安徽省耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)成果分析研究

劉偉　鹿平

摘要 以安徽省2012年度土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫作為評(píng)價(jià)底圖，以全省可開墾土地和可復(fù)墾采礦用地作為評(píng)價(jià)對(duì)象，采用“限制性”因子法做宜耕性評(píng)價(jià)。結(jié)果表明，安徽省耕地后備資源總量有112 353.13 hm2，主要體征是總量少、分布不均，主要地類是內(nèi)陸灘涂和其他荒草地。耕地后備資源開發(fā)利用的限制性因素有土地規(guī)劃、開發(fā)成本、生態(tài)環(huán)境和圖斑破碎度。研究結(jié)果可為安徽省耕地后備資源合理開發(fā)利用提供依據(jù)。

關(guān)鍵詞 耕地后備資源；現(xiàn)狀分析；限制性因素；安徽省

中圖分類號(hào) S29 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2016）05-231-03

Abstract With database of 2012 land use status as evaluation base map， arable land and reclamation mining land in Anhui Province as evaluation object， the suitability for cultivation was evaluated using restrictive factor method. The results showed that reserved farmland resource in Anhui Province is 112 353.13 hm2， the main features are less total amount and uneven distribution， the main land types are in land beach and desert grassland. Land planning， development cost， ecological environment and degree of fragmentation are the major limiting factors for the development of reserved farmland resource for cultivation. The results can provide reference for the rational exploitation and utilization of farmland reserve resources in Anhui Province.

Key words Farmland reserve resources； Situation analysis； Restrictive factor； Anhui Province

耕地后備資源是落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡政策的基礎(chǔ)，是科學(xué)實(shí)施節(jié)約集約用地的重要支撐，是編制規(guī)劃和合理利用與保護(hù)國土資源的依據(jù)，是完善國家自然資源管理的保障[1]。安徽省新一輪耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)成果數(shù)據(jù)顯示，全省耕地后備資源總量112 353.13 hm2，其中可開墾未利用地99 999.12 hm2，可復(fù)墾工礦廢棄地12 354.01 hm2。安徽與江浙滬等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相鄰，承接了長三角地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移任務(wù)，新增建設(shè)用地需求量大，擠占耕地風(fēng)險(xiǎn)大，但又不能突破全省的耕地紅線，不能超規(guī)劃減少耕地保有量，不能超指標(biāo)新增建設(shè)用地規(guī)模，同時(shí)還要完成耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)。既要控制新增建設(shè)用地總量，也要新增建設(shè)用地少占耕地，減少低效農(nóng)村建設(shè)用地并復(fù)墾為耕地，開墾未利用地和復(fù)墾工礦廢棄地。科學(xué)合理、有序地開發(fā)利用耕地后備資源對(duì)保障安徽省經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保護(hù)耕地的“兩難”問題具有重要意義。

筆者利用安徽省耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)成果，根據(jù)耕地后備資源開發(fā)利用的限制性因素和方式，按照“宜耕則耕、宜建則建、宜林則林、宜水則水、宜生則生”的最佳利用原則，將宜耕性未利用地和工礦廢棄地開發(fā)成耕地，用于完成補(bǔ)充耕地任務(wù)；將宜建性未利用地和工礦廢棄地開發(fā)成建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)了新增建設(shè)用地并少占用耕地，也就減輕了耕地補(bǔ)充任務(wù)；將宜生性未利用地和工礦廢棄地開發(fā)成生態(tài)用地，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

1 安徽省耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)成果

1.1 調(diào)查評(píng)價(jià)對(duì)象 此次安徽省耕地后備資源調(diào)查內(nèi)容分為可開墾土地和可復(fù)墾采礦用地兩大類?？砷_墾土地主要是自然形成的尚未開墾的未利用地，也包括因生產(chǎn)建設(shè)或自然災(zāi)害損毀等造成的廢棄的未利用地，主要涉及2012年度土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫中的其他草地（043）、內(nèi)陸灘涂（116）、鹽堿地（124）、沼澤地（125）、沙地（126）、裸地（127）6個(gè)二級(jí)地類，安徽省無沿海灘涂地類（043）?？蓮?fù)墾采礦用地是指廢棄的采礦、采石、采砂（沙）場，鹽田，磚瓦窯等地面生產(chǎn)用地及尾礦堆放地，主要涉及2012年度土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫中的采礦用地（204）。

