加快海工建設(shè)項目行政報批和施工許可辦理的探索

陳　元，王立領(lǐng)，高曉明中國石油集團海洋工程有限公司，北京100028

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加快海工建設(shè)項目行政報批和施工許可辦理的探索

陳元，王立領(lǐng)，高曉明
中國石油集團海洋工程有限公司，北京100028

摘要：隨著海洋經(jīng)濟時代的到來，要在一片海域內(nèi)建設(shè)工程項目的情況越來越多，辦理一個海洋工程建設(shè)項目的行政審核文件，既需要準備大量的資料，又需要較長的辦理時間。因此作為工程項目的建設(shè)方和承建方，較快、低成本、有序地完成行政報批和施工許可的辦理任務，對于順利推進海洋工程項目建設(shè)進程具有重要作用。在介紹了對行政報批與施工許可相互關(guān)系的一些認識的基礎(chǔ)上，從申報單位自身基礎(chǔ)材料的完備性、前置性文件的準備、主要報批內(nèi)容和流程、水上與水下施工許可辦理等方面，著重論述了加快辦理海工建設(shè)項目行政報批和施工許可的關(guān)鍵措施。

關(guān)鍵詞：海洋工程建設(shè)項目；行政報批；施工許可；探索

隨著海洋經(jīng)濟時代的到來，海洋工程建設(shè)項目越來越多，如在海邊建設(shè)一個帶有碼頭的建造基地，在海上打井、采油采氣，在某一片海域內(nèi)架設(shè)橋梁，鋪設(shè)海管、海纜等，都需要辦理兩大類的多達幾十、甚至上百種的行政審核文件。一類是辦理由政府和行業(yè)主管部門核發(fā)的投資管理批準類文件，主要包括項目批準（通常采用審批制、核準制、備案制等三種方式之一）、安評、環(huán)評等，這類文件由投資主體單位（以下統(tǒng)稱建設(shè)方）負責申請辦理；另一類是辦理由海洋局、海事局、航道局等行業(yè)主管部門頒發(fā)的施工許可，這類文件通常在工程項目開始施工作業(yè)之前由施工單位（以下統(tǒng)稱承建方）申請辦理。

辦理一個海洋工程建設(shè)項目的行政審核文件，既需要準備大量的資料［1- 2］，又需要較長的辦理時間，有的項目要蓋100多個公章，甚至要持續(xù)幾年才能辦結(jié)。本文著重論述在符合政府相關(guān)規(guī)定的情況下，作為工程項目的建設(shè)方和承建方，如何較快、低成本地完成海工建設(shè)項目行政報批和施工許可的辦理任務。

1　對行政報批與施工許可及其相互關(guān)系的認識

行政報批和施工許可是各級政府投資主管部門和行業(yè)主管部門對工程建設(shè)項目實施管理過程的總稱。行政報批和施工許可在任何地域、任何體制下都是需要的，只是在名稱、細節(jié)、申報的難易程度、環(huán)節(jié)多少等方面有所不同，關(guān)注的主要內(nèi)容相差不大。

1.1行政報批是項目取得合法身份的必經(jīng)環(huán)節(jié)

海洋工程建設(shè)項目一定會涉及到部分海域或土地的永久或較長期的占有、使用，在投資或建設(shè)單位編制完成項目可行性研究、初步設(shè)計等報告之后，需要向國家或地方政府申請是否允許實施及如何實施，這是決定項目最終成立與合法的必經(jīng)程序。

行政報批由國家和地方政府分級管理，《國務院關(guān)于投資體制改革的決定》（以下簡稱《決定》）規(guī)定：對于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項目，一律不再實行審批制，區(qū)別不同情況實行核準制和備案制。依據(jù)國家發(fā)展和改革委員會頒布的《企業(yè)投資項目核準暫行辦法》以及國家制訂和頒布的《政府核準的投資項目目錄》，海洋石油天然氣工程建設(shè)相關(guān)的項目基本在核準制范圍內(nèi)，而完成項目的核準，一般要經(jīng)過兩個層面的行政報批過程。

（1）投資主管部門的核準。在國家層面又分為由國務院投資主管部門核準，由國務院投資主管部門會同行業(yè)主管部門核準，重要項目報國務院核準等三個層級；在省級層面也是以此類推。

