發(fā)揮村民自治作用 做好土地確權(quán)登記

李曉玉 王曉偉

摘要： 為確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作有序推進(jìn)，妥善處理農(nóng)村土地承包關(guān)系，保證確權(quán)登記工作質(zhì)量，圓滿完成各項(xiàng)任務(wù)。本文針對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作中存在的問題，從普及政策、依法依規(guī)辦事、糾正誤區(qū)、達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)四個(gè)方面論述了如何發(fā)揮村民自治作用，做好農(nóng)村土地確權(quán)登記工作。

關(guān)鍵詞：村民自治；土地確權(quán)；做法

中圖分類號(hào)： F321 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI編號(hào)： 10.14025/j.cnki.jlny.2016.01.017

按照吉林省農(nóng)村土地確權(quán)辦公室（吉農(nóng)確權(quán)字〔2015〕1號(hào)）文件要求，我省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作已經(jīng)全面展開。通過一年的工作，筆者發(fā)現(xiàn)部分村、組在啟動(dòng)村民自治程序時(shí)存在著越俎代庖、程序違法等問題，應(yīng)當(dāng)及時(shí)加以改正。如何才能充分發(fā)揮村民自治作用，做好確權(quán)登記工作。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)做到以下幾點(diǎn)：

1普及政策法規(guī)，提高村民議事能力

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、涉及面廣、情況復(fù)雜的工作。從第一輪農(nóng)村土地承包開始到目前為止，農(nóng)村土地承包政策總體上經(jīng)歷六個(gè)階段，即：1981年第一輪農(nóng)村土地承包，1996年第二輪農(nóng)村土地承包，1997年取消“兩田制”（責(zé)任田和口糧田），2003年農(nóng)村稅費(fèi)改革，2004年惠農(nóng)補(bǔ)貼政策實(shí)施，2015年確權(quán)登記。每一個(gè)階段發(fā)布的政策都與確權(quán)登記具有關(guān)聯(lián)性，不了解有關(guān)法律法規(guī)和政策，就難以保證議事質(zhì)量，也會(huì)影響確權(quán)登記工作的正常開展。各級(jí)政府要充分利用電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、宣傳車、標(biāo)語(yǔ)和培訓(xùn)班等方式認(rèn)真宣傳有關(guān)政策和確權(quán)知識(shí)，做到家喻戶曉、人人皆知，提高村民議事水平和能力，確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記有序推進(jìn)。

2堅(jiān)持依法定事，做到公開、公平、公正

村民自治程序是維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，是做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作的關(guān)鍵。村、組在啟動(dòng)村民自治程序時(shí)，必須堅(jiān)持依法依規(guī)，做到公開、公平、公正。

2.1議事范圍合法

按照《吉林省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法〉辦法》第九條、第十九條、第二十四條的規(guī)定，村民委員會(huì)、村民會(huì)議和村民小組會(huì)議在討論農(nóng)村土地承包方案時(shí)都有明確的議事范圍，村民會(huì)議或村民代表會(huì)議主要議定村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地承包經(jīng)營(yíng)方案；屬于村民小組集體所有的土地，由村民小組會(huì)議討論決定；村民委員會(huì)是執(zhí)行和落實(shí)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的決定、決議的機(jī)構(gòu)，不能越俎代庖，議定應(yīng)當(dāng)由村民會(huì)議、村民代表會(huì)議或村民小組會(huì)議議定。

2.2議事主題合法

按照《村民委員會(huì)組織法》第二十七條的規(guī)定，村民會(huì)議或村民代表會(huì)議所議事項(xiàng)必須符合法律規(guī)定，不能以村民會(huì)議議定為由限制少數(shù)人特別是出嫁女、離婚女享有承包農(nóng)村土地的權(quán)利，要認(rèn)真貫徹執(zhí)行《農(nóng)村土地承包法》第六條和《婦女權(quán)益保障法》第三十二條的規(guī)定，依法維護(hù)婦女的合法權(quán)益。屬于原承包地塊范圍內(nèi)的土地，原則上應(yīng)確權(quán)給原承包農(nóng)戶。未經(jīng)本集體成員協(xié)商同意，不得將承包方多出的承包面積轉(zhuǎn)為其他方式承包并收取承包費(fèi)。

2.3議事程序合法

一是有1/10以上的村民或者1/3以上的村民代表提議，就應(yīng)當(dāng)召開村民會(huì)議；二是召開村民代表會(huì)議必須是人數(shù)較多和居住比較分散的村，而且所議事項(xiàng)必須經(jīng)村民會(huì)議授權(quán)；三是參會(huì)人數(shù)必須符合法律規(guī)定；四是實(shí)行入會(huì)人員簽到制度，及時(shí)存檔備案。

2.4做出決議合法

村民會(huì)議決議應(yīng)當(dāng)經(jīng)村民會(huì)議2/3以上成員同意后確定。村民會(huì)議做出決議時(shí)，要充分運(yùn)用土地承包合同、土地臺(tái)賬、經(jīng)營(yíng)權(quán)證書、農(nóng)村稅費(fèi)改革登記表、地方制定的有關(guān)配套政策和法規(guī)政策沒有明令禁止的村規(guī)民約等資料。村民會(huì)議決議不能違反法律規(guī)定，要在法律允許的范圍內(nèi)定事，村民會(huì)議決議的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：會(huì)議時(shí)間、村民人數(shù)和到會(huì)人數(shù)、議定的內(nèi)容、形成的決議等。

