財(cái)政投入：教育質(zhì)量提升面臨新的路徑選擇

杜育紅 楊小敏

未來一個(gè)時(shí)期，更加優(yōu)質(zhì)和公平是教育改革發(fā)展的主線。針對(duì)基礎(chǔ)教育的階段性發(fā)展水平和現(xiàn)實(shí)特征，進(jìn)行教育質(zhì)量的總體提高，既是提升國(guó)民素質(zhì)和積累人力資本以適應(yīng)國(guó)家戰(zhàn)略布局的要求，也是改善民生的要義。在宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)比較困難的背景下，公共財(cái)政如何進(jìn)行投入以服務(wù)教育質(zhì)量的提升是亟待予以明確的問題。本文基于對(duì)新時(shí)期基礎(chǔ)教育質(zhì)量全面提升的時(shí)代要求進(jìn)行分析，闡述現(xiàn)代化治理對(duì)于教育質(zhì)量提升的制度性瓶頸的破解作用，進(jìn)而在公共財(cái)政精準(zhǔn)投放的概念框架下提出基礎(chǔ)教育質(zhì)量提升的意見和建議。

更加優(yōu)質(zhì)：面臨一系列挑戰(zhàn)以及巨大財(cái)政保障壓力在經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革發(fā)展進(jìn)程中，我國(guó)教育事業(yè)取得了舉世矚目的成就。特別是在《教育規(guī)劃綱要》指引下歷經(jīng)“十二五”時(shí)期社會(huì)各界的不懈努力，各級(jí)各類教育發(fā)展水平明顯提高，教育總體發(fā)展水平進(jìn)入中上收入國(guó)家行列。

2016年《政府工作報(bào)告》明確指出：“過去五年，社會(huì)發(fā)展成就斐然。教育公平和質(zhì)量明顯提升。”對(duì)于現(xiàn)階段我國(guó)的基礎(chǔ)教育而言，正處于由“有學(xué)上”向“上好學(xué)”邁進(jìn)的階段。學(xué)前教育已經(jīng)實(shí)施兩輪“三年行動(dòng)計(jì)劃”，“入園難”的問題總體得到緩解；義務(wù)教育階段已經(jīng)實(shí)現(xiàn)真正的免費(fèi)，城鄉(xiāng)一體化正著手實(shí)施；普通高中階段多元和特色發(fā)展成效初現(xiàn)；中等職業(yè)教育免費(fèi)政策已經(jīng)實(shí)施，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)困難家庭學(xué)生提供了更多的入學(xué)機(jī)會(huì)。當(dāng)然，這都離不開國(guó)家財(cái)政投入的強(qiáng)有力保障，特別是財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入占GDP比例4%的突破所帶來的教育經(jīng)費(fèi)總量的切實(shí)增加。

與此同時(shí)，無(wú)論是相對(duì)于世界發(fā)達(dá)國(guó)家的基礎(chǔ)教育水平，還是相對(duì)于國(guó)家未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的人才與智力支持要求，抑或是相對(duì)于民眾日益多元化的教育需求而言，更加優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)教育還面臨著一系列的挑戰(zhàn)以及巨大的財(cái)政保障壓力。

學(xué)前教育只是通過幼兒園的大力建設(shè)，基本上緩解了“入園難”這樣數(shù)量嚴(yán)重短缺的問題，真正涵蓋0-5歲的學(xué)前教育體系和經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制還沒有形成。而且，既有相當(dāng)數(shù)量的幼兒園在基本運(yùn)轉(zhuǎn)上還存在著嚴(yán)重的師資短缺以及運(yùn)作模式與內(nèi)容上的“小學(xué)化”傾向，其中政府在學(xué)前教育領(lǐng)域中清晰的權(quán)責(zé)亟待界定，這是學(xué)前教育事業(yè)特別是幼兒園建設(shè)與發(fā)展的關(guān)鍵，也是公共財(cái)政投入的前提性依據(jù)。隨著“全面二孩政策”的實(shí)施，每年約300萬(wàn)出生人口帶來的學(xué)前教育需求壓力會(huì)進(jìn)一步稀釋教育質(zhì)量。

