吳敬璉：供給側(cè)改革不能簡(jiǎn)單理解為“調(diào)結(jié)構(gòu)”

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最熱門的話題是“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”。今年是實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革很重要的一年。對(duì)這個(gè)概念的理解不同，也會(huì)對(duì)改革的實(shí)際推進(jìn)產(chǎn)生很大影響。

政府應(yīng)“牽牛鼻子”而不是“抬牛腿”

什么是“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”？各種各樣的解釋中，有一種我認(rèn)為不太準(zhǔn)確的解釋，就是把它看成由政府用行政手段調(diào)結(jié)構(gòu)。

之前在中國(guó)很少用“結(jié)構(gòu)性改革”這個(gè)詞，一般說(shuō)體制改革。但是在西方發(fā)達(dá)國(guó)家這是一個(gè)經(jīng)常用的詞，甚至中文中的“體制改革”一詞也常常被譯作“structural reforms”，即結(jié)構(gòu)性改革。他們所說(shuō)的結(jié)構(gòu)性改革，是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的總框架下對(duì)部分制度架構(gòu)和政府規(guī)制架構(gòu)進(jìn)行的改革，特別是指對(duì)政府工作方式進(jìn)行的改革。中國(guó)已在2000年初步建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)框架，在此框架下進(jìn)行的改革，也可以叫做“結(jié)構(gòu)性改革”。而當(dāng)下的“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，就是為了提高供給效率對(duì)一些制度環(huán)節(jié)和政府職能進(jìn)行的改革，不能把它們與政府用行政手段進(jìn)行“調(diào)結(jié)構(gòu)”混為一談。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，成敗的關(guān)鍵在于能否把全面深化改革的各項(xiàng)措施落到實(shí)處，建立起一個(gè)好的體制，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，也要更好地發(fā)揮政府的作用。這里需要注意的是，市場(chǎng)與政府兩者的作用并不是平起平坐，因?yàn)樗鼈冏饔玫念I(lǐng)域是不一樣的，作用方式也不相同。

市場(chǎng)基本功能是兩條，一條有效地配置和再配置稀缺資源，另外一條是形成兼容的激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的積極性。

政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中起作用的領(lǐng)域不同，它的基本功能是提供公共品，而不是直接插手私用品的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)，即不是操控市場(chǎng)、干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)和直接“調(diào)結(jié)構(gòu)”。

什么是公共品？主要包括以下幾方面：提供良好的法治環(huán)境和平等競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)營(yíng)環(huán)境;建立良好的教育系統(tǒng)和基礎(chǔ)性科學(xué)研究體系;用PPP的方式（公私合作模式）提供共用技術(shù)和牽頭組織產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟開(kāi)發(fā)新技術(shù);用“補(bǔ)需方”等方式提供補(bǔ)助，以補(bǔ)償正外部性和達(dá)到最低經(jīng)濟(jì)規(guī)模;組織對(duì)技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)的討論和因勢(shì)利導(dǎo)，提供非指令性的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。在我看來(lái)，政府太多地干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)，其實(shí)效果不好。

以今年供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要達(dá)到的重點(diǎn)目標(biāo)“三去一降一補(bǔ)”（去過(guò)剩產(chǎn)能、去房地產(chǎn)庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板）為例。其中，去產(chǎn)能、去庫(kù)存、補(bǔ)短板其實(shí)就是實(shí)現(xiàn)資源的有效再配置。過(guò)去在市場(chǎng)發(fā)育程度很低、政府在資源配置中起決定性作用的情況下，這類工作是由政府下指標(biāo)實(shí)現(xiàn)的。政府直接調(diào)結(jié)構(gòu)好像很快見(jiàn)效，其實(shí)，由于政府并不具有洞察什么是最好的結(jié)構(gòu)的特殊能力，由長(zhǎng)官意志去調(diào)結(jié)構(gòu)，經(jīng)常會(huì)發(fā)生資源誤配。

實(shí)現(xiàn)資源再配置的另一種方法是通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行，即在競(jìng)爭(zhēng)的推動(dòng)下實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，使有限的資源從效益低的地方流向效益高的地方，就能做到事半功倍。所以這次調(diào)整雖然要用一些行政手段，但還是應(yīng)當(dāng)靠市場(chǎng)力量。

