新時(shí)期干部選拔制度思考

蔡媛青

[摘 要]從制度變遷的理論視角來看，干部選拔制度改革中存在不同的利益主體。各方利益主體的預(yù)期成本收益會(huì)因改革策略（方案）將有所不同，因此，可以在干部選拔制度動(dòng)力分析的基礎(chǔ)上引入“改革策略”變量，并用模型分析實(shí)踐中“干部選拔制度改革動(dòng)力”與“改革策略”之間的關(guān)系，這對(duì)新時(shí)期干部選拔制度改革具有重要意義。

[關(guān)鍵詞]干部選拔制度；制度變遷理論；改革策略

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.24.271

1 引 言

干部選拔制度是一個(gè)具有抑制貪腐、優(yōu)化績效等作用的有效治理工具，但同時(shí)也具備制度屬性。制度變遷是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要理論之一，新制度主義的出發(fā)點(diǎn)是必須從組織和環(huán)境的關(guān)系上認(rèn)識(shí)現(xiàn)象。組織環(huán)境包括技術(shù)環(huán)境和制度環(huán)境：技術(shù)環(huán)境要求組織有效率，制度環(huán)境要求組織具有合法性。推進(jìn)干部選拔制度改革本質(zhì)上是對(duì)組織環(huán)境中權(quán)力和利益的再分配。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表人物諾斯在制度變遷過程中將制度變遷主體分為“初級(jí)行動(dòng)主體”和“次級(jí)行動(dòng)主體”。奧爾森認(rèn)為制度變遷的根源取決于利益集團(tuán)的形成和發(fā)展，不同利益集團(tuán)對(duì)制度變遷有著不同的預(yù)期成本和收益分布。拉坦（1978）首次提出了誘致性變遷，進(jìn)一步闡述了在制度變遷中決策者收益的重要作用。林毅夫（1989）根據(jù)推動(dòng)制度變遷的不同主體，發(fā)展了誘致性變遷，并首先提出了強(qiáng)制性變遷。推動(dòng)誘致性變遷的主體是一群人或團(tuán)體，而推動(dòng)強(qiáng)制性變遷的主體是國家，因此強(qiáng)制性變遷在效率與進(jìn)度上往往要優(yōu)先于誘致性變遷。制度變遷理論用于解釋干部選拔制度改革將涉及多方利益主體，主要建立在這些利益主體成本收益分析的基礎(chǔ)上。其中哪些相關(guān)利益主體扮演“初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體”、“次級(jí)行動(dòng)團(tuán)體”，而哪些將扮演“競(jìng)爭(zhēng)性利益團(tuán)體”呢？它們的預(yù)期成本收益分布將如何影響干部選拔制度改革進(jìn)程與結(jié)果？探討的結(jié)果將為干部選拔制度改革的內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制提供一些思路。

2 干部選拔制度改革的內(nèi)在動(dòng)力分析

從現(xiàn)有理論研究以及各國干部選拔制度改革實(shí)踐來看，在干部選拔制度變遷的過程中出現(xiàn)的利益主體包括：制度供給方（通常為干部選拔制度的制定機(jī)構(gòu)）、學(xué)術(shù)界（命題專家、面試考官等）、社會(huì)力量（群眾代表、媒體監(jiān)督等）等。這些利益相關(guān)主體在干部選拔制度改革中是如何推動(dòng)或阻礙干部選拔制度變革的呢？

從制度變遷理論的視角來看，當(dāng)某些刺激因素的發(fā)生，利益相關(guān)主體的預(yù)期成本收益可能會(huì)發(fā)生改變，不同利益相關(guān)主體對(duì)干部選拔制度變遷可能產(chǎn)生作用合力，干部選拔制度改革也將隨之被觸發(fā)，具體如圖1所示。

首先，當(dāng)這些刺激因素發(fā)生時(shí)，制度供給方（通常為干部選拔制度的制定機(jī)構(gòu)）及其代表將會(huì)扮演“初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體”角色，他們具有強(qiáng)烈的推動(dòng)政治體制改革、鞏固提高黨的執(zhí)政地位的政治使命感和責(zé)任感，愿意沿著預(yù)設(shè)軌道積極推動(dòng)干部選拔制度在可控范圍內(nèi)進(jìn)行變革。制度供給方是制度變遷的積極實(shí)施者，主要包括負(fù)責(zé)實(shí)施干部選拔工作的中央和地方黨委組織人事部門。由于新的干部選拔制度在優(yōu)化績效、促進(jìn)透明或其中某個(gè)方面優(yōu)于舊的干部選拔制度，在新的干部選拔制度下預(yù)期收益將會(huì)大于制度變遷所帶來的成本，因此進(jìn)一步降低稅收負(fù)擔(dān)，同時(shí)享受更高質(zhì)量更有效率的公共服務(wù)。