（2）要滿足國家對企業(yè)投資監(jiān)管體系的要求。《決定》規(guī)定：“國土資源、環(huán)境保護、城市規(guī)劃、質(zhì)量監(jiān)督、銀行監(jiān)管、證券監(jiān)管、外匯管理、工商管理、安全生產(chǎn)監(jiān)管等部門，要依法加強對企業(yè)投資活動的監(jiān)管，凡不符合法律法規(guī)和國家政策規(guī)定的，不得辦理相關(guān)許可手續(xù)”。因此，每一個項目，在獲得核準的前提下，還要通過安全評價、環(huán)境評價、質(zhì)量評估、衛(wèi)生防疫、水土保持、自然災害、避雷防震等眾多的行業(yè)評估，具體到海洋工程建設(shè)項目，還有體現(xiàn)其特殊性的要求，如主要由國家海洋、海事、漁業(yè)、港航部門核發(fā)的海域使用、水產(chǎn)漁業(yè)、通航安全、廢物傾倒等審批與許可。

1.2施工許可是準許作業(yè)行為發(fā)生的指令體系

完成前述的行政審批，表明該項目是國家和社會需要的、有益的、被依法批準的，項目可進入建設(shè)階段。對于海洋工程建設(shè)項目而言，什么時候建，以什么節(jié)奏建，與周邊環(huán)境相關(guān)性多大，擁有什么樣的隊伍和資質(zhì)才能建，以及使用什么裝備，都要獲得水上及水下作業(yè)許可。主要是從海洋局、海事局、港航局等獲取施工的時間窗口和行為的活動空間，并被納入統(tǒng)一調(diào)配和管理。常見的海工建設(shè)項目施工許可類型示例如下：

（1）在某海域打井，先要從當?shù)睾Ｑ笾鞴懿块T獲得用海許可，然后從海事部門獲得海底調(diào)查許可，所用的鉆井平臺、船舶都要經(jīng)安監(jiān)部門、海事部門檢驗合格，排放必須滿足相應的規(guī)定等。

（2）在某海邊建設(shè)碼頭基地，先要取得用海、用地許可，開挖航道港池許可，填?；蛲趻伳嘣S可，采掘爆破炸礁等許可，特別是水下建碼頭基礎(chǔ)的工藝過程、質(zhì)量檢測要有監(jiān)督、記錄和相應許可等。

（3）在某通航海域鋪設(shè)海管海纜，鋪設(shè)海管的作業(yè)面往往會形成一個作業(yè)帶，如果位于跨航道密集區(qū)域，相應的海事部門出于對管道安全、施工安全、船舶往來安全的考慮，在核發(fā)水上水下施工作業(yè)許可時會特別慎重，需要審批的材料和方案較多，主要包括：主管部門對該項目的批準文件，與通航安全有關(guān)的技術(shù)資料及施工作業(yè)圖紙，施工方案和已建立安全及防污染責任制、保障措施和應急預案的證明材料，與施工作業(yè)有關(guān)的合同或協(xié)議書，施工作業(yè)單位的資質(zhì)證書，施工作業(yè)船舶的船舶證書和船員適任證書，已通過評審的通航安全評估報告和環(huán)境影響技術(shù)評估報告，航行通（警）告發(fā)布申請，專項維護申請等。

1.3施工許可是行政報批在內(nèi)容上的延伸

一般情況下，項目行政審批通過后相應的作業(yè)許可才能批準進行，時間上有先后的關(guān)系；在內(nèi)容上，行政審批同意的事項才能作為作業(yè)許可的內(nèi)容，才能批準實施。

2加快辦理行政報批和施工許可的關(guān)鍵措施

工程項目前期行政報批由建設(shè)方申報，在實際工作中，如果建設(shè)方是第一次開展此類工作或缺乏經(jīng)驗，就會面臨不知道該辦理什么以及如何辦理的問題；通常情況下，承建方對于辦理相應施工許可的程序較為熟悉，但其辦理施工許可的前提條件是建設(shè)方得到了相應的行政審批，因此善于辦理行政審批是加快的關(guān)鍵，建設(shè)方和承建方能相互支持是加快的基礎(chǔ)。結(jié)合多年的實際工作經(jīng)驗，筆者認為做好以下幾個方面的工作可以有效加快辦理速度。

（1）申報單位自身的基礎(chǔ)材料要完備。不論是到國家發(fā)改委還是地方發(fā)改委辦理項目核準，建設(shè)方都必須提供由專業(yè)資質(zhì)機構(gòu)編制的項目申請報告（回答項目的必要性、可行性、經(jīng)濟性問題）、規(guī)劃選址意見、環(huán)評文件等，以避免因文件不全、不準、不合規(guī)而耽誤辦理時間。在準備上述材料時，應特別重視環(huán)評和安評等行政審批的辦理，環(huán)評和安評所回答的項目建設(shè)、營運過程等全生命周期內(nèi)工程自身的安全、環(huán)保及其對周邊環(huán)境的影響，往往成為項目能否順利審批的決定因素。

