構(gòu)建環(huán)境侵權(quán)損害社會(huì)化救濟(jì)制度的思考

劉昕宇

摘要：適用無過錯(cuò)責(zé)任原則處置大規(guī)模環(huán)境侵權(quán)事件存在難以使眾多受害人的合法權(quán)益得到有效保護(hù)的弊端，以責(zé)任分擔(dān)理論為基礎(chǔ)的社會(huì)化救濟(jì)制度能夠彌補(bǔ)這一缺陷，實(shí)現(xiàn)受害人權(quán)益保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)態(tài)平衡。我國應(yīng)當(dāng)基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要，構(gòu)建環(huán)境侵權(quán)損害社會(huì)化救濟(jì)制度，綜合采用環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)、環(huán)境污染事故社會(huì)救助基金、環(huán)境共同基金等救濟(jì)模式，化解環(huán)境侵權(quán)糾紛，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：環(huán)境污染；侵權(quán)行為；損害賠償；社會(huì)化救濟(jì)機(jī)制

中圖分類號(hào)：D922.68文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2016）06-0062-03

隨著工業(yè)化進(jìn)程的加速和科學(xué)技術(shù)的廣泛運(yùn)用，現(xiàn)代社會(huì)已成為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)直接關(guān)乎一國經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展及公眾生命健康和生產(chǎn)生活安全。近年來我國發(fā)生的紫金礦業(yè)銅酸水滲漏事故、血鉛超標(biāo)事件、蓬萊油田溢油事故等大規(guī)模環(huán)境污染事件，都涉及復(fù)雜的環(huán)境侵權(quán)糾紛。遏制環(huán)境損害、救濟(jì)環(huán)境權(quán)益，應(yīng)當(dāng)從依賴行政處罰向注重?fù)p害賠償轉(zhuǎn)變，從單一侵權(quán)損害賠償向多元化救濟(jì)模式轉(zhuǎn)化。雖然我國《侵權(quán)責(zé)任法》明確規(guī)定環(huán)境侵權(quán)糾紛適用無過錯(cuò)責(zé)任原則，但單純依靠民事救濟(jì)方式解決環(huán)境侵權(quán)損害賠償問題會(huì)使侵權(quán)企業(yè)背負(fù)沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，有的企業(yè)甚至宣告破產(chǎn)也難以彌補(bǔ)受害人的全部損失。如何實(shí)現(xiàn)保障受害人合法權(quán)益與維護(hù)企業(yè)生產(chǎn)發(fā)展秩序之間的平衡，是法學(xué)界必須認(rèn)真面對和深入思考的一個(gè)重要課題。

一、環(huán)境侵權(quán)損害賠償社會(huì)化的緣起環(huán)境侵權(quán)損害是指人為活動(dòng)破壞維護(hù)人類健康與生活安全的環(huán)境而損害公眾權(quán)益的事實(shí)。環(huán)境污染主要造成兩方面的損害：一是受害人的損失；二是生態(tài)環(huán)境的破壞。環(huán)境侵權(quán)是一種特殊侵權(quán)行為。根據(jù)污染源的不同，環(huán)境侵權(quán)糾紛適用不同的歸責(zé)原則。居民生活中的環(huán)境侵權(quán)糾紛按《物權(quán)法》有關(guān)相鄰關(guān)系的規(guī)定解決，適用過錯(cuò)責(zé)任原則；企業(yè)生產(chǎn)中的環(huán)境侵權(quán)糾紛按照《侵權(quán)責(zé)任法》第65條處理，適用無過錯(cuò)責(zé)任原則。本文主要探討與后者相關(guān)的環(huán)境侵權(quán)損害賠償問題。