“三去一降一補(bǔ)”和上世紀(jì)90年代末“國(guó)有企業(yè)三年脫困”有無(wú)可比性？

不少人認(rèn)為，今年的“三去一降一補(bǔ)”，和上世紀(jì)90年代末“國(guó)有企業(yè)三年脫困”時(shí)的情況有一些相似之處。不過(guò)我覺(jué)得媒體的介紹有一點(diǎn)片面性，就是把用行政命令、“限產(chǎn)壓錠”和實(shí)施“再就業(yè)工程”的作用估計(jì)得太高。當(dāng)年“三年脫困”，確實(shí)是從紡織業(yè)“限產(chǎn)壓錠”和在全國(guó)各地建立再就業(yè)中心開(kāi)端的。但是很快就發(fā)現(xiàn)，由于缺乏新的就業(yè)崗位，除了上海好一點(diǎn)，全國(guó)各地都發(fā)生了再就業(yè)中心壅堵，成千上萬(wàn)名的下崗職工無(wú)法分流的問(wèn)題。后來(lái)，政府采納了把民營(yíng)中小企業(yè)作為國(guó)有企業(yè)職工下崗分流的主渠道的方針，隨后政府采取了有力的措施大力扶植中小企業(yè)的發(fā)展。這樣一來(lái)，民營(yíng)企業(yè)迅速發(fā)展，成為國(guó)有企業(yè)下崗職工分流（就業(yè)和創(chuàng)業(yè)）的主要出口。在那次結(jié)構(gòu)調(diào)整中，行政手段起了作用，但是真正解決大問(wèn)題的還是靠市場(chǎng)創(chuàng)造了大批新的企業(yè)和新的就業(yè)崗位。

降成本、去杠桿要靠發(fā)揮企業(yè)家和企業(yè)職工積極性和創(chuàng)造性，然而，人們的積極性、創(chuàng)造性是不可能靠行政命令“調(diào)動(dòng)”起來(lái)的。所以，政府應(yīng)該“牽牛鼻子”，而不是“抬牛腿”，主要是提供良好的營(yíng)商環(huán)境，依靠市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的獎(jiǎng)優(yōu)罰劣作用激發(fā)人們的積極性、創(chuàng)造性，而不是操控市場(chǎng)，干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)和直接調(diào)結(jié)構(gòu)。

從根本上解決問(wèn)題就要推動(dòng)改革

近年來(lái)中央領(lǐng)導(dǎo)一再指出，當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期和前期刺激政策消化期“三期疊加”和經(jīng)濟(jì)增速下降、工業(yè)品成本下降、實(shí)體企業(yè)盈利下降、財(cái)政收入增速下降和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率上升等“四降一升”。我覺(jué)得這些判斷是正確的。從中可以看到當(dāng)前挑戰(zhàn)的癥結(jié)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了下行通道。

吳敬璉?中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)界的泰斗現(xiàn)任國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員

如何探尋經(jīng)濟(jì)下行的原因，進(jìn)而提出應(yīng)對(duì)方略？從宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，可以從需求側(cè)和供給側(cè)兩個(gè)方面進(jìn)行。

2009年以來(lái)，分析中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主流辦法是著眼于“需求側(cè)”，認(rèn)為基本的原因是投資、消費(fèi)和出口等“三駕馬車”的力量不足，即總需求不足。根據(jù)這一分析結(jié)論得出的政策結(jié)論就是“擴(kuò)需求、保增長(zhǎng)”。從“需求側(cè)”分析的理論誤區(qū)，是用凱恩斯主義的短期分析框架去分析長(zhǎng)期問(wèn)題。從實(shí)際結(jié)果來(lái)說(shuō)，也會(huì)出現(xiàn)一些消極后果，如投資回報(bào)遞減、杠桿率（負(fù)債與GDP比率）不斷推高、資產(chǎn)市場(chǎng)泡沫生成和金融風(fēng)險(xiǎn)積累等。

在這種情況下，愈來(lái)愈多的人開(kāi)始懷疑主要用擴(kuò)需求的辦法保增長(zhǎng)的正確性和有效性。特別是許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家一直主張，應(yīng)當(dāng)從供給方面因素的分析中去尋找中國(guó)經(jīng)濟(jì)下行的原因和尋求應(yīng)對(duì)的辦法。

從供給側(cè)看，決定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的是新增勞動(dòng)力、新資本形成和效率提高等因素。這種分析不但能很好地解釋改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)為什么能夠長(zhǎng)期保持高速度增長(zhǎng)，也能很好地解釋為什么近年來(lái)增速持續(xù)下降。

