城市為老服務(wù)事業(yè)發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變

卞文忠+付冰瑤

【摘要】在“社會(huì)管理”理念的指導(dǎo)下，政府把城市為老服務(wù)事業(yè)當(dāng)作自己單獨(dú)管理的對象，市場和社會(huì)的力量無法得到充分地發(fā)揮，這也成為城市為老服務(wù)事業(yè)發(fā)展的瓶頸。要解決這一問題，必須實(shí)現(xiàn)指導(dǎo)思想和理念的轉(zhuǎn)變，即從“社會(huì)管理”轉(zhuǎn)向“社會(huì)治理”，真正實(shí)現(xiàn)運(yùn)用社會(huì)治理的理念和原則去推動(dòng)城市為老服務(wù)事業(yè)的建設(shè)與發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】社會(huì)管理 為老服務(wù) 社會(huì)治理

【中圖分類號】C916 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

社會(huì)管理理念帶來的城市為老服務(wù)事業(yè)發(fā)展困境

管理理念偏執(zhí)。社會(huì)管理（public administration）主要是政府和社會(huì)組織為促進(jìn)社會(huì)系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，對社會(huì)系統(tǒng)的組成部分、社會(huì)生活的不同領(lǐng)域以及社會(huì)發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、規(guī)范、監(jiān)督和糾正社會(huì)失靈的過程。在這種管理理念指導(dǎo)下，我國一直把為老服務(wù)看作是一項(xiàng)社會(huì)福利事業(yè)，因此，必須由國家和社會(huì)組織進(jìn)行管控。改革前，民政部門代表國家通過政策法規(guī)對老年福利事業(yè)進(jìn)行管理，企事業(yè)單位則是利用國家的資源來為老年人提供具體的服務(wù)。這種對老年福利事業(yè)管理方式的長期實(shí)行，導(dǎo)致管理理念的“固化”或偏執(zhí)，即把老年福利事業(yè)只看作是政府和企事業(yè)單位的管理事業(yè)，絕不放心交給社會(huì)來發(fā)展，這種偏執(zhí)的理念影響到改革后的幾十年。今天，雖然“單位制”名義上已經(jīng)解體，但在很多企事業(yè)單位，仍然以成立老年活動(dòng)中心等形式在管理著老年福利事業(yè)，所利用的場地設(shè)施等服務(wù)資源形式上是單位的，歸根到底是國家的。從政府方面看，除了原有的民政部門，在各級政府又增加了“老齡工作委員會(huì)”，形成了兩大部門對老年福利事業(yè)齊抓共管的格局。這兩大部門利用國家的資源直接管控著老年福利事業(yè)。我國的大城市一般都公辦兩三個(gè)養(yǎng)老院，利用民政部的福彩基金興辦若干個(gè)“星光老年之家”，同時(shí)在街道社區(qū)成立眾多老年活動(dòng)中心。此外，民政和老齡委還通過制定政策法規(guī)來管理老年人的相關(guān)福利事業(yè)。而近年來社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)開展的活動(dòng)也主要是依托購買政府服務(wù)?？傊壳拔覈睦夏旮＠聵I(yè)仍然是政府和企事業(yè)單位在進(jìn)行管控，市場和社會(huì)的作用沒有得到真正地發(fā)揮，根源則在于管理理念的偏執(zhí)。