環(huán)境侵權(quán)具有主體地位的不對等性、侵害對象的廣泛性、因果關(guān)系的復(fù)雜性、損害后果的嚴(yán)重性等特征，基于此，將環(huán)境侵權(quán)損害定性為一種私害兼公害的社會(huì)損害比較符合客觀實(shí)際，能夠引起全社會(huì)的關(guān)注和應(yīng)對。現(xiàn)代社會(huì)傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)與新型風(fēng)險(xiǎn)交織并存：一方面，傳統(tǒng)侵權(quán)行為類型依然存在；另一方面，新的工業(yè)化侵權(quán)行為類型不斷涌現(xiàn)。環(huán)境侵權(quán)民事責(zé)任承擔(dān)主要表現(xiàn)為賠償受害人損失，但民事賠償天然具有事后性和被動(dòng)性，難以對潛伏性、累積性環(huán)境侵權(quán)損害進(jìn)行充分救濟(jì)，并且，企業(yè)財(cái)產(chǎn)的有限性決定了其彌補(bǔ)環(huán)境損害的能力有限。為了實(shí)現(xiàn)維護(hù)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益與保護(hù)受害人權(quán)益之間的平衡，在強(qiáng)化環(huán)境侵權(quán)責(zé)任制度的預(yù)防功能和補(bǔ)償功能的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許多種社會(huì)化救濟(jì)方式并存，即實(shí)行損害賠償社會(huì)化。

所謂損害賠償社會(huì)化，是指將侵權(quán)損害視為一種社會(huì)損害，通過構(gòu)建社會(huì)化賠償制度對受害人進(jìn)行有效、及時(shí)的救濟(jì)，實(shí)現(xiàn)損失的轉(zhuǎn)移與分擔(dān)。社會(huì)化賠償制度旨在通過多元途徑救濟(jì)受害人，減輕侵權(quán)人的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。按照侵權(quán)法理論，這種損失分擔(dān)制度與侵權(quán)損害賠償責(zé)任制度的屬性不同，它側(cè)重于社會(huì)保障與救助，可以促使侵權(quán)損害賠償制度與責(zé)任保險(xiǎn)、損害賠償基金、社會(huì)救助等制度密切配合，有效救濟(jì)環(huán)境損害?，F(xiàn)實(shí)中的環(huán)境侵權(quán)事件在很多情況下表現(xiàn)為大規(guī)模侵權(quán)樣態(tài)，從個(gè)體賠償向社會(huì)化賠償轉(zhuǎn)變，構(gòu)建合理的損害賠償社會(huì)化分擔(dān)制度是應(yīng)對大規(guī)模環(huán)境侵權(quán)事件的有效路徑。

二、構(gòu)建環(huán)境侵權(quán)損害社會(huì)化救濟(jì)制度的

目標(biāo)考量及理論基礎(chǔ)對受害人進(jìn)行及時(shí)、充分的救濟(jì)是環(huán)境侵權(quán)損害賠償社會(huì)化分擔(dān)制度的首要價(jià)值和根本目標(biāo)，維護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展秩序是該制度的另一個(gè)價(jià)值目標(biāo)。根據(jù)我國《侵權(quán)責(zé)任法》第65條、第66條的規(guī)定，環(huán)境侵權(quán)損害賠償排除了違法性要件，相關(guān)因果關(guān)系和免責(zé)事由的認(rèn)定實(shí)行舉證責(zé)任倒置，這有利于保護(hù)受害人權(quán)益。但按照侵權(quán)法的“自負(fù)其責(zé)”理論和環(huán)境法的“污染者負(fù)擔(dān)原則”，侵權(quán)企業(yè)固然應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任，但企業(yè)有時(shí)會(huì)在不具有故意或重大過失的主觀狀態(tài)下造成他人權(quán)益損害，損害的發(fā)生有時(shí)歸因于技術(shù)的副作用等，在這種情況下，只有將企業(yè)在合法經(jīng)營中產(chǎn)生的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和侵權(quán)損害一定程度地分配給社會(huì)，才比較公平合理。在民事救濟(jì)不充分、國家賠償能力有限的情況下，更是如此。

