改進(jìn)我國人口老齡化服務(wù)政策探討

【摘要】時間再向前推進(jìn)二十年，中國人口老齡化最嚴(yán)峻的時期即將到來，這是擺在政府和社會面前的一個重要課題。從政府這個角度來說，應(yīng)盡快健全老年社會服務(wù)政策，構(gòu)建一套完善的老年社會服務(wù)體系。建國后，我國針對老年人的社會保障問題出臺了一些社會政策，也取得了一些成效，但仍有許多不能盡如人意的地方，目前更難以適應(yīng)老年社會的到來。文章將從養(yǎng)老金的籌集、老年社會支持網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建、老年社區(qū)照顧、獨(dú)生子女家庭養(yǎng)老救助體系構(gòu)建等方面探討完善老年社會服務(wù)政策的對策思路。

【關(guān)鍵詞】人口老齡化；老年社會服務(wù)；社會政策

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2014年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)顯示，截至2014年年末，我國60周歲及以上人口數(shù)為21242萬人，65周歲及以上人口數(shù)為13755萬人，分別占總?cè)丝诒戎貫?5.5%和10.1%，其中65周歲及以上人口首次突破10%。依據(jù)國際上的通用的標(biāo)準(zhǔn)，如果一個國家或地區(qū)60歲以上老年人口占總?cè)丝跀?shù)的10%或65歲以上老年人口占總?cè)丝跀?shù)的7%，就意味著這個國家或地區(qū)的人口已處于老齡化社會。比照這個國際標(biāo)準(zhǔn)，我國無疑已進(jìn)入老年化社會。因此，積極開展人口老齡化問題的研究，進(jìn)行社會政策的改進(jìn)與調(diào)整，是實(shí)行我國健康老齡化的必然選擇。

一、回顧我國老年社會服務(wù)政策的發(fā)展歷程

建國以后，黨和政府非常重視養(yǎng)老工作，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時期，構(gòu)建起了比較完善的職工退休制度。改革開放以后，為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，經(jīng)過多方努力，我國改革了養(yǎng)老制度，由原來的退休制度一步步轉(zhuǎn)變?yōu)閭€人賬戶與社會統(tǒng)籌相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。隨著社區(qū)建設(shè)的逐步展開，進(jìn)入21世紀(jì)，“社區(qū)養(yǎng)老”的概念又被廣泛接受，通過多年的努力，逐步形成了地級市和區(qū)縣有服務(wù)中心、街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)有活動中心、各居委會有活動站點(diǎn)的老年服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

隨著我國社會保障制度的逐步健全，老年社會服務(wù)政策所涉及的范圍越來越廣，覆蓋了從城市退休人員到農(nóng)村的“五保戶”等不同層次的老年人；從物質(zhì)生活到精神生活，在老年人的基本保障方面取得了巨大的進(jìn)步。

二、我國老年社會服務(wù)政策現(xiàn)存的問題分析

老齡化社會是許多發(fā)達(dá)國家已經(jīng)經(jīng)歷過的事實(shí)，但這些國家是在實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化、現(xiàn)代化之后才進(jìn)入老齡化社會的，而我國現(xiàn)在社會的特點(diǎn)是“未富先老”，在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的過程中邁入了老齡社會。面對老齡化速度的加快，我國在老年社會服務(wù)政策方面還不能滿足社會的需要，主要表現(xiàn)在以下四方面：

（一）養(yǎng)老金管理落后及養(yǎng)老保障體系覆蓋不足

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國的人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化，養(yǎng)老金管理問題日益凸顯。我國的養(yǎng)老金主要由政府負(fù)責(zé)籌集支付、營運(yùn)監(jiān)管。在管理過程中出現(xiàn)了不少的問題，如政府尋租行為的發(fā)生、運(yùn)營中的投資回報(bào)率不高、收不抵支現(xiàn)象、養(yǎng)老金的監(jiān)管缺失等，這些使我國養(yǎng)老金制度受到了前所未有的巨大挑戰(zhàn)。