服務(wù)主體單一。管理理念的偏執(zhí)必然帶來服務(wù)主體的單一。盡管各級政府都在盡力倡導(dǎo)發(fā)展社會(huì)力量來推動(dòng)社會(huì)福利事業(yè)，但根本的服務(wù)主體仍然是政府管理部門。這是因?yàn)椋芾聿块T本身也是一個(gè)“利益集團(tuán)”，他們也要體現(xiàn)自身的價(jià)值。而對資源的管控則是他們實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值的最根本的手段，因此，政府管理部門都不希望社會(huì)力量代替自己來發(fā)展社會(huì)福利事業(yè)，他們希望自己能夠直接完成社會(huì)福利的相關(guān)工作。在各級民政部門的工作總結(jié)中，總是把投入多少資金、興辦多少服務(wù)機(jī)構(gòu)以及服務(wù)多少對象等自己直接管控的事情作為自己的工作業(yè)績，以此求得上級部門對自己工作的肯定。大多數(shù)政府部門都不希望有更多的社會(huì)力量來與自己進(jìn)行競爭。以社會(huì)工作的發(fā)展為例，盡管我國已經(jīng)把社會(huì)工作者作為六大新興人才之一著力發(fā)展，但實(shí)際上，社會(huì)工作專業(yè)的畢業(yè)生并沒有得到社會(huì)的高度重視，政府部門所設(shè)立的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)極少，我國各省的民政廳設(shè)立社會(huì)工作處的不到十個(gè)。公務(wù)員招考要社會(huì)工作專業(yè)的很少。社會(huì)工作機(jī)構(gòu)現(xiàn)在都屬于民辦性質(zhì)，深圳市政府曾經(jīng)想把社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)為民政局管理的事業(yè)單位，讓社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的人員興奮了很長時(shí)間，但最終沒有實(shí)現(xiàn)。因?yàn)檫@些社會(huì)工作機(jī)構(gòu)大多以購買政府服務(wù)的方式來運(yùn)作，所以始終有一種不穩(wěn)定的心理，造成社會(huì)工作專業(yè)的學(xué)生不愿去這些機(jī)構(gòu)工作。而在一些民政部門及街道從事社會(huì)工作事業(yè)的大多是自己內(nèi)部轉(zhuǎn)崗人員?？傊覈纳鐣?huì)福利事業(yè)主要是政府相關(guān)部門在開展，服務(wù)主體較為單一。

服務(wù)力量有限。服務(wù)主體的單一也必然帶來服務(wù)力量的單薄。這種單薄主要體現(xiàn)在人力、財(cái)力和物力等幾個(gè)方面。在人力上，主要是民政部門和街道在從事為老服務(wù)事業(yè)，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)目前數(shù)量較少，服務(wù)作用沒有得到充分發(fā)揮。在財(cái)力上，為老服務(wù)主要還是政府出資，政府除了直接出資興辦各類福利機(jī)構(gòu)以及補(bǔ)貼一些特殊老年人群外，還可以對一些民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供資金補(bǔ)助，而社會(huì)工作等機(jī)構(gòu)的服務(wù)經(jīng)費(fèi)也主要來源于政府購買資金。因此，為老服務(wù)資金主要來源于政府，資金有限。如哈爾濱和齊齊哈爾等城市每年投入到為老服務(wù)上的資金僅僅八九千萬。在物力上，由于政府單方投資建設(shè)，所以，高水平的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)較少、為老服務(wù)的場地設(shè)施較少。尤其是北方，由于受氣候和經(jīng)濟(jì)狀況等因素的影響，老年人在漫長的冬季很少能到室內(nèi)空間接受相應(yīng)的服務(wù)。如哈爾濱市的“星光老人之家”在冬季要向老年人收費(fèi)服務(wù)，因此，利用率較低。

服務(wù)對象被動(dòng)和數(shù)量有限。由于幾十年受社會(huì)管理理念及其指導(dǎo)的管理方式的控制，我國的老年人也養(yǎng)成了聽從政府安排的心理和習(xí)慣，以前是由單位安排，現(xiàn)在是由政府安排。老年人很少主動(dòng)爭取自身的福利。除了利益受到嚴(yán)重侵害采取集體上訪等極端行為外，大多事情是等待政府的安排和解決。雖然這對維持社會(huì)穩(wěn)定具有重要意義，但由于沒有老年人積極主動(dòng)的參與，老年人的主體力量得不到充分的發(fā)揮，為老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展也必然受到一定的制約。由于諸多因素的影響，在中國接受為老服務(wù)的比例僅為10%左右，剩余的90%是得不到相關(guān)服務(wù)的，即“9064”和“9073”等養(yǎng)老服務(wù)模式，其中的“90”就是居家養(yǎng)老的90%，目前還沒有真正得到具有實(shí)質(zhì)意義的為老服務(wù)，而這90%的老年人應(yīng)是我們今后給予高度重視的服務(wù)對象。

社會(huì)治理理念對城市為老服務(wù)事業(yè)發(fā)展困境的破解

第一，“社會(huì)治理”為城市為老服務(wù)事業(yè)發(fā)展提供科學(xué)的指導(dǎo)思想?！吧鐣?huì)治理”是指在社會(huì)領(lǐng)域中，從個(gè)人到公共或私人機(jī)構(gòu)等各種多元主體，對與其利益攸關(guān)的社會(huì)事務(wù)，通過互動(dòng)和協(xié)調(diào)而采取一致行動(dòng)的過程，其目標(biāo)是維持社會(huì)的正常運(yùn)行和滿足個(gè)人和社會(huì)的基本需要。根據(jù)“社會(huì)治理”的上述含義，我們認(rèn)為，為老服務(wù)作為一項(xiàng)社會(huì)福利事業(yè)必須運(yùn)用“社會(huì)治理”的理念去發(fā)展，“社會(huì)治理”理念可以為城市為老服務(wù)事業(yè)提供科學(xué)的指導(dǎo)思想。

