京津冀土地要素市場一體化措施研究

甘文霄+霍小龍

【摘要】“推動要素市場一體化改革”是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略重點之一?！巴恋匾厥袌鲆惑w化”是要素市場一體化改革的重要組成部分，并為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供有力助推。文章通過分析闡釋京津冀土地要素市場一體化的具體內(nèi)涵與理論基礎(chǔ)及京津冀土地要素市場一體化對京津冀協(xié)同發(fā)展的作用，進一步指出了京津冀土地要素市場一體化的具體措施建議。

【關(guān)鍵詞】京津冀協(xié)同發(fā)展 土地要素 市場一體化措施 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

【中圖分類號】F29 【文獻標(biāo)識碼】A

2015年4月底，中央政治局召開會議通過了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，將推動京津冀協(xié)同發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略，這一國家戰(zhàn)略要遵循的基本原則之一就是“市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)”①，即“加快完善市場機制，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，有序推動北京非首都功能疏解，促進生產(chǎn)要素在更大范圍內(nèi)有序流動和優(yōu)化配置”。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略重點推動的三大改革步伐之首，就是要“推動要素市場一體化改革”。而要素市場的一體化改革正與2015年末2016年初中央提出和強調(diào)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革—提高全要素生產(chǎn)率，以更好地滿足群眾生產(chǎn)生活需要，促進我國經(jīng)濟、社會的可持續(xù)健康發(fā)展的目標(biāo)指向一致。②

所謂供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就是指以提高供給的質(zhì)量為出發(fā)點，通過改革的方式修正各要素配置方面存在的扭曲，以推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，不斷增加有效供給，使供給結(jié)構(gòu)適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)，最終提高全要素的生產(chǎn)率?！巴恋匾厥袌鲆惑w化”作為要素市場一體化改革的重要組成部分和提高全要素生產(chǎn)率的基礎(chǔ)方面，在推動京津冀協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略及區(qū)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中將起到重要的基礎(chǔ)性、調(diào)節(jié)性作用。因此，明確土地要素市場一體化的具體內(nèi)涵與理論基礎(chǔ)，深入剖析土地要素市場一體化對京津冀協(xié)同發(fā)展及區(qū)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的作用，明確土地要素市場一體化的具體措施，對京津冀協(xié)同發(fā)展和區(qū)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革具有重要理論和現(xiàn)實意義。

京津冀土地要素市場一體化內(nèi)涵及理論基礎(chǔ)

所謂土地要素市場一體化，即在一定地理區(qū)域內(nèi)，搭建共同土地交易及信息平臺、統(tǒng)一相關(guān)制度、破除監(jiān)督管理差別和打破行政限制，建立統(tǒng)一的土地市場的過程。③京津冀土地要素市場的一體化意味著：一方面，在北京、天津、河北三地建立統(tǒng)一的市場交易和信息平臺，實現(xiàn)交易信息的統(tǒng)一發(fā)布、交易規(guī)則的完善和一致，以促進土地交易信息的流通、減少交易成本，建立公開、公平和公正的土地交易市場環(huán)境，充分發(fā)揮市場在土地資源配置方面的基礎(chǔ)性作用；另一方面，建立京津冀區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的地價體系，實現(xiàn)特定地理區(qū)域內(nèi)土地價格的一體化，使區(qū)域內(nèi)土地價格具有可比性，以充分發(fā)揮土地價格調(diào)控土地市場的杠桿作用，提高土地市場發(fā)育及土地資源配置的效率。京津冀地區(qū)土地要素市場一體化有助于推動區(qū)域范圍內(nèi)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和區(qū)域經(jīng)濟的一體化發(fā)展。

