新常態(tài)下完善我國農(nóng)村社區(qū)公共服務體系的路徑選擇

劉 慧

（西北師范大學 社會發(fā)展與公共管理學院，蘭州 730070）

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新常態(tài)下完善我國農(nóng)村社區(qū)公共服務體系的路徑選擇

劉 慧

（西北師范大學 社會發(fā)展與公共管理學院，蘭州 730070）

［摘 要］進一步完善農(nóng)村公共服務體系是打破傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構，實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的必經(jīng)之路，也是全面實現(xiàn)小康社會戰(zhàn)略目標的必然選擇。當前我國農(nóng)村社區(qū)公共服務體系依舊存在供給主體單一化、以需求為導向的決策體制不健全、財政投入不足等諸多問題。面對經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的全新局面，需要通過“四位一體”供給模式和“自下而上”與“自上而下”相結(jié)合的決策機制，以及多元化的資金投入模式和科學有效的監(jiān)督機制等途徑，建立新常態(tài)下“廣覆蓋、高效率”的新型農(nóng)村社區(qū)公共服務體系。

［關鍵詞］農(nóng)村社區(qū)；新常態(tài)；公共服務體系；路徑

1　完善農(nóng)村社區(qū)公共服務體系的重要性

1.1實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的必經(jīng)之路

改革以來，尤其是近幾年國家提出城鄉(xiāng)發(fā)展一體化理論，對農(nóng)村社區(qū)公共服務的投入不斷加大，農(nóng)村社區(qū)公共服務整體水平有了顯著提高。但現(xiàn)階段，我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構尚未完全打破，尤其是西北欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村社區(qū)公共服務缺位嚴重，服務水平也相對較低。很多農(nóng)村社區(qū)的公共服務供給還停留在簡單的救助性、傳統(tǒng)性的層面上，缺乏更高層次的精神需求的服務，這嚴重阻礙了農(nóng)村社區(qū)的建設和發(fā)展。因此，面對經(jīng)濟新常態(tài)的全新時代背景，完善農(nóng)村社區(qū)公共服務體系對于從根本上解決“三農(nóng)”問題以及實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化具有實踐意義。

1.2全面實現(xiàn)小康社會戰(zhàn)略目標的必然選擇

黨的十八大報告提出“兩個百年”的奮斗目標，而要實現(xiàn)這兩個百年目標的前提就是必須解決好農(nóng)民問題。同時，為實現(xiàn)“四個全面”的發(fā)展戰(zhàn)略目標，黨中央進一步要求緊緊圍繞保障和改善民生，在促進社會公平正義和深化社會體制改革的同時，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施建設和社區(qū)建設，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。通過完善農(nóng)村社區(qū)公共服務體系，有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，進一步推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，使廣大農(nóng)民生活質(zhì)量有一個根本性的提高，平等地參與到現(xiàn)代化進程中來，共享改革開放30多年的發(fā)展成果。通過進一步完善農(nóng)村社區(qū)公共服務體系，確保7 000多萬貧困人口到2020年能如期全部脫貧，實現(xiàn)全面建成小康社會的戰(zhàn)略目標。

1.3推動基層民主發(fā)展的必要保證

黨的十八屆三中全會提出“發(fā)展基層民主”，更加強調(diào)了暢通民主渠道，包括開展形式多樣的基層民主協(xié)商，健全基層民主監(jiān)督機制，促進居民在社區(qū)治理、基層公共事業(yè)中自我監(jiān)督、自我服務等。完善農(nóng)村社區(qū)公共服務體系，使基層民主自治更具廣泛性、適應性并充滿活力。同時，農(nóng)民在基本的生活需求得到滿足的前提下，進一步提升自身文化素質(zhì)，從而積極地投入到基層民主的建設當中。因此，農(nóng)村社區(qū)公共服務體系的完善，有利于進一步推動基層民主制度的完善與發(fā)展。

2　我國農(nóng)村社區(qū)公共服務體系建設面臨的困境

2.1公共服務供給主體單一

長期以來，政府在農(nóng)村社區(qū)公共服務的供給過程當中處于主導地位，承擔著“分蛋糕”這一重要角色的功能定位?，F(xiàn)階段，農(nóng)村社區(qū)居民迫切需求的公共服務主要包括農(nóng)村義務教育、公共衛(wèi)生服務、公共基礎設施等。這些都是政府必須為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村社區(qū)居民生活提供的基礎性服務和產(chǎn)品，也是政府必須承擔的基本職責。由于農(nóng)村公共物品的非競爭性和非排他性特點，使政府成為是公共物品唯一合法供給主體。但是政府包攬全部的做法，既加重了國家財政負擔，又導致了農(nóng)村公共服務缺少市場化機制。

2.2農(nóng)村社區(qū)公共服務財政投入不足

政府提供給農(nóng)村公共服務的資金主要來自于財政支出。2012年國家用于農(nóng)業(yè)的財政支出12 286.6億元，相比2011年來看增加了178.9億元，投入明顯增長；但是從財政總支出的比重來看，僅是從9.6%增長到9.8%，其增幅只有0.2個百分點，2007到2012年間財政總支出從49 781.4億元增加到125 953.0億元，而農(nóng)業(yè)支出占財政總支出僅從8.7%提升到9.8%。從以上數(shù)據(jù)來看，國家財政支農(nóng)的總額在不斷增長，但與國家財政總支出相比較，實際財政總支出的年均增長速度遠高于財政支農(nóng)的年均增長。從國家財政支農(nóng)占總財政支出的比例可以明顯看到農(nóng)村公共服務財政投入不足這一現(xiàn)狀。