在現(xiàn)代社會(huì)，公平的利益分配制度與公平的損失分擔(dān)制度同等重要。人類社會(huì)從農(nóng)業(yè)文明進(jìn)入工業(yè)文明后，社會(huì)生產(chǎn)力不斷提高，各種風(fēng)險(xiǎn)隨之而來，社會(huì)共同體需要積極應(yīng)對諸多風(fēng)險(xiǎn)的沖擊與挑戰(zhàn)，將人類活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)及其后果控制在理性預(yù)期中成為制度建構(gòu)的重要任務(wù)。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的背景下，法律制度不斷調(diào)整和完善的一個(gè)重要目標(biāo)，就是通過合理的成本投入最大限度地減少社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，每個(gè)個(gè)體對其行為造成的損害都應(yīng)承擔(dān)補(bǔ)救責(zé)任。同時(shí)，在現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)，風(fēng)險(xiǎn)和收益成正比例并存，任何行為主體都可以自主選擇活動(dòng)范圍和行為方式，都可以對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理預(yù)期和評判。對于個(gè)體無法預(yù)料和避免風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域，如果由其完全自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，將會(huì)造成無人愿意從事此領(lǐng)域活動(dòng)的困境，這不利于社會(huì)發(fā)展進(jìn)步。就環(huán)境侵權(quán)損害的特殊性而言，通過民事責(zé)任制度對加害人進(jìn)行懲戒、對受害人進(jìn)行救濟(jì)是必要的，這是法律矯正的必然結(jié)果。同時(shí)，對侵權(quán)損害賠償責(zé)任制度作適當(dāng)?shù)难a(bǔ)充或延伸，由全社會(huì)分擔(dān)社會(huì)進(jìn)步的成本，符合分配正義的要求。

三、我國構(gòu)建環(huán)境侵權(quán)損害社會(huì)化救濟(jì)制度的路徑

基于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)，未來立法應(yīng)構(gòu)建以環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度為主體、環(huán)境污染事故社會(huì)救助基金制度和環(huán)境共同基金制度為補(bǔ)充的環(huán)境侵權(quán)損害社會(huì)化救濟(jì)制度體系。

1.建立環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度

環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)是以被保險(xiǎn)企業(yè)因環(huán)境污染行為而應(yīng)負(fù)的賠償責(zé)任為保險(xiǎn)標(biāo)的的一種責(zé)任保險(xiǎn)，其具有三大功能：一是分散企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)；二是督促投保企業(yè)強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)意識(shí)；三是縮短受害人獲得賠償?shù)闹芷冢瑴p少其維權(quán)成本。環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)在一些西方國家已發(fā)展成為比較成熟的制度體系。我國環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)起步較晚，目前仍處于逐步推進(jìn)階段。2014年8月，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見》強(qiáng)調(diào)以與公眾利益關(guān)系密切的環(huán)境污染等領(lǐng)域作為重點(diǎn)，探索開展強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)。2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求在高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)和領(lǐng)域推行環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)。上述文件為我國進(jìn)行環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)立法奠定了政策基礎(chǔ)。

國外環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)主要有三種模式：一是以美國為代表的強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)模式；二是以英國為代表的自愿保險(xiǎn)為主、強(qiáng)制保險(xiǎn)為輔模式；三是以德國為代表的強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)與財(cái)務(wù)保證或擔(dān)保相結(jié)合模式。筆者認(rèn)為，我國建立環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度必須立足于現(xiàn)實(shí)國情，堅(jiān)持“立法先行，政府引導(dǎo)，市場運(yùn)作，制度配套”的思路。我國2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第52條對環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)采取“鼓勵(lì)”的態(tài)度，雖未從法律層面強(qiáng)制要求全面實(shí)施環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度，但為地方立法預(yù)留了選擇空間。因此，地方立法可以因地制宜地進(jìn)行環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度建構(gòu)和實(shí)施。關(guān)于環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的模式，結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，宜采取強(qiáng)制保險(xiǎn)與自愿保險(xiǎn)相結(jié)合的模式，即對石油、化工、核電等高度環(huán)境危險(xiǎn)性行業(yè)實(shí)行強(qiáng)制性責(zé)任保險(xiǎn)，對其他行業(yè)實(shí)行自愿性責(zé)任保險(xiǎn)。對于強(qiáng)制性環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)，立法應(yīng)明確和細(xì)化其保險(xiǎn)規(guī)則。自愿性的環(huán)境商業(yè)保險(xiǎn)可由雙方當(dāng)事人在遵守立法的原則性規(guī)定的條件下，自由協(xié)商設(shè)計(jì)保險(xiǎn)合同的具體條款。