首先，“社會(huì)治理”強(qiáng)調(diào)為老服務(wù)事業(yè)是一個(gè)過程，這就可以防止“社會(huì)管理”制定“一刀切”的規(guī)章條例所造成的僵化管控的弊端。就是說，對為老服務(wù)事業(yè)的“社會(huì)治理”將是在不斷變化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景下進(jìn)行的，較之“社會(huì)管理”的機(jī)械死板，其更體現(xiàn)出動(dòng)態(tài)性、發(fā)展性和延續(xù)性等治理優(yōu)勢。其次，社會(huì)治理倡導(dǎo)“調(diào)和”，可以克服“社會(huì)管理”過于迷信強(qiáng)制力量所帶來的弊端。社會(huì)本身是一個(gè)有自組織能力的有機(jī)體，對為老服務(wù)事業(yè)進(jìn)行“社會(huì)治理”，就是要讓這一社會(huì)事業(yè)發(fā)揮其自我生存、自我發(fā)展乃至自我糾錯(cuò)、自我修復(fù)的功能。而“社會(huì)管理”所形成的強(qiáng)制力量很多時(shí)候是無法自我修正的。再次，社會(huì)治理必須兼顧“多元”，可以避免“社會(huì)管理”的社會(huì)排斥。對為老服務(wù)事業(yè)進(jìn)行“社會(huì)治理”，可以發(fā)揮多元主體的作用，使為老服務(wù)的力量得到極大地增強(qiáng)，可以改變目前我國“9064”等養(yǎng)老服務(wù)模式所存在的“受益一部分排斥另一部分”的不合理局面。最后，社會(huì)治理必須注重“互動(dòng)”，這就可以避免“社會(huì)管理”的“一言堂”以及急功近利等弊端的出現(xiàn)。①對為老服務(wù)事業(yè)進(jìn)行“社會(huì)治理”，會(huì)引導(dǎo)全社會(huì)對長期目標(biāo)和利益在溝通交流、協(xié)商一致的基礎(chǔ)上達(dá)成社會(huì)共識，這就能夠消除“社會(huì)管理”的“一言堂”以及為追求政績而造成急功近利等危害。

第二，“社會(huì)治理”可以動(dòng)員各方力量實(shí)現(xiàn)為老服務(wù)事業(yè)發(fā)展主體的多元化。為老服務(wù)事業(yè)應(yīng)該面向所有的老年人，而不僅僅是目前的10%左右的老年人。因此，在“社會(huì)治理”主體上也不能再是過去單一的政府主體，而應(yīng)該動(dòng)員各方力量共同推動(dòng)為老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。過去政府主體解決的多是老年人中的特殊部分，如高齡老人、失能老人、失獨(dú)老人等特困老年人群。對這部分老年人，今后政府還需要繼續(xù)加大幫扶力度，這是解決他們面臨的困境以及生存發(fā)展所必須的，是人道主義的體現(xiàn)，也是構(gòu)建和諧社會(huì)的需要。但是從整個(gè)人群來看，老年人是一個(gè)弱勢群體，因此，對整個(gè)老年人群都要開展相應(yīng)的服務(wù)，這是社會(huì)福利事業(yè)的本質(zhì)要求，只有這樣做才能體現(xiàn)公平公正的社會(huì)主義價(jià)值觀的要求。老年人群是一個(gè)年齡跨度大、問題復(fù)雜的人群，只有發(fā)揮方方面面的主體作用，才能解決他們所面臨的困難和問題，根據(jù)《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》的規(guī)定，老年人應(yīng)獲得“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所樂、老有所學(xué)、老有所為”等權(quán)益保障。