從理論層面來考察，土地要素市場一體化在經(jīng)濟學(xué)上的理論基礎(chǔ)包括了“空間相互作用理論”、“交易費用與信息不對稱理論”、“價格機制與資源配置理論”、“市場一體化的經(jīng)濟效應(yīng)理論”等。根據(jù)“空間相互作用理論”④，不同區(qū)域間在人口與勞動力、商品、技術(shù)、資金、信息等方面存在著相互傳輸?shù)默F(xiàn)象，這種相互傳輸對于區(qū)域間經(jīng)濟關(guān)系的建立與變化產(chǎn)生十分重要的影響，可以加強區(qū)域之間的聯(lián)系、互通有無，使這些區(qū)域獲得更多的發(fā)展機會。同時，根據(jù)“交易費用與信息不對稱理論”⑤，市場規(guī)模的實際大小客觀上取決于完成交易的難易程度，若交易費用高，則會抑制交易行為的發(fā)生；反之，在交易費用低廉的情況下，市場才能繁榮發(fā)展。因此，區(qū)域間人口與勞動力、商品、技術(shù)、資金、信息等方面的實際傳輸與流動取決于這些區(qū)域是否建立了統(tǒng)一的市場要素，而土地則是重要的和基礎(chǔ)的市場要素之一。此外，根據(jù)“價格機制與資源配置理論”，價格圍繞價值上下波動，調(diào)節(jié)供求關(guān)系并對資源進行優(yōu)化配置。那么同理，由價格來調(diào)節(jié)土地資源的配置才能使土地得以有效的利用。根據(jù)“市場一體化的經(jīng)濟效應(yīng)理論”⑥，只有在全部經(jīng)濟活動中組成聯(lián)系密切、規(guī)模適當(dāng)、結(jié)構(gòu)合理的聚集體，才能使一個區(qū)域獲得最大限度的效益，而這種效益在區(qū)域各個組成部分、各種要素都缺乏統(tǒng)一的情況下是無法取得的。在這些要素中，土地市場要素是基礎(chǔ)性要素。因此，“空間相互作用理論”的不同區(qū)域間要素流動對于區(qū)域間經(jīng)濟關(guān)系的積極影響，“交易費用與信息不對稱理論”的統(tǒng)一市場要素對于降低交易費用的影響，“價格機制與資源配置理論”的價格調(diào)節(jié)土地資源配置使土地得以有效的利用，“市場一體化的經(jīng)濟效應(yīng)理論”的聯(lián)系密切、規(guī)模適當(dāng)、結(jié)構(gòu)合理的聚集體使一區(qū)域獲得最大限度的效益，這四個理論及其相互關(guān)系共同構(gòu)成了京津冀土地要素應(yīng)當(dāng)市場一體化，以促進京津冀地區(qū)的協(xié)同發(fā)展和區(qū)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的理論基礎(chǔ)。

京津冀土地要素市場一體化對京津冀協(xié)同發(fā)展及供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的作用

第一，京津冀土地要素市場一體化有助于區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和全要素生產(chǎn)率提高。由于京津冀地區(qū)各個城市之間地理區(qū)位和經(jīng)濟發(fā)展水平存在差異，要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)及與產(chǎn)業(yè)相關(guān)人口在市場主導(dǎo)下的轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展水平較高、城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，同時為具有低廉土地資源但缺乏項目來源的區(qū)域提供發(fā)展機會，就需要京津冀地區(qū)要素市場的一體化發(fā)展。土地作為重要的生產(chǎn)力要素，其價格的高低是眾多企業(yè)選擇投資地點過程中的決策因素之一。實現(xiàn)京津冀土地要素市場一體化，就可以充分發(fā)揮土地價格的引導(dǎo)作用，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移即可通過差異化的地價水平在不同城市之間進行合理引導(dǎo)，從而實現(xiàn)京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局的合理化。通過土地價格要素引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)合理布局，也是符合京津冀協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略實施過程中所強調(diào)的“市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)”這一基本原則的。而京津冀區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化恰是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革所倡導(dǎo)的，通過市場因素修正土地在配置方面存在扭曲，以推進區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，增加有效的和經(jīng)濟的土地供給，使土地供給結(jié)構(gòu)適應(yīng)土地需求結(jié)構(gòu)，最終提高全要素的生產(chǎn)率。

