深化區(qū)縣公務(wù)卡制度改革思考

陳麗

一、引言

公務(wù)卡作為一種適應(yīng)現(xiàn)代財(cái)政管理改革的新型金融結(jié)算工具應(yīng)運(yùn)而生。其具有攜帶方便，使用便利，透明度高的特點(diǎn)，無論從加強(qiáng)預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理、提高財(cái)政資金透明度、推進(jìn)從源頭上防治腐敗還是降低行政運(yùn)行成本等方面都具有重要意義。黨中央、國務(wù)院對公務(wù)卡制度改革非常重視，早在2007年發(fā)布了《中央預(yù)算單位公務(wù)卡管理暫行辦法》的通知，在中央預(yù)算單位中開始實(shí)施公務(wù)卡制度改革，在公務(wù)支出領(lǐng)域推行使用具有“支出留印、消費(fèi)留痕”的信用卡消費(fèi)模式，逐步取代現(xiàn)金支付。2012年財(cái)政部又下發(fā)通知，要求縣鄉(xiāng)預(yù)算單位年底前也需將改革覆蓋到所屬各級基層預(yù)算單位，標(biāo)志著公務(wù)卡改革在我國全面推行。

二、公務(wù)卡制度改革問題及原因分析

（一）公務(wù)卡制度改革進(jìn)展不均衡

從區(qū)縣及街鎮(zhèn)實(shí)施公務(wù)卡制度改革情況對比分析，改革進(jìn)展不均衡，街鎮(zhèn)在公務(wù)卡報(bào)銷率及現(xiàn)金使用規(guī)范程度方面明顯低于區(qū)縣。一是公務(wù)卡結(jié)算意識(shí)不強(qiáng)，使用率不高。由于街鎮(zhèn)推行公務(wù)卡制度改革相對較晚，部分公務(wù)人員對公務(wù)卡制度認(rèn)識(shí)不到位，一定程度上仍存在“重現(xiàn)金、輕公務(wù)卡”的現(xiàn)象，導(dǎo)致公務(wù)卡使用率不高，有的甚至成為“休眠卡”；部分人員甚至懷疑個(gè)人信息安全得不到保障，任何消費(fèi)都受到財(cái)政部門的監(jiān)控，以至于用卡的積極性不高。二是POS設(shè)備分布不均，公務(wù)卡使用環(huán)境受限。上海城區(qū)金融系統(tǒng)比較發(fā)達(dá)，刷卡環(huán)境較好，但大部分街鎮(zhèn)農(nóng)村地區(qū)刷卡消費(fèi)的商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)不健全，零星采購辦公用品等現(xiàn)金購買情況時(shí)有發(fā)生。此外，一些商戶因考慮利益不愿意設(shè)置POS機(jī)具，或即使有POS機(jī)也不主動(dòng)配合持卡人刷卡消費(fèi)，從而影響了公務(wù)卡的推廣使用。

（二）公務(wù)卡制度改革覆蓋范圍不廣

目前各區(qū)縣、街鎮(zhèn)公務(wù)卡制度改革的主要對象是納入國庫單一賬戶體系的財(cái)政撥款預(yù)算單位，暫未將國有企業(yè)及村民委員會(huì)納入改革范圍，部分財(cái)政性資金使用不規(guī)范。大部分區(qū)縣僅將納入國庫集中支付范圍的資金作為公務(wù)卡消費(fèi)支出資金范疇，部分實(shí)有資金賬戶未納入國庫單一賬戶體系，普遍存在從實(shí)有資金賬戶大量提取現(xiàn)金，使這些資金游離于公務(wù)消費(fèi)之外，難以有效監(jiān)管。我國自2007年開始推行的公務(wù)卡制度改革主要是以個(gè)人公務(wù)卡結(jié)算為主，暫未推廣使用單位公務(wù)卡。然而，目前人民銀行規(guī)定個(gè)人公務(wù)卡授信額度已明顯不能滿足預(yù)算單位大額使用公務(wù)卡結(jié)算的需求。

（三）公務(wù)卡結(jié)算與內(nèi)控制度配套不健全

雖然各區(qū)縣均制定了預(yù)算單位公務(wù)卡管理實(shí)施辦法及公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄等文件，但大部分區(qū)縣和街鎮(zhèn)預(yù)算單位尚未結(jié)合單位實(shí)際建立與之相適應(yīng)的公務(wù)卡使用管理辦法、報(bào)銷操作流程以及現(xiàn)金管理辦法等內(nèi)部控制制度。由于內(nèi)部控制制度的不完善，無法將公務(wù)卡使用、報(bào)銷等納入財(cái)務(wù)制度進(jìn)行規(guī)范管理，在實(shí)際操作中難以對使用公務(wù)卡結(jié)算還是現(xiàn)金結(jié)算予以明確的界定，超范圍、超規(guī)定使用現(xiàn)金的行為時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重制約了公務(wù)卡結(jié)算作用的正常發(fā)揮。

