、協(xié)議期、研發(fā)期和項目后時期五個階段。ATP計劃項目資助按年度劃撥，項目管理小組每年都要審查項目計劃進展和下一年的預算，項目各方面只有符合ATP計劃的標準，才能獲得下一年資助。

1.2 瑞士

瑞士的教育和科技具有鮮明特色，瑞士頒布有專門的《瑞士聯(lián)邦科研法》，以國家立法的形式建立了嚴密的科研管理機制，對計劃的制定、經(jīng)費管理、成果評估等內(nèi)容做了全面詳細的規(guī)定[6]。瑞士科技管理部門主要是聯(lián)邦內(nèi)政部和經(jīng)濟部，聯(lián)邦環(huán)境、交通、通信部等部門也管理本領域的科研工作，瑞士的重大科研計劃和科技政策的建議由科學技術委員會提出，委員會成員包括諾貝爾獎獲得者在內(nèi)的各個領域的頂尖科學家，還包括部分外國專家。瑞士設有專門的聯(lián)邦科研領導小組，由國務秘書擔任主席，協(xié)助主管科研工作的聯(lián)邦委員兼內(nèi)政部長領導全國的科研工作，主持制訂并協(xié)調(diào)聯(lián)邦科研促進計劃。瑞士聯(lián)邦政府十分重視科研經(jīng)費（R&D）投入，屬于世界上R&D/GDP最高的國家之一，聯(lián)邦政府的科研經(jīng)費由聯(lián)邦內(nèi)政部負責編制長期和年度預算，經(jīng)聯(lián)邦議會批準后執(zhí)行，國家科研基金會是聯(lián)邦政府科研經(jīng)費的主要接受和分配機構，也是國家級科技計劃的唯一組織實施機構，基金會制定有全面詳細的《瑞士國家科研基金會經(jīng)費資助細則》，規(guī)定了科研經(jīng)費的申請、審批和接受資助者的權利和義務等內(nèi)容，有效地保證了科研經(jīng)費的高效使用。

1.3 英國

英國政府在科技項目管理中非常重視科研經(jīng)費的管理和科技項目評價工作。英國政府規(guī)定：主要基本研究和戰(zhàn)略性研究經(jīng)費的各委員會在分配經(jīng)費時，可打破部門的界限，允許其他專業(yè)的科研機構前來申請，參與公開部分，國防研究費也不例外，允許民用部門科研機構參與申請。英國大學的研究經(jīng)費主要來自高等教育經(jīng)費委員會，過去該委員會預算的40%是按各校學生人數(shù)來進行分配，現(xiàn)在高等教育委員會制定了一系列評價指標，將大學內(nèi)的院系和機構按研究水平排名，以此作為95%經(jīng)費分配的主要依據(jù)。英國具有非常完善的科技評價體系，實行嚴格的科技評價制度，在內(nèi)閣辦公室設有科技評價辦公室，其他各部門也有評價機構，評審委員會一般由本領域的著名專家組成。科技項目評價包括對申請的科技項目、進行中的科技項目管理及已完成的科技項目成果的全方位、多層次的評價。

1.4 德國

德國的科技項目管理模式屬于聯(lián)邦分權制。德國的項目安排具有鮮明的針對性和明確的目標，是根據(jù)政府的發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟、社會發(fā)展需求來確定的，國家通過多種渠道支持科技事業(yè)，政府部門負責宏觀控制，通過經(jīng)費控制投資導向，通過指標體系評價學術部門的工作。政府建立了一整套完整的項目審批流程：政府提出研究框架→項目單位申報→中介咨詢機構提供服務→幫助籌劃申報方案→評估機構進行審查、評估、提出批準方案→政府組織專家委員會研究審批。為堅持公開、公平、公正原則，以確保通過競爭讓最有實力的科研單位或科學家獲得資助，德國在項目評審和管理過程中的大量工作由非營利性的中介組織負責，政府在該過程中的影響力很小。此外，基于同行評議的科技評估也體現(xiàn)了德國科技項目管理的嚴謹性，通過評估，管理方可達到項目內(nèi)部資源分配優(yōu)化、提高管理有效性、為后期的管理活動積累經(jīng)驗等目的，而項目承擔方可加強自我控制，優(yōu)化自身結構、提升研究質(zhì)量。

2 我國科技項目管理實施現(xiàn)狀及存在問題

2.1 立項階段

立項審批階段一般包括項目征集、可行性論證及簽訂項目書3個方面。我國的科技項目由政府行政部門決策并參與制定，首先由科技管理部門發(fā)布項目的征集通知和申報指南，政府和各地方部門據(jù)此提交項目建議書；然后科技管理部門組織相關領域?qū)＜覍φ骷捻椖窟M行可行性論證；最后由政府部門綜合平衡后審批決定，與立項單位簽訂項目書。

立項階段是項目管理的關鍵，立項的方向與質(zhì)量直接影響到經(jīng)費投入的效果，目前我國在科技項目的立項階段存在一些問題：部分領域的預研工作還不到位，發(fā)布的征集指南研究力度不夠，對本領域的研究現(xiàn)狀、發(fā)展需求和發(fā)展趨勢缺乏系統(tǒng)、全面的分析，難以對項目立項起到合理的指導作用；同時項目立項評估的科學性有待提高，科技項目的研究領域相當廣泛，同一領域內(nèi)也有龐大的分支，這就對論證專家提出了相當高的要求，但目前我國尚未形成項目評審專家的遴選標準，這直接影響著論證質(zhì)量。