義務(wù)教育階段，盡管真正的免費(fèi)九年義務(wù)教育已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，中央政府在整合2006年農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制和城市義務(wù)教育獎(jiǎng)補(bǔ)政策的基礎(chǔ)上，建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一、重在農(nóng)村的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。義務(wù)教育質(zhì)量總體提升的重點(diǎn)從城鄉(xiāng)、地區(qū)差異逐漸轉(zhuǎn)向了學(xué)校之間，也就是義務(wù)教育階段質(zhì)量的普遍提升完全依賴于辦好每一所學(xué)校。

但一方面由于義務(wù)教育階段學(xué)?！包c(diǎn)多、線長(zhǎng)、面大”的特點(diǎn)，需提升教育質(zhì)量的短板太多，特別是在一些偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的學(xué)校；另一方面，一所學(xué)校的優(yōu)質(zhì)水平由眾多因素綜合決定，教師是最為關(guān)鍵的因素，而中小學(xué)教師特別是農(nóng)村教師“下得去、留得住、教得好”的問題還沒有在制度層面予以根本解決。

普通高中階段總體普及率較高，但學(xué)費(fèi)對(duì)于偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村地區(qū)的學(xué)生而言仍然是“攔路虎”，歷史遺留的“學(xué)校債務(wù)問題”沒有得到有效解決，一些地方的欠債問題已經(jīng)影響到了學(xué)校的運(yùn)轉(zhuǎn)。

中等職業(yè)教育質(zhì)量的提升還需要深化辦學(xué)和經(jīng)費(fèi)投入體制改革，實(shí)現(xiàn)真正的產(chǎn)教融合，讓學(xué)生擁有一技之長(zhǎng)。

特殊教育無(wú)論是在思想觀念還是基本的辦學(xué)條件上都還有極大的提升空間。

現(xiàn)代化治理：破解基礎(chǔ)教育質(zhì)量提升的制度瓶頸

“教育承載著國(guó)家的未來、人民的期盼。”盡管基礎(chǔ)教育領(lǐng)域還存在著一些問題，但總體而言，全面提升基礎(chǔ)教育的質(zhì)量還是具備了現(xiàn)實(shí)的可能性，也是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段性要求的。

從國(guó)家層面的部署來看，基礎(chǔ)教育更高質(zhì)量提升的總體思路就是圍繞民生和社會(huì)建設(shè)補(bǔ)短板。而且，按照前述各級(jí)各類教育的發(fā)展階段和存在的主要問題看，更加優(yōu)質(zhì)的教育具有新的時(shí)代內(nèi)涵——

其一是普遍意義上的質(zhì)量提升，需要各級(jí)各類學(xué)?；巨k學(xué)條件的進(jìn)一步完善和教育教學(xué)質(zhì)量的進(jìn)一步提高，具有齊步走的“橫向公平”含義。其二是學(xué)校教育質(zhì)量資源要素品質(zhì)的提升，比如教學(xué)理念、方式方法和載體的提升以及優(yōu)質(zhì)教師隊(duì)伍的建設(shè)，要充分考慮區(qū)域差異，有各得其所“縱向公平”含義。

如何基于這種頂層設(shè)計(jì)以教育質(zhì)量的總體提升為主線，針對(duì)凹陷領(lǐng)域分層分類施策則對(duì)整個(gè)教育管理體制提出了新“帕累托改進(jìn)”（即一項(xiàng)政策能夠至少有利于一個(gè)人，而不會(huì)對(duì)任何其他人造成損害）的要求。究竟是整體協(xié)同推

進(jìn)，還是局部先行突進(jìn)，還是二者結(jié)合？這是一個(gè)戰(zhàn)略布局和戰(zhàn)術(shù)選擇的問題，更是公共財(cái)政預(yù)算約束下教育現(xiàn)代治理的問題。特別是在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的背景下，在政府可能的財(cái)力支撐下，基礎(chǔ)教育質(zhì)量提升面臨著的路徑選擇和實(shí)施策略問題，也就是在質(zhì)量提升的過程中如何將教育經(jīng)費(fèi)使用得合理有效。在體制機(jī)制的層面，就涉及從學(xué)前、義務(wù)、普高、中職、特殊教育的管理、辦學(xué)、投入體制以及資源配置機(jī)制問題。