第二，京津冀土地要素市場一體化有助于京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化。區(qū)域經(jīng)濟一體化的實質(zhì)即打破區(qū)域內(nèi)由行政區(qū)劃所造成的壁壘，消除城市間及省際的條塊分割，建立統(tǒng)一市場，共同配置區(qū)域內(nèi)的生產(chǎn)要素及商品。北京、天津土地資源稀缺、產(chǎn)業(yè)集中、人口稠密，京津冀區(qū)域土地要素市場的一體化有助于河北（有土地資源承載力基礎(chǔ)的城市）吸納北京、天津的產(chǎn)業(yè)及人口轉(zhuǎn)移，并在轉(zhuǎn)移的過程中形成京津冀三地分飾不同角色、發(fā)揮各自區(qū)域特長的區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展。根據(jù)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》確定的北京市作為“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心”、天津市作為“全國先進制造研發(fā)基地、北方國際航運核心區(qū)、金融創(chuàng)新運營示范區(qū)、改革開放先行區(qū)”、河北省作為“全國現(xiàn)代商貿(mào)物流重要基地、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級試驗區(qū)、新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)、京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)”的定位，在該定位指導(dǎo)下，京津冀土地要素市場的一體化也有助于京津冀三地發(fā)揮自身優(yōu)勢、取其他地域之長補自身之短，形成相互之間緊密聯(lián)系的經(jīng)濟共同體。

第三，京津冀土地要素市場一體化有助于緩解京津冀區(qū)域土地資源供給不平衡和助推土地資源的集約利用。當(dāng)前我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中，地方政府為招商引資而采用低地價乃至零地價的優(yōu)惠政策，一方面會導(dǎo)致土地資源供給的不平衡乃至嚴(yán)重扭曲，城市之間土地資源無法實際得到有效的市場化配置和集約利用；另一方面也不利于城市間統(tǒng)一協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護與治理。京津冀協(xié)同發(fā)展過程中，北京、天津相關(guān)產(chǎn)業(yè)的外遷也必然導(dǎo)致環(huán)京津各市地方政府之間對外遷產(chǎn)業(yè)及由于京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化造成的產(chǎn)業(yè)集聚的競爭，或?qū)⑦M一步引起產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的低效同質(zhì)化。而京津冀地區(qū)土地要素市場一體化便于構(gòu)建京津冀地區(qū)統(tǒng)一的城市土地市場，以優(yōu)化配置有限環(huán)京津城市土地資源。通過成立統(tǒng)一的土地資源管理機構(gòu)或組織，可以協(xié)調(diào)京津冀地區(qū)土地資源利用過程中單一地區(qū)無法解決的問題，提高整個京津冀區(qū)域土地資源的集約利用水平，避免土地資源浪費、助推產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，為京津冀協(xié)同發(fā)展的國家戰(zhàn)略和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革奠定科學(xué)、可持續(xù)的土地資源基礎(chǔ)。

京津冀土地要素市場一體化措施建議

京津冀土地要素市場一體化涉及京津冀地區(qū)土地總體利用規(guī)劃編制及修訂、京津冀地區(qū)統(tǒng)一市場信息平臺建設(shè)、京津冀土地法制及政策的一體化建設(shè)、京津冀土地協(xié)調(diào)組織和監(jiān)察主體建設(shè)等多個方面的內(nèi)容，這些建設(shè)與發(fā)展需要京津冀三地積極協(xié)作、長期努力和不斷推進。