首先，要滿足老年人“老有所養(yǎng)和老有所醫(yī)”的基本需求。這是所有老年人的共同需求，因此，更是需要?jiǎng)訂T全社會(huì)力量來解決的問題。我國的“養(yǎng)老保障制度”和“醫(yī)療保障制度”為大多數(shù)老年人解決了養(yǎng)老和醫(yī)療兩大基本需求問題，但隨著老年人得病比率的不斷增高，一些家庭因病返貧的問題突出起來。不僅醫(yī)藥費(fèi)昂貴，護(hù)理費(fèi)同樣昂貴，得病成了老年人最擔(dān)心的問題，目前在全國掀起的廣場舞熱潮，也是老年人普遍害怕得病的一種心理反映。因此，解決老年人基本需求問題的主體首先是老年人自身，家人和親友是重要支持力量，同時(shí)，我們應(yīng)該大力發(fā)展志愿者團(tuán)體及義工隊(duì)伍，這是今后我國為老服務(wù)最有發(fā)展前景的主體力量。②據(jù)筆者對哈爾濱和齊齊哈爾兩個(gè)城市的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然目前大多數(shù)城市成立了社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，但接受服務(wù)的人次較少，亟待解決的問題是提高醫(yī)護(hù)人員的水平同時(shí)提供上門服務(wù)。另外，老年人對日間照料的需求增多，而滿足能力有限，這也是今后應(yīng)該著力解決的問題。其次，要滿足老年人“老有所樂”的普遍需求。老年人最怕的是孤獨(dú)和寂寞，孤獨(dú)和寂寞不僅會(huì)影響老年人的身體健康，同時(shí)也會(huì)使老年人形成生活的無意義感及生命的無價(jià)值感，更嚴(yán)重者甚至導(dǎo)致自殺。因此，一定要高度重視老年人的“老有所樂”問題。對此問題的“社會(huì)治理”主體首先還是老年人自己，老年人要在退休以后注意培養(yǎng)自己的愛好，不要“脫離社會(huì)”而自尋煩惱。子女及家人要多陪伴老年人，要“?；丶铱纯础?，要知道與子女團(tuán)聚是老年人的最大快樂。今后，應(yīng)該大力發(fā)展老年人娛樂團(tuán)體，讓老年人擁有長久的老年“知音”。再次，要滿足老年人“老有所學(xué)”的必要需求。美國等國家老年人的學(xué)習(xí)實(shí)踐證明，“老與所學(xué)”不僅會(huì)延緩老年人身心的衰老，而且會(huì)給老年人帶來快樂，還會(huì)提高老年人的價(jià)值感及自信心，使老年人養(yǎng)成積極樂觀的精神風(fēng)貌。在這方面，老年知識分子要發(fā)揮主體作用，他們應(yīng)該成為老年大學(xué)教師隊(duì)伍的主力軍，把自己積累一生的知識技能傳授給其他老年朋友，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值。堅(jiān)持不懈地進(jìn)行“學(xué)習(xí)型社區(qū)”建設(shè)等的宣傳及實(shí)踐，形成一種全民參與“終身學(xué)習(xí)”的良好氛圍，這也是對老年人“老有所學(xué)”的最大支持。最后，要滿足老年人“老有所為”的發(fā)展需求。老年人不僅有生存權(quán)，也有發(fā)展權(quán)。延遲退休年齡是大多數(shù)老年人的需求，老年人要珍視這一發(fā)揮余熱的機(jī)會(huì)。同時(shí)，政府在大力發(fā)展老年產(chǎn)業(yè)時(shí)，要多考慮為老年人提供就業(yè)機(jī)會(huì)，市場及企業(yè)也要充分挖掘老年人的勞動(dòng)力資源。此外，社區(qū)建設(shè)和發(fā)展也應(yīng)該注重老年人的發(fā)展空間。