就教育公共服務(wù)的意義而言，基礎(chǔ)教育質(zhì)量的提高實(shí)際上就是教育供給側(cè)的改革，即通過結(jié)構(gòu)的調(diào)整和資源配置的優(yōu)化實(shí)現(xiàn)教育品質(zhì)的提升，本質(zhì)就是深化教育領(lǐng)域綜合改革，對(duì)于政府來講就是簡(jiǎn)政放權(quán)，建設(shè)現(xiàn)代教育治理體系和治理能力。而所謂教育治理，就是傳統(tǒng)的管理在經(jīng)濟(jì)社會(huì)等諸多領(lǐng)域繁雜化進(jìn)程中的形態(tài)演進(jìn)，是管理的基本理念、思維、方式、行為等因適應(yīng)教育改革發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要而做出的調(diào)整與改變，其核心在于秉持“善治”理念，運(yùn)用系統(tǒng)思維，以戰(zhàn)略謀劃、制度安排、機(jī)制建設(shè)等為支撐而形成的教育領(lǐng)域多元主體共治的行為架構(gòu)，旨在應(yīng)對(duì)日益紛繁復(fù)雜的教育發(fā)展態(tài)勢(shì)和解決事關(guān)教育發(fā)展大局的重大問題、關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

對(duì)于高位均衡形態(tài)的基礎(chǔ)教育質(zhì)量提升，現(xiàn)代治理一要適應(yīng)國(guó)家未來基礎(chǔ)教育發(fā)展問題的結(jié)構(gòu)性變化，解決好重要問題；二要處理政府和社會(huì)投入之間的關(guān)系，集中有限的公共財(cái)政資金補(bǔ)好關(guān)鍵短板。

精準(zhǔn)投放：強(qiáng)化公共財(cái)政對(duì)質(zhì)量提升的有效保障

基于上述基礎(chǔ)教育質(zhì)量提升的問題和要求以及現(xiàn)代教育治理的理念，筆者認(rèn)為公共財(cái)政投入的總基調(diào)應(yīng)該是“精準(zhǔn)投放”。

盡管中央政府承諾“財(cái)政收入增長(zhǎng)雖放緩，但該給群眾辦的實(shí)事一件也不能少?！钡陙碓诮逃?jīng)費(fèi)總體投入增量加大的情況下，存量的結(jié)構(gòu)性盤活上存在體制機(jī)制的問題，經(jīng)費(fèi)使用效益不高問題日益突出，而且受經(jīng)濟(jì)增速放緩的影響，總的公共財(cái)政用于教育投入的數(shù)量和財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的增量也將會(huì)受到影響。另外，社會(huì)資本進(jìn)入教育領(lǐng)域的渠道還不暢通，特別是社會(huì)捐資捐贈(zèng)的積極性不高，基礎(chǔ)教育投入的公共財(cái)政依賴度較高。這都不利于基礎(chǔ)教育的內(nèi)涵式發(fā)展和質(zhì)量的提高。因而，對(duì)于基礎(chǔ)教育質(zhì)量的提升，公共財(cái)政不能以“大水漫灌”方式進(jìn)行投入，而是要采取有針對(duì)性的“定向滴灌”，確保能夠切實(shí)解決短板問題。具體建議如下：

一要深化以公共財(cái)政為主的多元化投入體制改革?；A(chǔ)教育在公共財(cái)政受到經(jīng)濟(jì)增速放緩影響的特殊時(shí)期，為保證穩(wěn)定的教育經(jīng)費(fèi)投入，勢(shì)必要求進(jìn)一步通過體制機(jī)制的創(chuàng)新，強(qiáng)化教育投入主體和經(jīng)費(fèi)來源的多元化、立體化。教育投入的“供給側(cè)改革”既不能“國(guó)進(jìn)民退”，也不能“國(guó)退民進(jìn)”，而是要形成一種廣泛意義的“公私合力”機(jī)制。在公共財(cái)政的教育投入方面，要根據(jù)教育事業(yè)的內(nèi)涵發(fā)展，強(qiáng)化有限教育經(jīng)費(fèi)的精準(zhǔn)投放，根據(jù)“帕累托改進(jìn)”原則解決教育領(lǐng)域發(fā)展的短板問題。尤其要從提升國(guó)家教育軟實(shí)力的層面注重對(duì)包括教師待遇在內(nèi)的軟件投資。與此同時(shí)，完善社會(huì)辦學(xué)和投入體制，盡快形成有效的社會(huì)捐贈(zèng)辦法，激活民間資本助力的多元化教育投入體制。