3糾正五個(gè)誤區(qū)，妥善處理土地承包問題

3.1未參加第二輪農(nóng)村土地承包的農(nóng)戶可向集體索要第一輪承包地

1996年第二輪農(nóng)村土地承包合同訂立時(shí)，因土地收益低，又承擔(dān)很多稅費(fèi)，加上外出務(wù)工途徑較多，一些村民主動(dòng)放棄了承包地，村集體經(jīng)濟(jì)組織為了避免土地撂荒和及時(shí)收繳稅費(fèi)，將農(nóng)戶棄耕的承包地發(fā)包給其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員經(jīng)營(yíng)，并簽入了二輪承包合同，頒發(fā)了經(jīng)營(yíng)權(quán)證書。2003年農(nóng)村稅費(fèi)改革后，隨著黨的惠農(nóng)政策力度逐步加大，土地連年升值，這些村民返鄉(xiāng)以第一輪土地承包合同為據(jù)，依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》向集體或現(xiàn)承包人索要承包地。按照國(guó)務(wù)院辦公廳（國(guó)辦發(fā)明電〔2004〕21號(hào)）文件規(guī)定，對(duì)未參加第二輪農(nóng)村土地承包的農(nóng)戶向集體或現(xiàn)承包人索要第一輪承包期所承包的土地不予支持。如該農(nóng)戶戶籍在原集體經(jīng)濟(jì)組織未動(dòng)，其承包地可從集體機(jī)動(dòng)地、農(nóng)戶退包地或復(fù)墾地中解決，暫時(shí)無(wú)力解決的，通過候地解決。另外，依據(jù)《立法法》第八十四條的規(guī)定，《農(nóng)村土地承包法》不具有溯及力。

3.2承包期內(nèi)承包戶新增人口應(yīng)當(dāng)增加承包地

第二輪農(nóng)村土地承包合同簽訂后，隨著新生兒的出生，承包戶內(nèi)出現(xiàn)了新增人口，這些人員現(xiàn)已成年，他們或他們的家屬以第二輪土地承包合同訂立時(shí)新增人口無(wú)承包地為由，向集體主張土地承包權(quán)，該要求是不符合法律規(guī)定的，原因有三：

一是農(nóng)村土地承包戶，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員在法律允許的范圍內(nèi)，按照承包合同規(guī)定承包農(nóng)村集體土地從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位。承包期內(nèi)承包戶新增人口對(duì)其家庭承包的全部土地享有占有、使用、收益權(quán)利。只要在第二輪土地承包時(shí)其家庭承包到了土地，就不存在該農(nóng)戶新增人口無(wú)承包地問題。

二是依據(jù)《農(nóng)村土地承包》第二十六條、第二十七條規(guī)定，承包期內(nèi)，禁止發(fā)包方收回和調(diào)整承包地，實(shí)行的是“增人不增地，減人不減地”，擅自調(diào)整土地違反法律規(guī)定。

三是以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制是我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，是黨的農(nóng)村政策的基石。堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，核心是保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)人口變化情況調(diào)整土地不符合黨和國(guó)家的農(nóng)村土地承包政策。

3.3第二輪土地承包時(shí)采取順延方式訂立的承包合同，也順延共有人

1996年第二輪農(nóng)村土地承包時(shí)，我省許多地方是采取順延的方式訂立的承包合同，即原承包土地面積不變。此時(shí)有很多出嫁女已經(jīng)將戶籍遷出本集體經(jīng)濟(jì)組織，在其他地方承包到了土地。當(dāng)原居住地的承包地被征占時(shí)，她們以在第一輪農(nóng)村土地承包期間承包到該地為由，要求分配土地補(bǔ)償款，由此引發(fā)爭(zhēng)議，有很多村民因此兄弟反目，母女成仇，到各級(jí)政府上訪的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，影響了正常的工作秩序。按照《農(nóng)村土地承包法》第五條和中共吉林省委、吉林省人民政府（吉發(fā)〔1994〕15號(hào)）文件規(guī)定，第二輪土地承包時(shí)，享受承包田的人口應(yīng)當(dāng)是土地調(diào)整前在籍農(nóng)業(yè)人口，戶籍遷出或農(nóng)轉(zhuǎn)非人員（未就業(yè)或沒有固定收入的知青除外）不享有承包原農(nóng)村集體土地的權(quán)利。所以，第二輪農(nóng)村土地承包時(shí)，采取順延方式簽訂承包合同的農(nóng)戶，順延的只是承包面積，不順延人口，只有具備本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人員，才享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

3.4村民小組發(fā)包土地收入應(yīng)當(dāng)歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有