其次，還有一些利益相關(guān)主體將發(fā)現(xiàn)干部選拔制度改革所能夠帶來的預(yù)期收益大于成本，這些主體通常包括學(xué)術(shù)界（命題專家、面試考官等）、社會(huì)力量（群眾代表、媒體監(jiān)督等）等。這些主體將在干部選拔制度改革中扮演制度變遷理論中所謂的“次級(jí)行動(dòng)團(tuán)體”角色。

一是學(xué)術(shù)界：包括受組織人事部門授權(quán)或委托參與干部選拔工作的面試考官、命題專家等。他們?cè)谟行У闹贫燃s束下也是制度變遷的支持者。二是公眾力量：包括在干部選拔工作中受邀請(qǐng)的媒體監(jiān)督、群眾代表等社會(huì)力量。社會(huì)公眾是制度變遷的有力支持者和有效監(jiān)督者。他們不僅對(duì)新興干部選拔制度抱有極大期望，而且有意愿對(duì)干部選拔知情了解和參與評(píng)判。然而，干部選拔制度改革過程中還將會(huì)涉及其他利益相關(guān)主體，而這些主體可能與初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體、次級(jí)行動(dòng)團(tuán)體對(duì)新的干部選拔制度的預(yù)期成本收益分布的截然相反。因此，干部選拔制度變遷的過程中除受到正向作用力外，還將可能受到來自競(jìng)爭(zhēng)利益團(tuán)體的負(fù)向的作用力。變革的阻礙力量可能來自部分組織者的權(quán)力尋租以及制度變遷潛在利益受損者的抵制和干擾。

對(duì)干部選拔制度改革內(nèi)在動(dòng)力的分析中可以看出，眾多利益相關(guān)主體參與了干部選拔制度改革的過程。干部選拔制度的改革動(dòng)力即為每一個(gè)利益相關(guān)主體對(duì)干部選拔制度改革的作用力的合力。而每個(gè)利益相關(guān)主體對(duì)干部選拔制度改革作用力取決于兩個(gè)方面：一是“意愿”，這往往由在新的干部選拔制度下該利益主體的預(yù)期成本和預(yù)期收益分布所決定，當(dāng)其預(yù)期成本越是小于預(yù)期收益的時(shí)候，干部選拔制度改革的意愿也就越強(qiáng)，反之干部選拔制度改革的意愿越弱；二是“能力”，這往往是由干部選拔制度改革的外部環(huán)境和該利益相關(guān)主體的自身特征所決定的。在不同國家或同一國家的不同歷史階段的政治結(jié)構(gòu)變量、行政結(jié)構(gòu)變量、社會(huì)結(jié)構(gòu)變量等通常是不同的，不同利益相關(guān)主體對(duì)干部選拔制度改革的影響能力亦不同。不同利益相關(guān)主體對(duì)新的干部選拔制度的預(yù)期成本收益分布是干部選拔制度改革的終極動(dòng)力之源。

干部選拔制度改革的內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制具有以下要點(diǎn)：一是刺激因素誘發(fā)了現(xiàn)有制度框架內(nèi)干部選拔制度的利益相關(guān)主體推動(dòng)制度變遷或維護(hù)現(xiàn)有制度安排的“意愿”；二是干部選拔制度變遷的正向推動(dòng)力來源于預(yù)期成本小于收益的“初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體”和“次級(jí)行動(dòng)團(tuán)體”，反向阻礙力則來源于預(yù)期收益小于成本分布的競(jìng)爭(zhēng)利益團(tuán)體；三是干部選拔制度的利益相關(guān)主體在現(xiàn)有環(huán)境中影響制度變遷的“能力”（預(yù)期成本收益分布及其相互博弈情況），最終決定了制度變遷的進(jìn)程、方向與結(jié)果。總之，在新的干部選拔制度安排下利益相關(guān)主體對(duì)制度變遷作用力的大小及方向受到預(yù)期潛在成本收益的影響，而干部選拔制度變遷的動(dòng)力受到不同利益相關(guān)主體對(duì)制度變遷作用合力的影響。