2.3以農(nóng)民基本公共需求為導向的供給決策機制不健全

目前，農(nóng)民基本公共需求為導向的決策機制不完善。農(nóng)村社區(qū)公共服務供給都是由政府進行“自上而下”的決策，這種單方面的決策機制使居民缺乏有效的表達渠道。農(nóng)村社區(qū)居民無法在公共產(chǎn)品與服務供給決策過程中反映自身需求，進而導致農(nóng)村社區(qū)公共服務的供給不能反映居民的真實需求。同時，由于供給主體單一導致公共服務短缺，農(nóng)村社區(qū)居民在面對公共服務短缺的現(xiàn)狀時，更不可能主動選擇能夠滿足自己需求的公共產(chǎn)品。這樣不合理的供給決策機制不僅使農(nóng)村公共服務供需錯位，居民的基本公共服務需求得不到滿足，甚至出現(xiàn)公共服務供大于求的現(xiàn)象，使資源被浪費，最終導致供需脫節(jié)。

3　完善新常態(tài)下農(nóng)村社區(qū)公共服務體系的對策

3.1建立“四位一體”式農(nóng)村公共服務供給模式

隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，農(nóng)民對社區(qū)公共服務的供給也有了新的需求，而現(xiàn)有的供給體系已不能滿足農(nóng)村社區(qū)進一步發(fā)展的需要。首先，需要積極引入新的供給主體，構建政府、農(nóng)村社區(qū)、私人部門、非營利性機構“四位一體”式的供給主體結(jié)構；其次，應從根本上實現(xiàn)政府從“劃槳者”到“掌舵者”角色的轉(zhuǎn)變，做好農(nóng)村社區(qū)公共服務供給的指導、監(jiān)督等工作；最后，在公共服務的供給上，引入市場化機制，通過競爭機制使各主體提供更優(yōu)質(zhì)公共物品。簡言之，不同性質(zhì)和種類的社區(qū)公共服務，應當采取不同供給主體進行供給，這樣才能進一步滿足農(nóng)民基本的生活需求，提高公共物品的供給效率。

3.2建立公共服務供給多元資金投入模式

“沒有相應的財力保障，制度無法運行?！币罁?jù)本階段我國基本國情，農(nóng)村社區(qū)公共服務完全由公共財政來承擔是實現(xiàn)不了的，或者完全由社區(qū)居民來承擔也是不可能的。因此，要建立公共服務供給多元資金投入模式，在加大政府對農(nóng)村社區(qū)公共服務、公共財政資金投入力度的基礎上，充分發(fā)揮財政政策的杠桿作用，利用各種方式引導其他涉農(nóng)資金投入，如社會組織、社會各界捐助等形式的多元資金投入模式。最后，應建立諸如免稅制度、貼息貸款制度等各種激勵制度，對進入農(nóng)村社區(qū)公共服務建設的社會資本進行直接或間接的激勵，保障其經(jīng)濟利益，進一步提高公共服務供給效率。

3.3制定“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的決策制度

長期以來，我國農(nóng)村社區(qū)采取的“自上而下”的公共服務供給模式，使農(nóng)民的需求并沒有得到真實反映，公共服務供需嚴重失衡。近些年，這種“自上而下”的決策制度開始向“自下而上”轉(zhuǎn)變，農(nóng)民的真實需求得到一定程度上的反映，但反映過后并未得到真正的實施，并沒有做到“自下而上再到下”。推動公共服務決策機制向“自下而上”的轉(zhuǎn)變同時，要使“自下而上”和“自上而下”的決策制度有效結(jié)合，做到讓政策落地。當然，一方面要不斷提高農(nóng)民的文化素質(zhì)，鼓勵農(nóng)民參與到公共服務的供給決策過程當中；另一方面，要建立健全基層民主制度，不斷拓寬農(nóng)村社區(qū)居民表達渠道，不斷滿足居民的需求，進而實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)公共服務的有效供給。

3.4完善農(nóng)村社區(qū)公共服務供給績效評價和監(jiān)督保障措施

進一步完善社區(qū)公共服務供給績效評價和監(jiān)督保障措施。首先，盡快建立科學的政績考核體系，將基本公共服務指標納入干部政績考核體系，促使地方政府將工作重心轉(zhuǎn)向加強農(nóng)村公共服務管理，提高管理服務水平上；其次，應建立健全相關法律法規(guī)。對現(xiàn)有相關法律法規(guī)，應認真貫徹實施；最后，應充分發(fā)揮社區(qū)居民的監(jiān)督作用。要讓居民積極參與公共服務供給的整個過程，并對其進行監(jiān)督，避免各種損害社區(qū)居民利益現(xiàn)象的頻繁發(fā)生。此外，還應創(chuàng)新懲處違法或違規(guī)行為的方式和渠道，充分發(fā)揮公共媒介平臺的監(jiān)督作用，讓監(jiān)督和權力在陽光下運行。

主要參考文獻

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doi:10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.12.144

［中圖分類號］F320；D422.6

［文獻標識碼］A

［文章編號］1673-0194（2016）12-0208-02

［收稿日期］2016-05-08