首先，根據(jù)京津冀地區(qū)功能定位及供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求科學(xué)編制及修訂京津冀土地利用總體規(guī)劃。為了強化京津冀協(xié)同發(fā)展的頂層設(shè)計，2015年下半年京津冀三地會同中央有關(guān)部門共同制定了三省市統(tǒng)一的“十三五”規(guī)劃，其中就涉及土地利用的專項規(guī)劃。在編制及推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革實際情況而對京津冀土地利用總體規(guī)劃進行后續(xù)修訂的過程中，應(yīng)當(dāng)充分考慮京津冀三地不同功能定位在土地利用方面的差異化需求及利益的平衡，特別是基于河北省在京津冀協(xié)同發(fā)展中的區(qū)域定位—“全國現(xiàn)代商貿(mào)物流重要基地、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級試驗區(qū)、新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)、京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)”及其在京津冀協(xié)同發(fā)展中發(fā)揮的疏解北京非首都功能的作用對于土地利用的客觀需求，應(yīng)當(dāng)科學(xué)編制和修訂京津冀地區(qū)土地利用總體規(guī)劃。建議通過科學(xué)編制與修訂京津冀地區(qū)土地利用總體規(guī)劃這一方式打破三地之間的行政區(qū)域限制，在中央統(tǒng)一安排下，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)京津冀三地在土地利用方面的整體利益與局部利益，實現(xiàn)在有序疏解北京非首都功能基礎(chǔ)上的京津冀三地協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)全要素生產(chǎn)率的提高。在科學(xué)編制和修訂京津冀土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)三地的功能定位確定與之相適應(yīng)的土地開發(fā)模式和重點開發(fā)區(qū)域，統(tǒng)籌京津冀地區(qū)土地資源的開發(fā)和利用，一方面實現(xiàn)土地開發(fā)和項目的規(guī)模效應(yīng)，另一方面又可以實現(xiàn)土地的集約利用，使開發(fā)成本最小化和綜合效益最大化。

其次，建立京津冀統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場信息平臺。土地市場信息的公開程度是商品、技術(shù)、資金、人口與勞動力等要素跨區(qū)流動、土地市場健康有序發(fā)展的重要基礎(chǔ)。土地市場一體化的實現(xiàn)離不開土地市場信息網(wǎng)絡(luò)的一體化。通過建立覆蓋北京、天津和河北所有城市的統(tǒng)一土地市場網(wǎng)絡(luò)信息平臺，及時發(fā)布三地土地供應(yīng)情況、土地價格走勢等信息，實現(xiàn)京津冀三地土地市場信息資源共享、相關(guān)信息的公開查詢和遠(yuǎn)程交易，通暢信息流通，為發(fā)揮市場在土地資源配置的基礎(chǔ)性作用奠定信息基礎(chǔ)。

此外，2015年年初，國務(wù)院定下的全國33個農(nóng)村土地改革試點中，京津冀3個試點的改革工作已經(jīng)啟動。⑦為了配合《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》提出的“推動土地要素市場一體化”，目前京津冀三地的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)在逐漸加強包括信息發(fā)布、技術(shù)支持、項目共享和人才培養(yǎng)在內(nèi)的多方面合作的力度。但在產(chǎn)權(quán)交易平臺建設(shè)方面，北京、天津發(fā)展較快，河北現(xiàn)有縣級機構(gòu)21家，但還未設(shè)立省級交易平臺，這會成為三地土地市場信息平臺統(tǒng)一建設(shè)的壁壘。加快建設(shè)京津冀地區(qū)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場信息平臺是實現(xiàn)京津冀地區(qū)土地要素市場一體化的前提和基礎(chǔ)，是助推區(qū)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要措施，應(yīng)當(dāng)成為解決土地要素市場一體化問題的重要前置性問題。