3 干部選拔制度改革動(dòng)力分析模型：引入改革策略變量

干部選拔制度的發(fā)展日益呈現(xiàn)出系統(tǒng)化、精細(xì)化和特色化的趨勢(shì)，正是一個(gè)典型的制度變遷的過程。不同預(yù)期成本收益分布的利益相關(guān)主體形成的正向推動(dòng)力與反向阻礙力將同時(shí)作用于干部選拔制度改革過程中。正因?yàn)槿绱?，為順利推進(jìn)干部選拔制改革，在改革策略（方案）選擇與決策中通常應(yīng)是以改革動(dòng)力最大化作為標(biāo)準(zhǔn)，而非簡(jiǎn)單地從技術(shù)觀層面將改革策略（方案）本身的優(yōu)劣作為選擇與決策的依據(jù)。

3.1 干部選拔制度改革的備選策略

本文將“改革策略”（RM）定義為變革過程中的備選方案。在干部選拔制度改革之前，新的干部選拔制度無法預(yù)先完全設(shè)定，因此由舊的干部選拔制度向這一不確定的新制度的發(fā)展過程中，將存在不同改革取向下的備選改革策略。干部選拔制度改革取向主要包括管理取向、控制取向、激勵(lì)取向三個(gè)方面。每種改革取向都有其特定的功能和改革策略。換言之，新的干部選拔制度（NS）是改革策略（RM）的函數(shù)，即NS=R（OS，RM），其含義為通過實(shí)施不同的改革策略（見下表）所構(gòu)建的新的干部選拔制度亦不同。

3.2 干部選拔制度改革動(dòng)力分析模型

根據(jù)上文中利用制度變遷理論對(duì)干部選拔制度內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制的剖析，不同利益相關(guān)主體將從微觀動(dòng)機(jī)出發(fā)，根據(jù)自身的預(yù)期成本收益分布來決定支持或反對(duì)以及在多大程度上支持或反對(duì)干部選拔制度改革?；诖丝梢酝茰y(cè)不同利益相關(guān)主體將會(huì)更加偏好于有利于自身的新的干部選拔制度。而由于新的干部選拔制度（NS）是在舊的干部選拔制度（OS）上通過實(shí)施上述改革取向中某種改革策略的結(jié)果，即NS=R（OS，RM），同一個(gè)利益主體的預(yù)期成本收益分布在不同改革策略選擇下，也將會(huì)有所不同。因此，利益主體對(duì)于不同改革策略選擇的偏好不同，能夠?qū)崿F(xiàn)利益主體預(yù)期成本收益最大化的新的干部選拔制度改革策略將會(huì)成為理性的利益主體的選擇。

由于每個(gè)主體的作用力將受到“意愿”和“能力”的雙重影響，在此將每個(gè)利益相關(guān)主體對(duì)干部制度改革的影響定義為“作用力”（AF）。由于在不同改革策略下同一利益主體的預(yù)期成本收益分布會(huì)有所不同，而“意愿”和每個(gè)利益相關(guān)主體的預(yù)期成本收益分布相關(guān)，所以“意愿”將受到改革策略（RM）選擇的影響；而“能力”則和既定的制度環(huán)境（IE）因素緊密相關(guān)，比如一國社會(huì)力量（群眾代表、媒體監(jiān)督等）對(duì)干部選拔制度改革的影響能力將與該國的政治結(jié)構(gòu)、行政結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)緊密相關(guān)。

因此，每個(gè)利益相關(guān)主體對(duì)干部選拔制度改革的作用力，可用模型AF=f（RM，IE）加以表示。而不同利益相關(guān)主體對(duì)改革作用力的合力形成了干部選拔制度的動(dòng)力（RP），如圖2所示。

制度變遷過程由于涉及利益格局調(diào)整，往往會(huì)表現(xiàn)出不同的狀態(tài)：從縱向上看改革的干部選拔制度，屬于“帕累托改進(jìn)”，即一部分人獲益而沒有人受損。從橫向上看，一些人的權(quán)力和利益在干部選拔制度變遷過程中也會(huì)受到喪失或削弱。在利益受損方可能存在的情況下，要建立利益補(bǔ)償機(jī)制，最大限度降低利益受損方的損失，重視其利益訴求，以避免制度變遷進(jìn)程受到利益受損方的干擾、影響乃至阻礙。

4.2 十三大至十六大：以干部工作實(shí)績?yōu)橹鲗?dǎo)的選拔制度改革逐步推進(jìn)