例如，改革開(kāi)放以來(lái)打破了以往城鄉(xiāng)隔絕的狀態(tài)，使原來(lái)在農(nóng)村低效利用的土地、勞動(dòng)等資源大量進(jìn)入城市，得到較高效率的利用;同時(shí)，對(duì)外開(kāi)放使中國(guó)在自主創(chuàng)新并不發(fā)達(dá)的情況下通過(guò)購(gòu)買外國(guó)設(shè)備、引進(jìn)外國(guó)技術(shù)很快提高了技術(shù)水平。

然而，到21世紀(jì)初期，隨著人口紅利逐漸消失，新增勞動(dòng)力對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)越來(lái)越小;城市化到了后期，通過(guò)結(jié)構(gòu)改善提高效率的空間變窄;并且中國(guó)在技術(shù)上從一個(gè)完全跟隨者變成了同跑者甚至某些領(lǐng)域的領(lǐng)跑者的時(shí)候，用簡(jiǎn)單引進(jìn)的辦法提高效率也就變得更困難。加上增加投資正面效應(yīng)遞減，負(fù)面效應(yīng)累積，減速就成為必然。如此，要解決經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減速問(wèn)題的關(guān)鍵就在于，要把驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿脑黾油顿Y轉(zhuǎn)向技術(shù)創(chuàng)新和提高效率。

需要指出的是，事實(shí)上， 中國(guó)從“九五”規(guī)劃開(kāi)始就提出要提高效率，要從粗放型增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)向集約型增長(zhǎng)方式，但是二十年過(guò)去了卻效果有限。為什么會(huì)出現(xiàn)這種情況？十年前在總結(jié)“十五”經(jīng)驗(yàn)和制定“十一五”規(guī)劃的時(shí)候已經(jīng)得出結(jié)論：轉(zhuǎn)型不順利的原因是存在體制性障礙。所以，要真正地實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，關(guān)鍵在于通過(guò)深化改革消除這種體制性障礙，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府的作用。只有這樣，才能提高效率和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型。

從上面的分析可以得出的應(yīng)對(duì)方略是，在穩(wěn)住大局、防止發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的前提下，集中主要力量推進(jìn)改革，建立能夠激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)積極性的機(jī)制體制，依靠好的體制機(jī)制實(shí)現(xiàn)供給側(cè)效率提高。政府、企業(yè)和社會(huì)要共同推動(dòng)改革，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變。政府要做好自己應(yīng)該做的事情。其中最重要的是保持宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的穩(wěn)定，建設(shè)法治化的市場(chǎng)體系，從根本上鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，而不是直接去確定微觀領(lǐng)域的技術(shù)路線、經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略，或是給企業(yè)補(bǔ)貼。假如在競(jìng)爭(zhēng)階段繼續(xù)給予特定、少數(shù)企業(yè)補(bǔ)貼，反而會(huì)導(dǎo)致不公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。企業(yè)也應(yīng)該是變革的積極參加者。市場(chǎng)化、法治化的變革，對(duì)于某些在舊制度下有既得利益的企業(yè)雖有影響，但對(duì)所有企業(yè)和市場(chǎng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，對(duì)整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展是有根本和長(zhǎng)期推動(dòng)作用的。所以，企業(yè)家要做好適應(yīng)新環(huán)境的準(zhǔn)備。在新的競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)營(yíng)環(huán)境下，如何適應(yīng)消費(fèi)需求的變化，如何提高自身競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)新能力，是企業(yè)需要花力氣的。在我看來(lái)，只有這樣，才能從根本上解決我們面臨的問(wèn)題。

穩(wěn)住大局，為推進(jìn)改革贏得時(shí)間

從根本上解決問(wèn)題要靠改革，但是改革不是一兩天就能成功的，而現(xiàn)在金融風(fēng)險(xiǎn)已有相當(dāng)程度的積累，所以必須采取措施維持大局的穩(wěn)定，為改革贏得時(shí)間。

怎么防止發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)？第一個(gè)方面是采取措施控制風(fēng)險(xiǎn)和化解風(fēng)險(xiǎn)，把它控制住，能化解就化解。具體做法包括：妥善處理各級(jí)地方政府的債務(wù);動(dòng)用國(guó)有資本償還社會(huì)保障基金缺口等政府隱性負(fù)債;停止對(duì)沒(méi)有回報(bào)或回報(bào)過(guò)低的項(xiàng)目進(jìn)行投資;停止對(duì)“僵尸企業(yè)” 輸血，政府如果不是發(fā)揮自己應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會(huì)保障功能，幫助解決企業(yè)破產(chǎn)帶來(lái)的困難，而是支持這類“僵尸企業(yè)”繼續(xù)無(wú)謂地浪費(fèi)社會(huì)資源，這只會(huì)增加風(fēng)險(xiǎn)積累;停止“剛性兌付”，對(duì)資不抵債的企業(yè)實(shí)施破產(chǎn)清盤或破產(chǎn)保護(hù)下重整，這樣可以化大震為小震，避免風(fēng)險(xiǎn)積累;盤活由于粗放增長(zhǎng)方式造成的死資產(chǎn)存量，如成片賣不掉的商品房、“曬太陽(yáng)”的開(kāi)發(fā)區(qū)等。