二要強(qiáng)化公共財(cái)政對(duì)義務(wù)教育全面而穩(wěn)定的投入。九年義務(wù)教育在屬性上是由政府負(fù)責(zé)提供的基本公共教育服務(wù)，是基礎(chǔ)教育的主體構(gòu)成部分。國(guó)務(wù)院頒發(fā)的城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制雖然在“兩免一補(bǔ)”和“生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額”上進(jìn)行了統(tǒng)一，也明確了校舍安全保障的長(zhǎng)效機(jī)制和教師工資政策的進(jìn)一步落實(shí)，但在更加下位的操作層面，結(jié)合學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，公共財(cái)政除了持續(xù)保障學(xué)校建設(shè)和維護(hù)的穩(wěn)定經(jīng)費(fèi)投入，要更加著重在教師隊(duì)伍和軟件資源方面的投入，尤其是要保障教師培養(yǎng)培訓(xùn)提高和提升信息化水平的充足經(jīng)費(fèi)。避免義務(wù)教育階段學(xué)校建設(shè)重蹈“見物不見人”的覆轍，全面提升義務(wù)教育階段教師隊(duì)伍總體水平和教師信息化素養(yǎng)，促進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校內(nèi)涵發(fā)展。

三要進(jìn)一步實(shí)施公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的傾斜?；A(chǔ)教育質(zhì)量的提升，關(guān)鍵在農(nóng)村中小學(xué)，而教師是問題的核心。結(jié)合上述義務(wù)教育長(zhǎng)效保障機(jī)制，堅(jiān)決貫徹實(shí)施國(guó)家《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃》，進(jìn)一步在工資收入、津貼補(bǔ)貼、社會(huì)保障、榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)等方面發(fā)揮公共財(cái)政的經(jīng)費(fèi)保障作用，提升鄉(xiāng)村教師的吸引力。通過激勵(lì)強(qiáng)度的提升，解決鄉(xiāng)村教師“下得去、留得住、教得好”的問題，為農(nóng)村教育質(zhì)量提升在根本上提供人才保障。而且在新的階段，這種傾斜要充分考慮到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來鄉(xiāng)村布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整，避免公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)“錯(cuò)置”而產(chǎn)生新的資源閑置和浪費(fèi)問題，進(jìn)而稀釋了公共財(cái)政的集中投入效果，影響教育質(zhì)量提升。四要實(shí)施對(duì)困難家庭子女學(xué)前和高中階段的免費(fèi)教育。作為義務(wù)教育兩端的非義務(wù)教育，社會(huì)輿論有日益強(qiáng)烈的免費(fèi)呼聲，在全國(guó)范圍內(nèi)一些地方進(jìn)行了“免費(fèi)12年”或“免費(fèi)15年”的政策實(shí)踐，而且這兩個(gè)階段的免費(fèi)也在一定程度上反映了基礎(chǔ)教育的總體水平。但是，從內(nèi)涵發(fā)展、質(zhì)量提升以及政府的公共財(cái)力水平來看，還做不到在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施學(xué)前三年或高中階段的完全免費(fèi)教育。鑒于學(xué)前教育普惠和普通高中普及的考慮，公共財(cái)政有必要進(jìn)行分階段、分步驟實(shí)施一定范圍內(nèi)的免費(fèi)保障。全面提升基礎(chǔ)教育有質(zhì)量的公平，特別要注意集中化解高中債務(wù)問題，促進(jìn)普通高中更加多元和特色發(fā)展。五要實(shí)施公共財(cái)政對(duì)中職教育的全面扶持。中等職業(yè)教育質(zhì)量的提升要適應(yīng)中國(guó)的制造業(yè)轉(zhuǎn)型，適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)家戰(zhàn)略布局，服務(wù)科技創(chuàng)新，服務(wù)于中國(guó)制造的需求。職業(yè)教育的改革發(fā)展要充分圍繞中國(guó)制造的轉(zhuǎn)型升級(jí)所需要的知識(shí)、技能型勞動(dòng)者的培養(yǎng)。公共財(cái)政投入傾向增加生均培養(yǎng)成本，著重增加實(shí)習(xí)設(shè)施設(shè)備的購(gòu)置。