十三大以后在積極建立公務(wù)員制度的同時(shí)，以干部工作實(shí)績?yōu)橹鲗?dǎo)的選拔制度改革逐步推進(jìn)。1988年中組部在《縣（市、區(qū)）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部年度工作考核方案》《地方政府工作部門領(lǐng)導(dǎo)干部工作考核方案》在干部選拔中將工作實(shí)績放在了越來越突出的位置。1995年2月，中組部印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》，對(duì)建立以工作實(shí)績?yōu)橹鲗?dǎo)的干部選拔制度進(jìn)行了積極探索。1998年中組部、人事部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)推行競(jìng)爭(zhēng)上崗的意見》，1999年《關(guān)于進(jìn)一步做好公開選拔領(lǐng)導(dǎo)干部工作的通知》，經(jīng)過多年的探索和試點(diǎn)后公開選拔和競(jìng)爭(zhēng)上崗的新方式開始在全國各地陸續(xù)推廣。2000年3月，中組部印發(fā)《全國公開選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考試大綱（試行）》，對(duì)公選考試首次以規(guī)則的形式進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。2002年7月，在對(duì)已實(shí)行七年的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》修訂的基礎(chǔ)上，中央印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，進(jìn)一步使黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作走上規(guī)范化制度化軌道。一是聘任制的繼續(xù)探索和推行；二是機(jī)關(guān)干部實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)上崗；三是探索公開選拔方式。全國各地隨之不斷探索干部選拔方式，大膽試驗(yàn)，為干部選拔制度改革提供堅(jiān)強(qiáng)的組織保證。此后，競(jìng)爭(zhēng)性選拔領(lǐng)導(dǎo)干部工作逐步在全國展開。

5 簡(jiǎn)單總結(jié)與相關(guān)建議

5.1 簡(jiǎn)單總結(jié)

主要結(jié)論：一是干部選拔制度變遷過程中涉及具有不同預(yù)期成本收益的利益相關(guān)主體，干部選拔制度改革動(dòng)力表現(xiàn)為制度變遷過程中利益相關(guān)主體作用力（正向和負(fù)向）的合力。從制度變遷的供給方來看，如果新制度安排所產(chǎn)生的收益與成本只差大于舊制度的收益與成本之差，則制度變遷是可能的。從制度變遷的需求方來看，當(dāng)新制度能夠帶來在舊制度下所無法得到的某種利益時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生對(duì)新制度的需求。二是環(huán)境因素是通過主體行為作用于干部選拔制度改革動(dòng)力的。干部選拔制度改革動(dòng)力取決于各個(gè)利益相關(guān)主體對(duì)干部選拔制度改革的意愿和能力及其相互博弈的結(jié)果，而這進(jìn)一步取決于環(huán)境因素和改革策略的選擇；三是在不同改革策略下，各利益相關(guān)主體具有不同的預(yù)期成本收益。在短期內(nèi)，假設(shè)環(huán)境因素為常量的情況下，干部選拔制度改革動(dòng)力將主要取決于改革策略的選擇。

5.2 相關(guān)建議

根據(jù)以上研究提出以下建議：一是干部選拔制度改革是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，其順利推進(jìn)應(yīng)以改革動(dòng)力最大化為改革策略選擇與決策的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)；這要求在干部選拔制度改革時(shí)，要通盤考慮各種復(fù)雜因素，在充分協(xié)商與博弈的基礎(chǔ)上形成能實(shí)現(xiàn)利益相對(duì)最大化的方案。在初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體成為干部選拔制度變遷的主導(dǎo)力量的同時(shí)，協(xié)同社會(huì)力量及個(gè)人形成推動(dòng)制度變遷的次級(jí)行動(dòng)團(tuán)體。二是干部選拔制度改革的涉及面廣、難度大，從制度變遷理論來看，干部選拔制度改革是一個(gè)利益相關(guān)主體基于微觀動(dòng)機(jī)表達(dá)偏好的過程，因此，應(yīng)建立一個(gè)允許和鼓勵(lì)利益相關(guān)主體充分溝通與表達(dá)各自偏好的平臺(tái)，了解他們的改革策略偏好，以便選擇最佳策略最大限度地增強(qiáng)改革動(dòng)力。一要通過發(fā)揚(yáng)民主，鞏固和擴(kuò)大制度供給者的利益；二要通過民主實(shí)現(xiàn)群眾參與和權(quán)力制衡，保障利益相關(guān)者的制度收益；三是有效的組織是制度變遷的關(guān)鍵，進(jìn)一步增強(qiáng)干部選拔制度改革團(tuán)隊(duì)的一致性、專業(yè)性和權(quán)威性來擴(kuò)大制度收益，采取一切必要措施鞏固和保證各利益主體的預(yù)期收益。

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