另一方面，在必要的時(shí)候，凱恩斯主義式的短期政策也是可以用的，但總體來(lái)說(shuō)，還是要去杠桿，而不能加杠桿。

在貨幣政策和財(cái)政政策這兩種主要的宏觀經(jīng)濟(jì)政策中，由于在出現(xiàn)資產(chǎn)負(fù)債表衰退問(wèn)題的時(shí)候，現(xiàn)金為王，即使有了錢也不會(huì)投到不易退出的實(shí)業(yè)中去，而會(huì)投向股市等資產(chǎn)市場(chǎng)，造成資產(chǎn)泡沫膨脹，所以主要要用財(cái)政政策。

今年財(cái)政赤字率控制目標(biāo)提高到3%，結(jié)果可能是超過(guò)3%，但是財(cái)政政策怎么用？所謂擴(kuò)張性財(cái)政政策，說(shuō)白了就是用財(cái)政赤字創(chuàng)造需求。擴(kuò)大赤字有兩種辦法，一個(gè)是增加支出，另外一個(gè)是減少收入。由于政府投資和補(bǔ)貼等往往是低效甚至有負(fù)效應(yīng)的，例如財(cái)政為部分新技術(shù)企業(yè)提供補(bǔ)貼，就會(huì)破壞競(jìng)爭(zhēng)，產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)，所以建議主要進(jìn)行普惠式的減負(fù)，來(lái)提高創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的積極性?，F(xiàn)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨的一個(gè)大問(wèn)題是不少企業(yè)家對(duì)未來(lái)缺乏信心。當(dāng)然，營(yíng)商環(huán)境不夠好只是造成這種狀況的原因之一，但降低稅收對(duì)于改善營(yíng)商環(huán)境和提高企業(yè)家的積極性有好處，則是確定無(wú)疑的。

如果我們能通過(guò)以上的辦法維持大局的穩(wěn)定，利用這段時(shí)間抓緊推進(jìn)改革，在良好體制的推動(dòng)下提高供給效率，中國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)就有可能擺脫目前的被動(dòng)狀態(tài)，逐步進(jìn)入發(fā)展與改革相互促進(jìn)的良性循環(huán)。

現(xiàn)在最重要的問(wèn)題是，怎么能夠按照中共十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)、五中全會(huì)決議推進(jìn)改革。三中全會(huì)在經(jīng)濟(jì)改革方面有336項(xiàng)改革，其中有一些進(jìn)展得不錯(cuò)，有些方面還需要提速。比如從金融改革來(lái)說(shuō)，前一個(gè)時(shí)期利率市場(chǎng)化和匯率市場(chǎng)化的進(jìn)展比原來(lái)預(yù)想還快。但是利率市場(chǎng)化和匯率市場(chǎng)化單向推進(jìn)是走不遠(yuǎn)的，需要其他方面的配合，整體推進(jìn)。又如， 十八屆三中全會(huì)作出了國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理要從管人管事管資產(chǎn)轉(zhuǎn)向管資本為主的重大決定。由于迄今為止，國(guó)有企業(yè)仍然掌握著國(guó)家最重要的資源，國(guó)有企業(yè)能否實(shí)現(xiàn)這些改革，在一定程度上決定了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的成敗。因此對(duì)國(guó)有企業(yè)必須加快。

總而言之，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就是要建設(shè)良好的制度環(huán)境、經(jīng)營(yíng)環(huán)境，提高供給側(cè)的效率。如果我們能夠做到這些，實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)穩(wěn)定的長(zhǎng)期發(fā)展是可以預(yù)期的。三十多年改革已經(jīng)為我們打下了一個(gè)很好的基礎(chǔ)，現(xiàn)在需要做的是大家共同努力，把各項(xiàng)改革措施落實(shí)。

（本文系根據(jù)吳敬璉教授在上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院的演講內(nèi)容整理）