2.2 實施階段

實施階段指科技項目立項后至項目結題驗收前的階段，該階段是科技項目管理的重點和核心[7]，主要包括落實資金、實施過程管理和檢查考核3個方面。任務書簽訂后，政府相關部門會按照任務書中經(jīng)費預算額度實施撥款；在項目執(zhí)行過程中，管理部門需要對項目執(zhí)行情況進行定期檢查，檢查和抽查的頻率由項目的級別決定，項目的級別越高，檢查和抽查的頻率越高；科技項目執(zhí)行的全過程及抽查檢查發(fā)現(xiàn)的問題和解決辦法需要詳細記載，對于因不可抗拒的因素導致執(zhí)行方案需進行修改的，項目執(zhí)行單位應報管理部門申請項目變更，對于因人為因素而導致的項目無法按計劃完成的，需要進行必要的處罰。

我國力求實現(xiàn)項目的集成化和過程的動態(tài)管理，但目前項目的實施階段管理還存在一些不足，如科技管理部門重立項，對過程管理力度不夠[8]。由于科技計劃項目管理主要由計劃部門和相關處室共同負責，在實施管理中缺少真正的負責部門，難以對項目實施進行有效監(jiān)管，實施風險得不到有效識別和控制，同時由于立項時認識的局限性和事物發(fā)展的必然性，對于潛在的風險不能夠充分考慮，而承擔單位又欠缺應變能力，導致項目的變更風險控制不足。在項目實施階段中也存在懲罰措施執(zhí)行力度不夠的問題，我國在項目執(zhí)行過程中，很少運用懲罰措施，大大提高了科技項目的開發(fā)、實施成本，降低了項目實施效率，增加了科技經(jīng)費的投入風險。

2.3 結題驗收階段

結題驗收階段是由主管部門來組織對項目的完成情況進行全面檢查的過程，是科研過程中的最后一環(huán)，在接近項目執(zhí)行期限的尾聲，項目承擔單位應匯總項目成果，編寫項目結題書，同時委托審計部門進行經(jīng)費結題審計，向組織管理機構提出驗收申請；驗收的主要方式有書面驗收和會議驗收兩種，書面驗收由專家審核材料即可，會議驗收需邀請專家聽取項目負責人匯報，驗收小組一般由同領域?qū)＜覍W者組成，專家審閱項目驗收材料，經(jīng)過現(xiàn)場質(zhì)詢解答，形成最終的結題驗收意見，并將結論報政府部門審定；項目驗收結束后，需要將項目的技術文件和記錄進行歸檔保存。

科技項目的根本任務是完成一定的目標，結題驗收階段是項目完成目標的重要體現(xiàn)，我國在結題驗收階段仍然存在完成不力的情況，而項目在結題驗收中出現(xiàn)的問題往往是立項和實施階段的問題導致的，如項目不能按合同期限完成結題驗收，一方面是由于科技項目未能按計劃目標完成，另一方面是由于科技管理部門對項目的監(jiān)管不到位，不能清楚地掌握項目執(zhí)行情況與問題，不能按時完成項目的驗收工作；也存在驗收工作流于形式的情況，如驗收專家成員配置不夠合理，無法對項目的完成情況進行全方位的評價，影響了評價結果；缺乏有效的結題評價體系，驗收意見往往重視項目完成的結果，而對項目的意義、執(zhí)行過程、影響缺乏系統(tǒng)的評價。

3 對我國科技項目管理的啟示

3.1 優(yōu)化經(jīng)費投入結構

隨著我國科技經(jīng)費投入的不斷增加，需進一步優(yōu)化經(jīng)費投入結構。可借鑒德國在科技管理方面的成功經(jīng)驗，通過科技經(jīng)費投入控制科技發(fā)展導向，達到政府宏觀調(diào)控和科技發(fā)展的目的。根據(jù)政府的發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟、社會發(fā)展需求，選擇重點領域，加大科技經(jīng)費投入，例如對于農(nóng)業(yè)、交通、環(huán)境、資源、健康等方面亟需解決的重大科技問題，以及在基礎研究和重大戰(zhàn)略高技術等領域組織重大項目，予以重點支持，以此帶動科學技術的整體發(fā)展。

3.2 加強項目管理培訓

政府作為科技項目管理的主體，在提升科技項目管理水平的過程中應發(fā)揮積極作用。政府各部門應就科技項目管理的相關內(nèi)容開展專題培訓，一方面為項目承擔單位的科技項目管理部門宣讀政策文件，深入分析其理論和現(xiàn)實意義，使工作人員從根本上認識到科技項目管理的重要性和現(xiàn)實意義。另一方面邀請在科技項目管理方面有突出表現(xiàn)的單位代表，為其他單位傳授成功經(jīng)驗，同時搭建承擔單位間溝通的橋梁，加強溝通，少走彎路。

3.3 完善科技評價體系

長期以來，我國在科技項目管理過程中存在重立項、輕管理的問題，在一定程度上造成了研究資源的浪費。為彌補不足，應借鑒英國在科技項目管理方面的成功經(jīng)驗，建立全方面、多層次的科技評價體系，既要對申報的科技項目進行評價，也要對進行中科技項目的管理及已驗收的科技項目成果進行評價，針對不同階段，制定針對性的評價指標，并將評價結果與下一步的項目申報、職稱評定等掛鉤，增強課題責任人的責任意識，確保課題保質(zhì)保量完成。

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