按照污染損害的產(chǎn)生周期，可以將環(huán)境污染事故分為突發(fā)性污染事故和累積性污染事故。從各國責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)務(wù)來看，突發(fā)性污染事故已成為環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的當(dāng)然承保范圍，我國學(xué)者對此也無異議。但關(guān)于累積性污染事故能否納入環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的承保范圍，學(xué)界觀點(diǎn)不盡相同。筆者認(rèn)為，強(qiáng)制性環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)僅適用于突發(fā)性、偶發(fā)性污染事故，環(huán)境責(zé)任商業(yè)保險(xiǎn)的適用范圍由保險(xiǎn)合同雙方自由選擇。環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的設(shè)置是環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度建立中的一個(gè)核心問題，從世界范圍來看，主要有三種模式：設(shè)置專門保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)；成立聯(lián)合責(zé)任保險(xiǎn)集團(tuán)；由現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司拓展環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)業(yè)務(wù)?；谖覈ｋU(xiǎn)市場的結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)類別，對于突發(fā)性、大規(guī)模環(huán)境污染事故，中國保監(jiān)會(huì)可以指定幾家實(shí)力雄厚的大型財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司公平開展環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)業(yè)務(wù)競爭；對于累積性環(huán)境污染損害，可以成立專門的政策性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)承保。至于保險(xiǎn)險(xiǎn)種，可以根據(jù)污染源的類型和污染風(fēng)險(xiǎn)的程度，設(shè)置高度危險(xiǎn)行業(yè)的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)和一般污染領(lǐng)域的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)。在確定環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)費(fèi)率時(shí)，應(yīng)注意區(qū)分企業(yè)的污染風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別、污染發(fā)生概率等，實(shí)行差別保險(xiǎn)費(fèi)率。另外，考慮到環(huán)境侵權(quán)損害的嚴(yán)重性以及保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的營利性，對強(qiáng)制性環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)可以實(shí)行責(zé)任限額制，以減輕承保風(fēng)險(xiǎn)并督促侵權(quán)人采取措施減少環(huán)境侵權(quán)事件發(fā)生、避免環(huán)境損害擴(kuò)大。

2.建立環(huán)境污染事故社會(huì)救助基金制度

我國可以參照已有的道路交通事故社會(huì)救助基金制度，建立環(huán)境污染事故社會(huì)救助基金制度。該制度具有雙重屬性：一是公法性，主要表現(xiàn)在環(huán)境污染事故社會(huì)救助基金由行政機(jī)關(guān)或有關(guān)部門負(fù)責(zé)管理和運(yùn)行；二是私法性，主要表現(xiàn)在環(huán)境污染事故社會(huì)救助基金的使用以適用民事侵權(quán)責(zé)任制度對環(huán)境責(zé)任進(jìn)行認(rèn)定和劃分為前提條件。我國構(gòu)建環(huán)境污染事故社會(huì)救助基金制度應(yīng)重點(diǎn)做好三個(gè)方面的工作：其一，合理確定基金的來源?？梢越梃b道路交通事故社會(huì)救助基金制度，由地方政府從當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境稅費(fèi)等財(cái)政收入中按一定比例進(jìn)行撥付，或者從環(huán)境行政罰款中提取部分資金。同時(shí)，國家可以采取發(fā)行環(huán)境福利彩票、環(huán)境債券等多種途徑進(jìn)行籌集。其二，明確基金的組織機(jī)構(gòu)。按照我國目前的行政區(qū)劃和環(huán)境行政管理實(shí)踐，由縣級(jí)以上人民政府的環(huán)保部門負(fù)責(zé)環(huán)境污染事故社會(huì)救助基金的管理和運(yùn)行比較妥當(dāng)。其三，賦予基金組織機(jī)構(gòu)追償權(quán)和選擇權(quán)。應(yīng)當(dāng)允許基金組織機(jī)構(gòu)代為支付相關(guān)款項(xiàng)后，根據(jù)調(diào)查結(jié)果決定是否向污染者進(jìn)行追償。鑒于當(dāng)前環(huán)境損害的嚴(yán)重性與復(fù)雜性，國家環(huán)保部門應(yīng)盡快制定環(huán)境污染事故社會(huì)救助基金管理辦法，對上述三個(gè)方面予以切實(shí)體現(xiàn)。