（四）公務(wù)卡管理和結(jié)算監(jiān)督機(jī)制不完善

受管理體制等方面的局限， 目前對公務(wù)卡管理和結(jié)算方面的監(jiān)管機(jī)制相對不足， 致使公務(wù)卡制度無法發(fā)揮出應(yīng)有的監(jiān)控效應(yīng)。首先相關(guān)部門未形成對單位公務(wù)卡開卡、激活、使用、注銷等方面的監(jiān)督管理，以致 “休眠卡”、亂用卡等情況依然存在。其次由于公務(wù)卡結(jié)算監(jiān)督機(jī)制不健全，未能有效解決公務(wù)卡強(qiáng)制目錄執(zhí)行不到位、現(xiàn)金使用不規(guī)范、虛開發(fā)票、收取商家回扣等問題。

三、公務(wù)卡制度深化改革的政策建議

（一）加大公務(wù)卡宣傳培訓(xùn)力度，改善用卡環(huán)境

針對公務(wù)卡制度改革進(jìn)展不均衡現(xiàn)狀，應(yīng)優(yōu)化公務(wù)卡使用環(huán)境，加大街鎮(zhèn)改革推進(jìn)力度。一是加大公務(wù)卡宣傳培訓(xùn)力度，提高公務(wù)卡使用率。要加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)的培訓(xùn)，從反腐倡廉的高度宣傳推廣公務(wù)卡的重要意義，明確各單位負(fù)責(zé)人是深化公務(wù)改革的第一責(zé)任人，使領(lǐng)導(dǎo)積極帶頭使用公務(wù)卡，支持公務(wù)卡應(yīng)用推廣工作。通過街鎮(zhèn)網(wǎng)站、微信平臺(tái)等方式廣泛宣傳公務(wù)卡的用卡知識(shí)，使公務(wù)人員感受到公務(wù)卡消費(fèi)的便利性，消除對公務(wù)卡使用存在的顧慮，從思想上逐步接受公務(wù)卡結(jié)算。通過加強(qiáng)對公務(wù)人員的培訓(xùn)和引導(dǎo)，使持卡人了解公務(wù)卡的使用方法，熟悉公務(wù)卡的報(bào)銷流程，提高公務(wù)卡結(jié)算積極性，確保人人都愿用卡、會(huì)用卡、用好卡。二是優(yōu)化公務(wù)卡使用環(huán)境，提升改革硬實(shí)力。制約公務(wù)卡制度在街鎮(zhèn)推廣的主要因素是商戶POS設(shè)備較少，公務(wù)卡受理環(huán)境較差。只有公務(wù)卡市場受理環(huán)境改善，刷卡條件具備，才能更好地推行公務(wù)卡結(jié)算，才能更有效地發(fā)揮公務(wù)卡制度的管理效應(yīng)。各發(fā)卡商業(yè)銀行應(yīng)不斷改善公務(wù)卡市場受理環(huán)境，加大POS機(jī)具布設(shè)的密度和數(shù)量，通過加大宣傳、適當(dāng)讓利、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)等手段，提高商戶受理的積極性，為公務(wù)卡的使用創(chuàng)造順暢、便捷的條件。

（二）拓寬公務(wù)卡制度改革覆蓋范圍，進(jìn)一步深化公務(wù)卡改革

進(jìn)一步拓展公務(wù)卡制度改革對象，逐步將國有企業(yè)及村民委員會(huì)納入?yún)^(qū)縣公務(wù)卡制度改革。無論是《新預(yù)算法》還是《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》，都要求以各級政府為主體，對政府的收支行為，預(yù)算資金的管理和監(jiān)督、會(huì)計(jì)信息質(zhì)量等方面提出了更高的要求。國有企業(yè)資產(chǎn)屬于政府，村民委員會(huì)又由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政全額保障，承擔(dān)了部分政府職能，因此各區(qū)縣逐步將國有企業(yè)、村委納入公務(wù)卡改革對象，與其他行政事業(yè)單位一樣實(shí)施公務(wù)卡管理。