1.2 劃分評(píng)價(jià)區(qū) 參照《農(nóng)用地分等規(guī)程》全國標(biāo)準(zhǔn)耕作制度分區(qū)，安徽省行政區(qū)域內(nèi)包括3個(gè)標(biāo)準(zhǔn)耕作制度分區(qū)，由北往南依次是黃淮海區(qū)、長江中下游區(qū)、江南區(qū)。黃淮海區(qū)內(nèi)有宿州市、淮北市、阜陽市、亳州市全境和蚌埠市的固鎮(zhèn)縣、五河縣、懷遠(yuǎn)縣，共24個(gè)區(qū)縣；長江中下游區(qū)有滁州市、六安市、合肥市、馬鞍山市、蕪湖市、銅陵市、安慶市全境和淮南市的大通區(qū)、田家庵區(qū)、謝家集區(qū)、八公山區(qū)、潘集區(qū)，蚌埠市的龍子湖區(qū)、蚌山區(qū)、禹會(huì)區(qū)、淮上區(qū)，共63區(qū)縣；江南區(qū)有宣城市、黃山市和池州市，共18個(gè)區(qū)縣；合計(jì)105個(gè)區(qū)縣。3個(gè)評(píng)價(jià)區(qū)的評(píng)價(jià)因子基本一致。

1.3 調(diào)查評(píng)價(jià)因子 評(píng)價(jià)指標(biāo)涉及生態(tài)環(huán)境、立地條件、氣候條件、區(qū)位指標(biāo)等4 個(gè)方面，具體包括生態(tài)條件、年積溫、年降水量和灌溉條件、土壤污染狀況、排水條件、土層厚度和母質(zhì)條件、地形坡度、鹽漬化程度、土壤質(zhì)地、土壤pH、耕作便利度等11 個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)[2]。

1.4 宜耕性評(píng)價(jià) 此次耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)的原則有綜合性原則、生產(chǎn)與生態(tài)安全性原則、限制與易獲得性原則、主導(dǎo)與針對(duì)性原則和便利性原則。評(píng)價(jià)方法整體工作按照內(nèi)業(yè)為主、外業(yè)為輔，定性定量相結(jié)合，采取主導(dǎo)因素“限制性因子”評(píng)價(jià)法，確定每一評(píng)價(jià)單元的宜耕性。通過內(nèi)外業(yè)調(diào)查，將收集到的指標(biāo)資料分別勾劃形成各種評(píng)價(jià)指標(biāo)專題圖，再經(jīng)過數(shù)字化，利用GIS 技術(shù)疊加獲取評(píng)價(jià)單元的相關(guān)評(píng)價(jià)指標(biāo)的評(píng)價(jià)結(jié)果[2]。采取“限制性因子”評(píng)價(jià)法，對(duì)評(píng)價(jià)單元進(jìn)行評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)單元參評(píng)指標(biāo)中，有任何指標(biāo)項(xiàng)為不宜耕條件的，該評(píng)價(jià)單元?jiǎng)澐譃椴灰烁溆酁楦睾髠滟Y源[3]。

1.5 調(diào)查評(píng)價(jià)成果分析 最新一輪耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)結(jié)構(gòu)顯示，安徽省耕地后備資源總量112 353.13 hm2，其中可開墾未利用地99 999.12 hm2，可復(fù)墾工礦廢棄地12 354.01 hm2。各地市耕地后備資源類型結(jié)構(gòu)見表1。