3.建立環(huán)境共同基金制度

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)往往具有地域性、行業(yè)性等特征，導(dǎo)致同地域、同行業(yè)的企業(yè)面臨共同的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，甚至出現(xiàn)因共同侵權(quán)而承擔(dān)連帶責(zé)任的情形?；诜稚h(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的需要，環(huán)境共同基金制度應(yīng)運(yùn)而生。一些國家的財(cái)務(wù)保證或擔(dān)保制度就類似于環(huán)境共同基金制度，主要內(nèi)容是由具有高度環(huán)境危險(xiǎn)性的企業(yè)繳納一定數(shù)額的專項(xiàng)資金用于對受害人的救助，具體模式有兩種：一種是提存金或公積金制度，即由高度環(huán)境危險(xiǎn)性企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營之前或經(jīng)營活動(dòng)中向提存機(jī)關(guān)預(yù)存一定的保證金或公積金；另一種是互助基金制度，即由同行業(yè)的企業(yè)按照內(nèi)部約定預(yù)先繳納一定費(fèi)用設(shè)立互助基金，當(dāng)某一企業(yè)因環(huán)境污染侵權(quán)而被索賠時(shí)，先由互助基金向受害人賠償，再由侵權(quán)企業(yè)向互助基金分期返還賠償金。總體而言，與環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度相比，國外環(huán)境共同基金制度的社會(huì)化程度還比較低，實(shí)際上是一種通過共同協(xié)助的方式將巨額賠償金在行業(yè)內(nèi)部進(jìn)行臨時(shí)性分配的制度。

從我國環(huán)境損害的現(xiàn)實(shí)來看，環(huán)境共同基金的設(shè)立應(yīng)采用共同互助基金模式，分為行業(yè)共同基金和地域共同基金。具有高度環(huán)境危險(xiǎn)性的行業(yè)如礦業(yè)、石油化工業(yè)等應(yīng)設(shè)立行業(yè)共同基金，由主管行政部門或行業(yè)協(xié)會(huì)主導(dǎo)基金的管理和運(yùn)行，并采取強(qiáng)制參加的方式。針對一般性環(huán)境污染，可由地方政府組織本區(qū)域的排污企業(yè)設(shè)立地域共同基金，采取自愿參加的原則。由于我國行業(yè)協(xié)會(huì)的功能還不健全，所以要強(qiáng)調(diào)政府在環(huán)境共同基金的設(shè)立、管理和運(yùn)行中的主導(dǎo)和監(jiān)督作用。

四、結(jié)語

環(huán)境污染是一個(gè)復(fù)雜的綜合性社會(huì)問題，其應(yīng)對要注重國家管理與社會(huì)治理的有序銜接?，F(xiàn)代國家對侵權(quán)損害填補(bǔ)制度的選擇應(yīng)基于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，審視各項(xiàng)損害填補(bǔ)制度的功能，決定何種損害事故由何種制度加以規(guī)范。黨的十八屆五中全會(huì)提出了共享、協(xié)調(diào)、綠色等發(fā)展理念，以此為指引構(gòu)建環(huán)境侵權(quán)損害社會(huì)化救濟(jì)制度，是我國有效應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、化解環(huán)境侵權(quán)糾紛的有效路徑。

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責(zé)任編輯：林墨

Reflect on Constructing Socialization Relief System of

Damage Compensation for Environmental Tort

Liu Xinyu

Abstract：Applying to the principle of liability without fault disposal of large-scale environmental violations， there are much difficult to effectively protect the legal rights and interests of the victim. The socialization relief system on the basis of the theory of shared responsibility is able to make up for the defect and realize the dynamic balance between the protection of the rights and interests of the victim and economic and social development. To build socialization relief system of damage compensation for environment tort， China should be based on the reality of economic development and environmental protection， integrated use the relief patterns including the liability insurance system of environmental pollution， the social relief fund system of environmental pollution， the mutual relief funds system of environmental pollution， and so on， to dissolve the environment infringement disputes and promote economic development.

Key words：environmental pollution； tort； damage compensation； socialization relief mechanism