再次，完善京津冀土地法制及政策的一體化建設(shè)。土地法制與政策影響和制約著土地要素的市場化和一體化程度。由于北京、天津、河北分屬不同行政區(qū)劃，地方立法權(quán)和政策制定權(quán)分散，三地在招商引資、土地批租和資源共享等方面的法律和政策上存在較大差異?，F(xiàn)在尚無京津冀三地共同制定和遵守的統(tǒng)一制度，導(dǎo)致三地土地要素市場一體化缺乏統(tǒng)一的制度支持。因此，要實現(xiàn)京津冀土地要素市場一體化，就應(yīng)當(dāng)建立京津冀三地統(tǒng)一的區(qū)域土地法制，破除土地資源流動障礙，合理布局與規(guī)劃土地利用結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源開發(fā)利用和環(huán)境整治保護；建立三地統(tǒng)一的土地政策，減少稅收、吸引外資等多方面政策優(yōu)惠的差異，避免惡性競爭。此外，也可以考慮設(shè)立跨行政區(qū)域的土地執(zhí)法機構(gòu)，以協(xié)調(diào)不同地區(qū)的土地政策和行政行為，統(tǒng)一執(zhí)法，促進無差別土地法律政策環(huán)境的形成和土地資源的優(yōu)化配置。

最后，建立京津冀土地協(xié)調(diào)組織和監(jiān)察主體。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略開始實施后，天津、河北（尤其是保定、廊坊、唐山、秦皇島、承德、張家口、石家莊、衡水、滄州）地區(qū)對由于北京非首都功能疏解而遷出的商貿(mào)物流和其他產(chǎn)業(yè)及由此帶來的其他商業(yè)和投資機遇會采取競爭性策略。由于現(xiàn)行管理體制和行政區(qū)劃的差異可能會造成城市間的惡性競爭和土地資源浪費。為了尋求多個城市均能受益和整體利益的最大化，可以借鑒一些國外在多中心城市區(qū)域協(xié)調(diào)治理方面的經(jīng)驗，建立京津冀統(tǒng)一的土地協(xié)調(diào)組織和土地市場監(jiān)察主體，以保證土地市場運行的有序化發(fā)展。京津冀土地協(xié)調(diào)組織應(yīng)當(dāng)由京津冀土地市場覆蓋的所有城市參加，研究確立三地統(tǒng)一土地市場的組織原則、目標(biāo)模式及運行方向，共同制定土地交易市場規(guī)則及相關(guān)政策，協(xié)調(diào)不同城市間的利益。土地市場監(jiān)察主體也應(yīng)由所有相關(guān)城市參與，根據(jù)京津冀土地協(xié)調(diào)組織制定的市場規(guī)則和相關(guān)政策對土地市場運行進行統(tǒng)一監(jiān)督協(xié)調(diào)，以減少惡性競爭、加強三地土地整合發(fā)展，在疏解北京非首都功能的基礎(chǔ)上使京津冀三地整體利益達到最佳。

（作者分別為河北農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院法學(xué)系講師、中國社會科學(xué)院研究生院博士研究生，河北省政府政策研究室科員、中國社會科學(xué)院研究生院博士研究生；本文系河北省社會科學(xué)基金項目“河北省農(nóng)村土地制度改革試點問題研究—以國務(wù)院農(nóng)村土地制度改革試點定州為例”的階段性成果，項目編號：HB15FX022）

【注釋】

①重華：“領(lǐng)導(dǎo)小組解讀：十點速讀京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要”，財經(jīng)網(wǎng)，http：//economy.caijing.com.cn/20150824/3953083.shtml，2015年8月24日。

②林遠(yuǎn)：“習(xí)近平：從生產(chǎn)領(lǐng)域增加優(yōu)質(zhì)供給”，《經(jīng)濟參考報》，2016年1月27日。

③楊月蘭：“經(jīng)濟一體化背景下長江三角土地市場一體化研究”，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)碩士學(xué)位論文，2008年。

④李小?。骸督?jīng)濟地理學(xué)》，北京：高等教出版社，1999年。

⑤[美]羅納德·科斯：《企業(yè)、市場與法律》，上海：三聯(lián)出版社，1990年。

⑥譚崇臺：《發(fā)展經(jīng)濟學(xué)的新發(fā)展》，武漢大學(xué)出版社，1999年。

⑦林遠(yuǎn)：“京津冀農(nóng)村土改試點啟動 推動土地要素市場一體化”，《經(jīng)濟參考報》，2015年8月28日。

責(zé)編 /王坤娜 許國榮（實習(xí)）