從地市來看，六安市耕地后備資源總量最大，共24 759.02 hm2；淮北市耕地后備資源總量最小，共252.80 hm2。依據(jù)各地市耕地后備資源總量占全省的比例，可以劃分3檔，第一檔是六安市、安慶市、宿州市和滁州市，所占比例超過10%，第二檔是是宣城市、阜陽市、池州市、蕪湖市、亳州市，合肥市，所占比例介于10%至3%，第三檔是銅陵市、馬鞍山市、淮南市、黃山市、淮北市，所占比例3%以下。各地市可開發(fā)未利用地排名和耕地后備資源總量排名相差不大，六安市所占比例最高，為23.02%，淮北市所占比例最低，為0.22%。

各地市可開墾工礦廢棄地排名和耕地后備資源總量排名有較大變化，差異更明顯。阜陽市可開墾工礦廢棄地總量最大，共1 852.20 hm2；淮北市可開墾工礦廢棄地依然最小，共35.18 hm2。依據(jù)各地市耕地后備資源總量占全省的比例，可以劃分3檔，第一檔是阜陽市、六安市、亳州市、宣城市，所占比例超過10%，第二檔是是合肥市、宿州市、安慶市、安慶市和馬鞍山市，所占比例為3%～10%，第三檔是滁州市、蚌埠市、淮南市、銅陵市、池州市、黃山市和淮北市，所占比例為3%以下。

從地類來看（表2），全省耕地后備資源地類主要是其他草地、內(nèi)陸灘涂，類型較為單一?？砷_墾內(nèi)陸灘涂耕地后備資源比例最大，占到53.26%，超過全部耕地后備資源總量的一半，可開墾鹽堿地比例最少，僅占0.02%。

總體而言，全省耕地后備資源相對(duì)匱乏，耕地后備資源類型較單一，16個(gè)地市耕地后備資源分布差異大，六安市耕地后備資源總量最大，阜陽市可開墾工礦廢棄地最豐富，淮北市和黃山市的后備資源接近枯竭。

2 耕地后備資源調(diào)查成果分析應(yīng)用

2.1 技術(shù)路線 分析安徽省耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)成果，結(jié)合GIS等現(xiàn)代信息處理技術(shù)手段對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行深入分析挖掘，全面分析耕地后備資源現(xiàn)狀，并對(duì)耕地后備資源開發(fā)利用的限制條件進(jìn)行分析，得出耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)成果的開發(fā)利用方式和實(shí)現(xiàn)途徑。具體技術(shù)路線見圖1。

2.2 耕地后備資源開發(fā)限制性因素 目前評(píng)價(jià)成果是宜耕后備資源，理論上都適宜耕作，但容易受土地規(guī)劃、開墾復(fù)墾成本、生態(tài)環(huán)境和圖斑程度等限制，部分耕地后備資源難以開墾成為耕地，結(jié)合“宜耕則耕、宜建則建、宜林則林、宜水則水、宜生則生”的原則，綜合考慮耕地后備資源的開發(fā)利用方式。

2.2.1 土地利用總體規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃將國土空間劃分為允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)。該輪耕地后備資源宜耕性評(píng)價(jià)指標(biāo)不涉及土地利用總體規(guī)劃，如果耕地后備資源圖斑坐落在有條件建設(shè)區(qū)、建設(shè)用地區(qū)和生態(tài)環(huán)境安全控制區(qū)，該圖斑的土地開墾或復(fù)墾就不符合規(guī)劃。

2.2.2 土地開發(fā)成本。單位面積投資開發(fā)成本是耕地后備資源開發(fā)利用最重要的可行性因素之一。當(dāng)投資成本超過了收益成本，項(xiàng)目的可行性就很難成就。依據(jù)《安徽省補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易管理暫行辦法》，以耕地指標(biāo)交易的成交價(jià)可以反推耕地開墾成本。從2015年安徽省補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易結(jié)果來看，不同區(qū)域的耕地開墾成本相差不大，但不同地類的耕地開墾成本相差較大，旱地的開墾費(fèi)用是42.0萬元/hm2，水澆地的開墾費(fèi)用是52.5 萬元/hm2，水田的開墾費(fèi)用是75.0萬元/hm2。當(dāng)耕地后備資源圖斑的土地開墾成本高于同地類的耕地指標(biāo)交易價(jià)格，從一定程度能反映出該土地開發(fā)項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)上不可行。