進(jìn)一步拓寬公務(wù)卡消費(fèi)支出資金范疇，逐步實(shí)現(xiàn)各類資金全覆蓋。隨著國庫單一賬戶制度改革的逐步深化，財(cái)政專戶資金最終將逐步納入國庫單一賬戶管理，逐步取消預(yù)算單位實(shí)有賬戶，將該部分資金統(tǒng)一納入國庫單一賬戶體系并作為公務(wù)卡消費(fèi)支出資金范疇，全面減少現(xiàn)金支付結(jié)算。所有資金的歸集納入，有利于財(cái)政及監(jiān)管部門對全部資金流向的監(jiān)控，真正提高公務(wù)支出透明度，確保國庫集中支付制度改革和公務(wù)卡制度改革順利進(jìn)行。

進(jìn)一步豐富公務(wù)卡品種，探索推行單位公務(wù)卡。目前我國實(shí)行的公務(wù)卡制度主要是以個(gè)人公務(wù)卡結(jié)算為主，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化，個(gè)人公務(wù)卡已不能完全滿足預(yù)算單位支付結(jié)算管理需要，勢必要求探索推出由單位作為承債主體并能滿足大額支付需要的單位公務(wù)卡。因此，需進(jìn)一步豐富公務(wù)卡品種，健全公務(wù)卡制度體系。

（三）健全與公務(wù)卡制度相配套的內(nèi)部控制制度，加強(qiáng)預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理

改革的推行，制度是關(guān)鍵。各預(yù)算單位應(yīng)根據(jù)公務(wù)卡管理實(shí)施辦法及公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄結(jié)合單位實(shí)際完善內(nèi)部控制制度。一是制定公務(wù)卡結(jié)算財(cái)務(wù)管理辦法，明確公務(wù)卡的開立、使用及銷戶管理，明晰公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄、報(bào)銷審批程序及風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任等，使公務(wù)卡結(jié)算在實(shí)際工作中都有章可循，提高公務(wù)卡使用剛性要求。二是建立現(xiàn)金管理辦法，明確現(xiàn)金使用、規(guī)范現(xiàn)金報(bào)銷審批流程，對于不具備刷卡條件的公務(wù)支出，須報(bào)經(jīng)本單位財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后方可報(bào)銷。制定現(xiàn)金結(jié)算正面清單和負(fù)面清單，嚴(yán)格限定現(xiàn)金支出范圍，規(guī)范現(xiàn)金使用管理。三是制定懲治和責(zé)任追究制度，針對工作人員違規(guī)使用現(xiàn)金、消費(fèi)記錄不實(shí)等徇私舞弊行為作出記錄，并根據(jù)不良行為和消費(fèi)金額對相關(guān)人員采取相應(yīng)的懲治和責(zé)任追究措施。

公務(wù)卡結(jié)算制度的最大功能體現(xiàn)在大幅減少現(xiàn)金使用上，但不能從根本上消除腐敗現(xiàn)象。因此，財(cái)政、紀(jì)檢監(jiān)察及審計(jì)部門應(yīng)協(xié)調(diào)配合，堅(jiān)持管理與監(jiān)督并重，建立健全公務(wù)卡監(jiān)督管理機(jī)制，將公務(wù)卡支出監(jiān)控管理作為公務(wù)卡改革的重要環(huán)節(jié)。首先建立公務(wù)卡支出通報(bào)機(jī)制。由財(cái)政部門按季度統(tǒng)計(jì)各預(yù)算單位公務(wù)卡支出情況，對公務(wù)卡零消費(fèi)、公務(wù)卡使用率不高、現(xiàn)金結(jié)算量大等改革進(jìn)度靠后的單位實(shí)行通報(bào)，遏制單位觀望情緒，使各單位相互影響、相互促進(jìn)，提高單位推行公務(wù)卡改革的主動(dòng)性。其次建立公務(wù)卡定期監(jiān)督檢查機(jī)制。由財(cái)政、紀(jì)檢監(jiān)察及審計(jì)部門聯(lián)合對單位公務(wù)卡結(jié)算情況進(jìn)行審計(jì)抽查，利用預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，加強(qiáng)對單位公務(wù)卡和現(xiàn)金使用情況的監(jiān)督，針對審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題，提出相關(guān)建議和措施，并責(zé)令單位限期整改，對徇私舞弊等腐敗行為依法追究責(zé)任。最后建立約談和問責(zé)機(jī)制。由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對公務(wù)卡改革推動(dòng)不力的單位負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談，責(zé)令分析原因，限期整改，并將改革情況納入年度考核。

公務(wù)卡制度在規(guī)范公務(wù)支出、保障財(cái)政資金安全，遏制腐敗行為方面起到積極的作用，但要深入推廣、高效實(shí)施，還有待財(cái)政、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)及金融部門形成合力，通過優(yōu)化用卡環(huán)境，完善制度和監(jiān)督機(jī)制，有效解決公務(wù)卡在管理使用中存在的問題，充分發(fā)揮公務(wù)卡制度的重要作用。