（2）前置性文件必須提前準備就緒。以安評報告的準備為例，首要的前置文件是項目核準，其次是環(huán)境影響報告（先獲批）、可行性研究報告、事故應急與救援措施、利益相關(guān)方的評審意見書、補償方案等，缺一不可，否則就會影響審批時間。

（3）主要報批內(nèi)容和流程要清楚。不同的項目除了有共性的報批要求外，還會有特殊的要求。例如海上鋪管，相對于一般海上海邊項目所需的安全評價外，還有通航安全評估這一項特有的、重要的要求，用以解決管道自身在線安全以及與通航共存時的各種安全問題。以國家核準制項目通航安全評估報批流程為例加以說明，見圖1。

圖1　通航安全評估辦理流程

（4）辦理水上水下作業(yè)施工許可，為工程建設(shè)保駕護航。水上水下施工許可既是擋箭牌更是護身符，在海上一條船從一個地方運行到另一個地方都需要向海事部門申報，在海上的施工行為同樣需要海事部門同意并頒發(fā)許可，否則，當事人的行為不僅違法，而且可能導致海上秩序失控；有些作業(yè)時間長、影響面大的施工，如鉆井、開采、架橋、鋪管、疏浚、挖泥等，需要分段、分時、分工種辦理多種多樣的施工許可。水上水下作業(yè)施工許可辦理流程見圖2。

圖2　水上水下作業(yè)施工許可辦理流程

（5）防火、隱蔽等工程的質(zhì)量檢測過程一定要提前獲得政府監(jiān)管或有資質(zhì)的第三方確認，以保證工程建設(shè)的順利進行。海工建設(shè)項目中水下隱蔽工程、焊接工藝過程、防火防爆方案都要事先論證，工藝獲得批準并嚴格遵照執(zhí)行。不事先主動與質(zhì)檢、質(zhì)監(jiān)、安檢、安監(jiān)等部門申報，在缺少監(jiān)管的情況下完成施工，會導致方案沒有審批、過程沒有監(jiān)督、效果無法檢驗，后期竣工驗收取證極其艱難甚至無法彌補的局面。

3　結(jié)束語

海洋工程建設(shè)項目必須經(jīng)過政府和行業(yè)主管部門的行政審批與施工許可才能進行。由于海工建設(shè)項目通常涉及用海、用地，與周邊環(huán)境關(guān)聯(lián)的因素和環(huán)節(jié)眾多，因而要辦理的行政報批和施工許可的工作也較多，只有當項目的管理者和申辦人員高度重視，理解并掌握所需辦理的行政報批、施工許可的基本內(nèi)容和流程，才有可能達到加快辦理的目的。從某種意義上講，辦理的過程就是協(xié)調(diào)各方關(guān)系，明確界定各方權(quán)利與義務的過程，申辦方一定要本著誠信、積極、科學和嚴謹?shù)膽B(tài)度，才能做好這項工作。

參考文獻

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東輸二線深圳海管工程紀實［M］.北京：石油工業(yè)出版社，2012.

Exploration to Accelerate Handling Administrative Approval and Construction Permits in Offshore Engineering

CHEN Yuan，WANG Liling，GAO Xiaoming
China National Offshore Engineering Co.，Ltd.，Beijing 100028，China

Abstract：With the advent of oceanic economy era，more and more offshore engineering projects appear in seawater. It needs a large amount of information and long time period to handle the administrative approval documents for an offshore engineering project. So，how to deal with the administrative approval and construction permits in a quick，low cost and correct way is very important to speed up offshore engineering construction for project owner and construction unit. This paper introduces the relation between administrative approval and construction permits，and puts emphasis on illustrating key measures of accelerating administrative approval and construction permits，including completed fundamental information of application unit，preparation of pre- documents，clear application contents and flow，handling above- and- under water construction approval.

Keywords：offshore engineering construction project；administrative approval；construction permit；exploration

doi：10.3969/j.issn.1001- 2206.2016.03.023

作者簡介：

陳元（1962-），男，湖北荊州人，高級工程師，1984年畢業(yè)于江漢石油學院鉆井工程專業(yè)，碩士，現(xiàn)從事海洋石油工程項目管理方面的工作。Email：chenyuan.cpoe@cnpc.com.cn

收稿日期：2016- 02- 28