自從農(nóng)村實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制以來(lái)，有的農(nóng)村干部對(duì)村、組概念認(rèn)識(shí)模糊，會(huì)計(jì)核算方式和資金管理辦法不明，集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)權(quán)屬不清，有些地方村集體經(jīng)濟(jì)組織擅自截留、挪用或平調(diào)村民小組發(fā)包土地收入，使村民的利益受到的侵害，群眾意見很大。按照《農(nóng)村土地承包法》第十二條和《吉林省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》第二十二條、第二十六條的規(guī)定，村民小組發(fā)包的土地收入應(yīng)當(dāng)歸村民小組所有，村集體經(jīng)濟(jì)組織平調(diào)或挪用屬違法行為，應(yīng)予制止和糾正。

3.5以家庭承包方式承包的農(nóng)村土地可以繼承

家庭承包方式的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于農(nóng)戶家庭，不屬于某一個(gè)家庭成員。根據(jù)《繼承法》第三條的規(guī)定，遺產(chǎn)是公民死亡時(shí)遺留的個(gè)人合法財(cái)產(chǎn)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不屬于個(gè)人財(cái)產(chǎn)，故不發(fā)生繼承問題。除林地外的家庭承包，當(dāng)承包農(nóng)地的農(nóng)戶家庭中的一人或幾人死亡，承包經(jīng)營(yíng)仍然是以戶為單位，承包地仍由該農(nóng)戶的其他家庭成員繼續(xù)承包經(jīng)營(yíng)；當(dāng)承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶家庭的成員全部死亡，由于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得是以集體成員權(quán)為基礎(chǔ)，不能由該農(nóng)戶家庭成員的繼承人繼續(xù)承包經(jīng)營(yíng)，更不能作為該農(nóng)戶家庭成員的遺產(chǎn)處理。所以，以家庭承包方式承包的農(nóng)村土地是不可以繼承，當(dāng)承包戶全戶消亡后，承包地收歸集體所有。

4達(dá)到五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，保證確權(quán)登記質(zhì)量

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記，是保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的有效手段，與每個(gè)農(nóng)戶、每位農(nóng)民的切身利益息息相關(guān)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記要達(dá)到五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：

一是情況真實(shí)。要真實(shí)的反映承包地和承包戶內(nèi)人口變動(dòng)情況，測(cè)量土地時(shí)做到不漏測(cè)、不錯(cuò)測(cè)、不越界，對(duì)土地類型填寫要實(shí)事求是。對(duì)地塊名稱要進(jìn)行歸納整理，統(tǒng)一地名，并予公告，徹底解決原承包地名稱多、散、亂的問題，為強(qiáng)化農(nóng)村承包合同管理奠定基礎(chǔ)。

二是數(shù)據(jù)準(zhǔn)確。在土地測(cè)量時(shí)，村、組干部要及時(shí)組織人員到場(chǎng)指界，明確四至范圍，把承包地的面積測(cè)準(zhǔn)、四至查清，做到圖、數(shù)、實(shí)地三者一致。禁止把林地等納入測(cè)量范圍。要以村民會(huì)議確定的標(biāo)準(zhǔn)留出田間作業(yè)道和水田渠道等公共用地，對(duì)已侵占的公共土地，要依據(jù)國(guó)土資源部《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》（國(guó)土（籍）字〔1995〕第26號(hào)）第二十二條的規(guī)定依法收回，從源頭上排除糾紛隱患，為農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造條件。

三是手續(xù)完備。村組要按照要求認(rèn)真填寫有關(guān)確權(quán)文書，對(duì)土地權(quán)屬指界通知書和農(nóng)戶指界通知書，要及時(shí)送達(dá)到位，簽字到位。承包人委托他人代理簽訂確權(quán)文書的，必須提供委托書，方可代理。對(duì)集體預(yù)留的公共用地必須經(jīng)村民會(huì)議討論通過后在本村范圍內(nèi)進(jìn)行公告。對(duì)在外地居住的農(nóng)戶要發(fā)送確權(quán)通知書，并存檔備案。

四是表冊(cè)齊全。開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記涉及到“七表一臺(tái)賬”。七表：地塊經(jīng)營(yíng)人員調(diào)查表，發(fā)包方調(diào)查表，承包方調(diào)查表，農(nóng)村土地確權(quán)登記問題登記簿，承包地塊調(diào)查表，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)查信息公示表，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)公示結(jié)果歸戶表；一臺(tái)賬：土地臺(tái)賬。還有承包戶的戶籍信息和身份證信息等，這些資料都是承包戶依法維權(quán)的有力證據(jù)，要做到不丟一張表，不落一本冊(cè)，要全部歸檔。

五是檔案規(guī)范。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記檔案是指在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作中形成的文字、圖表、聲像、數(shù)據(jù)等各種形式和載體，是確權(quán)登記的重要憑證和歷史記錄，要注意搜集、歸納、整理。凡是手工填制的表格，一律使用鋼筆（碳素筆）填寫，做到字跡工整，紙面潔凈，并安排專人保管，防止毀壞和丟失，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記檔案規(guī)范化管理提供保證。

作者簡(jiǎn)介：李曉玉，大專學(xué)歷，樺甸市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理總站，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理；王曉偉，大專學(xué)歷，樺甸市八道河子鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理服務(wù)中心，經(jīng)濟(jì)師，研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理。