2.2.3 生態(tài)環(huán)境耕。耕地后備資源開發(fā)容易誘發(fā)生態(tài)環(huán)境問題。部分地區(qū)為了實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，采用開墾濕地、毀林造田、侵占河床、開墾草原等方式增加耕地，不僅嚴(yán)重破壞了生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能，造成水土流失、土壤沙化、土地利用破碎化等；而且新增耕地質(zhì)量不高，難以持續(xù)耕種，容易退耕，造成極大浪費(fèi)[4]。

2.2.4 圖斑破碎度。安徽省耕地后備資源僅占全省土地總面積的0.71%，圖斑數(shù)多，圖斑平均面積小，耕地后備資源圖斑與耕地的相似度差，周邊地類多為林地、河流等，圖斑破碎度高，不易集中連片開發(fā)利用。以蒙城縣為例，該縣屬于皖北平原區(qū)，耕地后備資源圖斑相對(duì)集中。據(jù)2014年該縣新增耕地項(xiàng)目明細(xì)表，全縣新增耕地項(xiàng)目平均規(guī)模8.72 hm2，平均新增耕地面積5.53 hm2。新增耕地面積最大的項(xiàng)目新增13.128 7 hm2，新增耕地面積最小的項(xiàng)目新增僅0.490 2 hm2。

2.3 耕地后備資源開發(fā)利用方式

2.3.1 未利用地開發(fā)利用。未利用地型的耕地后備資源可以開發(fā)利用為農(nóng)用地、建設(shè)用地和生態(tài)用地；其中農(nóng)用地型開發(fā)可以細(xì)分為耕地、園地、林地、水產(chǎn)養(yǎng)殖用地和設(shè)施農(nóng)用地（圖2）。將宜耕性的未利用地可開墾成耕地，充分挖掘耕地補(bǔ)充潛力，拓寬耕地補(bǔ)充渠道，可以緩解耕地占補(bǔ)平衡的壓力；將宜建性的未利用地開發(fā)成建設(shè)用地，能有效地減少工業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)對(duì)優(yōu)質(zhì)耕地的占用，緩解用地供需矛盾，可起到切實(shí)保護(hù)耕地特別是優(yōu)質(zhì)基本農(nóng)田的作用。

2.3.2 工礦廢棄地開發(fā)利用。工礦廢棄地型的耕地后備資源可以開發(fā)利用為農(nóng)用地、生態(tài)用地（圖3）。水土條件較好工礦廢棄地，通過土地復(fù)墾、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤來解決耕地占補(bǔ)平衡問題；對(duì)于遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)，坡度較大或面積較小的礦地，以環(huán)境治理為抓手，恢復(fù)和改善生態(tài)環(huán)境。

3 結(jié)論

安徽省耕地后備資源的主要特點(diǎn)總量少、分布不均衡、類型單一，有的市、縣接近枯竭，屬于全國耕地后備資源很有限、建設(shè)用地占用耕地補(bǔ)充難度很大的4個(gè)省份之一，實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量占補(bǔ)平衡的難度很大。

耕地后備資源開發(fā)利用要按照經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益三者統(tǒng)一的原則，適度開墾復(fù)墾，用于落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)、耕地保有量考核和基本農(nóng)田調(diào)整補(bǔ)劃；工礦廢棄地復(fù)墾置換出的建新地塊可用于工礦發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程。這樣既能嚴(yán)格保護(hù)耕地、緩解占補(bǔ)平衡壓力，又保障了穩(wěn)經(jīng)濟(jì)增長帶來的建設(shè)項(xiàng)目用地需求，優(yōu)化了土地利用格局，真正做到切實(shí)保護(hù)耕地和合理利用土地資源。

參考文獻(xiàn)

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