第三，“社會(huì)治理”可以挖掘多方資源推動(dòng)為老服務(wù)事業(yè)力量的不斷強(qiáng)大。對為老服務(wù)事業(yè)進(jìn)行“社會(huì)治理”的力量除了前面所談的主體力量之外，還包括財(cái)力和物力資源。從財(cái)力上看，必須改變“社會(huì)管理”背景下政府作為單一的出資主體所形成的服務(wù)資金有限的問題，鼓勵(lì)市場和社會(huì)力量的積極投入，共同推動(dòng)為老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。要發(fā)揮市場的作用，核心問題就是積極發(fā)展老年產(chǎn)業(yè)，而目前我國的老年產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢的主要原因是政策支持不到位。因?yàn)槔夏戤a(chǎn)業(yè)與老年福利事業(yè)存在必然的聯(lián)系，經(jīng)營者不敢像賺其他人群錢那樣去賺老年人的錢，而不賺錢就不會(huì)產(chǎn)生經(jīng)營動(dòng)機(jī)，那么破解的辦法就是由國家和政府通過政策支持鼓勵(lì)經(jīng)營者，主要是對老年產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營者給予稅費(fèi)上的減免等，這樣，既保證了老年產(chǎn)業(yè)一定的福利性產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)，又推動(dòng)了老年產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。社會(huì)力量的投入是指各類社會(huì)組織及個(gè)人對為老服務(wù)事業(yè)的資金支持，政府可以利用這些社會(huì)捐贈(zèng)的資金發(fā)展為老服務(wù)事業(yè)。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，“先富起來的一部分人”會(huì)把越來越多的錢捐獻(xiàn)出來的，我國為老服務(wù)事業(yè)的財(cái)力支持一定會(huì)越來越大。從物力上看，為老服務(wù)事業(yè)的空間場地等物質(zhì)條件也必須充分調(diào)動(dòng)各方力量得以改變。對“星光老人之家”等服務(wù)設(shè)施可以進(jìn)行社會(huì)化經(jīng)營和管理，以改變政府經(jīng)費(fèi)不足、無力管理的問題。社區(qū)要給老年人劃撥出活動(dòng)空間，使老年人在社區(qū)內(nèi)普遍擁有“老有所樂”的場地和設(shè)施等。城市的每個(gè)行政區(qū)至少開辦一所老年大學(xué)，為老年人的“老有所學(xué)”提供相應(yīng)的服務(wù)。政府可以通過減免稅費(fèi)等政策上的補(bǔ)償，促使房地產(chǎn)開發(fā)商在建設(shè)住宅小區(qū)時(shí)為老年人開辟出活動(dòng)空間。如沈陽市萊茵河畔社區(qū)就創(chuàng)新出一種新的住宅小區(qū)建設(shè)模式，即房地產(chǎn)開發(fā)商得到稅費(fèi)減免的政策補(bǔ)償后，將面積500多平方米的住宅樓房無償轉(zhuǎn)給物業(yè)公司，而物業(yè)公司則利用這些樓房為小區(qū)老年人提供日間照料、午餐、文化娛樂等福利性質(zhì)的服務(wù)。筆者在幾年前進(jìn)行實(shí)地調(diào)研時(shí)，該做法就已經(jīng)成為一種政府和社會(huì)力量合作服務(wù)于老年人的典型，通過媒體的宣傳以及學(xué)習(xí)借鑒而流傳開來。

第四，“社會(huì)治理”可以擴(kuò)展受益面促進(jìn)為老服務(wù)事業(yè)對象的均衡化。目前，為老服務(wù)事業(yè)的“9064”模式和“9073”模式等都存在受益對象不均衡的問題，即“絕大部分服務(wù)資源提供給了一少部分人”，對此局面必須加以改變。按照“社會(huì)治理”的公平化原則，今后為老服務(wù)事業(yè)必須不斷擴(kuò)大為老服務(wù)的受益面，使更多的老年人成為為老服務(wù)的實(shí)際對象。老年人口有低齡和高齡的區(qū)別，我國過去的為老服務(wù)事業(yè)大多是為80周歲以上的高齡老人提供的，如經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)貼和生活上的照料等，80周歲以下的老年人并沒有得到切實(shí)的服務(wù)，而這部分老年人大多數(shù)同樣需要服務(wù)，如“老有所養(yǎng)”、“老有所醫(yī)”、“老有所學(xué)”和“老有所為”等，對這些需求今后應(yīng)該特別加強(qiáng)滿足。同時(shí)，根據(jù)“社會(huì)治理”的協(xié)商性原則，要改變過去老年人被動(dòng)接受服務(wù)的局面，要充分發(fā)揮老年人的積極性和主動(dòng)性，使老年人群體的主體力量得到發(fā)揮。在這方面，社會(huì)工作可以起到促進(jìn)作用，主要方法就是努力使開展的社會(huì)工作項(xiàng)目活動(dòng)產(chǎn)生示范作用，使其形成可持續(xù)、可復(fù)制、可推廣的特征，從而為更多的社區(qū)、社會(huì)組織和老年人群所采鑒和模仿，使老年人這類弱勢群體形成一種“自助互助”的理念及氛圍，由此也會(huì)使越來越多的老年人參與到為老服務(wù)的事業(yè)中來，從而推動(dòng)為老服務(wù)事業(yè)“社會(huì)治理”受益對象的均衡化和公平化。

（作者分別為東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院教授，東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院碩士研究生）

【注釋】

①鄺彪：“社會(huì)治理的四個(gè)特征”，《北京日報(bào)》，2015年3月3日。

②王名：《社會(huì)組織與社會(huì)治理》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年，第179頁。

責(zé)編 /王坤娜 許國榮（實(shí)習(xí)）