我國社會保障制度面臨的突出矛盾是養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面狹窄，這是當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革的主要問題。隨著我國人口老齡化趨勢的加快，老年人口贍養(yǎng)比率攀升，加重了養(yǎng)老保險(xiǎn)的運(yùn)營負(fù)擔(dān)，同時由于就業(yè)方式的改變，新的就業(yè)群體對養(yǎng)老保險(xiǎn)的需求也非常迫切。再有農(nóng)村集體拿不出較多資金來解決老年人的生活保障問題，只有“五保戶”老人能領(lǐng)取少量的社會救濟(jì)金，絕大多數(shù)的農(nóng)村老年人是享受不到養(yǎng)老社會保障的。

（二）大量農(nóng)村勞動力流入城市后農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制還未能建立

隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，“父母在，不遠(yuǎn)游”的束縛已被徹底打破，大量農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移，這部分勞動力大多是青壯年勞動力，在他們離開家庭后，使農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能進(jìn)一步弱化。農(nóng)村養(yǎng)老的唯一方式是“養(yǎng)兒防老”，即老人主要從家庭中得到經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)和精神慰藉。面對子女外出后留下的家務(wù)勞動和農(nóng)業(yè)勞作，老年人的負(fù)擔(dān)實(shí)際上是加重了，老年人的生活也陷入孤獨(dú)之中，而老年社會服務(wù)在那里開展極少，農(nóng)村留守老人的養(yǎng)老服務(wù)政策基本空白。

（三）社會救助體系有待完善，相關(guān)政策亟需制定

自20世紀(jì)70年代末實(shí)施計(jì)劃生育以來，我國人口的規(guī)模在一定程度上得到了有效的控制，但是由此而造成的社會問題也開始出現(xiàn)。

在城市，許多獨(dú)生子女家庭的父母已經(jīng)開始步入老年，“四二一”家庭的出現(xiàn)，使子女贍養(yǎng)老人的責(zé)任加重。伴隨著城市生活節(jié)奏的不斷加快，人們奔波于家庭和工作之間，往往力不從心，關(guān)心老年人的精力減少，使老年人面臨日常照顧和精神慰藉的普遍缺乏。即使是有經(jīng)濟(jì)來源保障的老年人，晚年的生活質(zhì)量也并不高。

對于在農(nóng)村的老人而言，在其失去勞動能力之后，缺乏基本的生活來源，特別是無子女或子女少的家庭中，家庭不能保障基本生活，很多貧困老人逐漸流入城市。但由于城市中社會救助機(jī)構(gòu)的不完善，無力救助這些流入城市的貧困老人，許多老人只能靠沿街乞討或拾破爛為生，其生存狀態(tài)非常惡劣。

（四）老年人社區(qū)照顧發(fā)展緩慢還未能發(fā)揮應(yīng)有的作用

有資料顯示，在進(jìn)入老齡社會的發(fā)達(dá)國家，其社區(qū)照顧是很完善的，許多老人在社區(qū)內(nèi)得到滿意的服務(wù)。在我國，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)自20世紀(jì)90年代起步，經(jīng)過20多年的發(fā)展已經(jīng)初具規(guī)模，大部分大中城市已經(jīng)初步建立了服務(wù)設(shè)施，形成了生活照顧、醫(yī)療保健、文化娛樂等為主要內(nèi)容的社區(qū)養(yǎng)老格局。但是這種格局只在部分大城市，如上海、廣州等實(shí)施，在絕大多數(shù)的中小城市，社區(qū)照顧發(fā)展仍然非常緩慢，特別是在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，社區(qū)照顧更是缺乏。

三、改善社會養(yǎng)老政策的探討與分析

針對以上社會保障政策方面存在的不足，為了更有效地應(yīng)對未來的老齡化問題，我國政府需要在以下方面做出努力：

（一）做好資金管理，讓老年人享受更好的養(yǎng)老服務(wù)

做好資金管理，可以讓資金發(fā)揮更大的作用，比如我國已建立了政府補(bǔ)貼制度，其中包括高齡津貼制度、農(nóng)村“五?！崩先说墓B(yǎng)制度等。政府支持困難老年人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，也可以在社區(qū)或居家養(yǎng)老。政府應(yīng)建立民辦公助制度，對民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)給予建設(shè)補(bǔ)貼和運(yùn)營補(bǔ)貼。

（二）重視社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)及居家養(yǎng)老服務(wù)的完善

社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老模式越來越受到重視，這就要求社區(qū)建設(shè)和改造一批老年餐桌、托老所、日間照料中心、服務(wù)之家等社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。居家養(yǎng)老服務(wù)要以經(jīng)濟(jì)困難老人、獨(dú)居、空巢老人為重點(diǎn)，以日托照顧和上門服務(wù)為主要方式，為其提供生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理、醫(yī)療保健、助餐、助洗等服務(wù)。政府也要鼓勵各類服務(wù)企業(yè)和中介組織參與到社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老服務(wù)中來。

（三）構(gòu)建社會救助和養(yǎng)老服務(wù)體系，增強(qiáng)獨(dú)生子女家庭抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力

獨(dú)生子女家庭本身就是風(fēng)險(xiǎn)家庭，在其子女發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)后，家庭的養(yǎng)老功能立即減弱或消失。所以為了保障老年人的生活質(zhì)量，消除其顧慮，應(yīng)建立針對獨(dú)生子女家庭的養(yǎng)老救助網(wǎng)絡(luò)，也就是包括家庭、鄰里、社區(qū)等多層次的養(yǎng)老服務(wù)體系。構(gòu)建獨(dú)生子女家庭養(yǎng)老救助體系時，國家可根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平給予適度的補(bǔ)貼，還應(yīng)注重發(fā)揮社會救助的力量。

（四）用適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策吸引社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)

第一，要加大金融對養(yǎng)老服務(wù)的支持力度，適當(dāng)放寬貸款條件，增加養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)項(xiàng)目信貸投入；第二，努力落實(shí)稅費(fèi)優(yōu)惠政策。免征養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)營業(yè)稅，免征非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收入所得稅，落實(shí)個人和企事業(yè)單位向養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行慈善捐贈的稅收優(yōu)惠政策；第三，確實(shí)保障土地的供應(yīng)。對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)采用有償方式供地的，在地價(jià)上適當(dāng)給予優(yōu)惠，對按照法律規(guī)定應(yīng)采用劃撥方式供地的，應(yīng)劃撥供地；第四，搞好養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的醫(yī)療服務(wù)。可以鼓勵在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)置醫(yī)院、門診等醫(yī)療機(jī)構(gòu)，提高對老年人的醫(yī)療服務(wù)水平。

（五）探索新型養(yǎng)老服務(wù)模式，建立現(xiàn)代老年產(chǎn)業(yè)體系

有關(guān)部門應(yīng)不斷探索和推進(jìn)新型養(yǎng)老服務(wù)模式，政府要把發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)納入經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，同時要著力培育現(xiàn)代老年產(chǎn)業(yè)體系。例如，可根據(jù)老年人的身心特點(diǎn)和消費(fèi)習(xí)慣，引導(dǎo)企業(yè)開發(fā)老年保健康復(fù)、老年住宅、老年公寓等服務(wù)市場，推進(jìn)大型宜居社區(qū)與新城鎮(zhèn)養(yǎng)老設(shè)施的公共建筑配套建設(shè)，也可發(fā)展老年食品、老年旅游、老年服飾、老年教育和文化市場。

老年社會服務(wù)體系的建立與完善進(jìn)程必須與社會實(shí)踐同步。根據(jù)全國老齡委發(fā)布的《中國人口老齡化發(fā)展趨勢預(yù)測研究報(bào)告》，21世紀(jì)的中國將是一個不可逆轉(zhuǎn)的老齡化社會。中國政府必須付出巨大努力和成本來調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)和社會管理體制等，以適應(yīng)人口年齡結(jié)構(gòu)的巨大變化。因此，盡力完善老年社會服務(wù)政策應(yīng)是今后我國各級政府認(rèn)真關(guān)注的事務(wù)，政策的實(shí)施則需要社會各方面的積極參與和協(xié)同努力。

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作者簡介：王冠（1991-），女，湖北人，資舟資產(chǎn)管理（深圳）有限公司，研究方向：公共政策。