養(yǎng)老金入市的法律與制度探討

張萌++李揚(yáng)

摘要：中國證監(jiān)會改革政策頻出，有關(guān)養(yǎng)老金入市的政策意向的出現(xiàn)引起了社會公眾的廣泛討論。針對該熱門話題進(jìn)行研究，對養(yǎng)老金入市的目的進(jìn)行分析，并結(jié)合當(dāng)今我國法律制度對養(yǎng)老金制度的規(guī)定，提出養(yǎng)老金入市的合理性建議，即增加養(yǎng)老金投資渠道，促使養(yǎng)老金增值保值；建立專業(yè)化運(yùn)營，確保養(yǎng)老金增值保值；建立虧損責(zé)任追究制度等。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老金；資本市場；法律制度一、引言

自中國證監(jiān)會主席郭樹清到現(xiàn)任主席劉士余上任以來，針對證券市場的一系列改革措施陸續(xù)出臺，例如退市制度的完善、強(qiáng)制上市公司分紅制度、加強(qiáng)證券市場監(jiān)管、引自入市等。改革的目的在于改良當(dāng)前證券市場中不合理的制度，引入適合我國證券市場的制度，從而促進(jìn)證券市場健康、長足、有序發(fā)展。中國證監(jiān)會在推出新制度或者公布日后改革理念時(shí)吸引了社會大眾的關(guān)注，同時(shí)也引發(fā)了熱烈的討論。養(yǎng)老金入市即為證監(jiān)會提出的又一項(xiàng)改革措施，該項(xiàng)理念的提出引發(fā)了社會公眾的廣泛探討。2012年3月19日，全國社會保障基金理事會與廣東省政府等有關(guān)方面簽署了相關(guān)的委托投資協(xié)議，該協(xié)議規(guī)定全國社會保障基金理事會委托投資廣東省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的結(jié)存資金1000億元，委托期限暫定兩年，這標(biāo)志著養(yǎng)老金正式進(jìn)入資本市場。在公眾質(zhì)疑養(yǎng)老金入市為投資股市時(shí)，全國社會保障基金理事會新聞發(fā)言人表示，將投資市場理解為投資股市是不準(zhǔn)確的，養(yǎng)老金將采取更為謹(jǐn)慎的投資方式，將資金主要投資于國債、銀行存款等固定收益產(chǎn)品。2015年8月23日，國務(wù)院《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》中明確了投資股票、股票基金、混合基金、股票型養(yǎng)老金產(chǎn)品的比例，合計(jì)不得高于養(yǎng)老基金資產(chǎn)凈值的30%；參與股指期貨、國債期貨交易，只能以套期保值為目的；國有重點(diǎn)企業(yè)改制、上市，養(yǎng)老基金可以進(jìn)行股權(quán)投資；國家重大工程和重大項(xiàng)目建設(shè)，養(yǎng)老基金可以通過適當(dāng)方式參與投資，養(yǎng)老金入市的步伐正在逐漸加快。

二、養(yǎng)老金入市的目的

國務(wù)院、全國社會保障基金理事會及證監(jiān)會積極促進(jìn)養(yǎng)老金入市，并已經(jīng)采取措施引導(dǎo)養(yǎng)老金進(jìn)入資本市場，其目的主要有如下兩點(diǎn)：

（一）促使養(yǎng)老金增值保值

近年來，國家生活成本增加、物價(jià)普遍提高、通貨膨脹時(shí)有發(fā)生，養(yǎng)老金增值保值的問題日益突出。在十幾年的時(shí)間里，國家嚴(yán)禁養(yǎng)老金涉足資本市場，是導(dǎo)致養(yǎng)老金運(yùn)營缺乏效率的重要原因之一。同時(shí)在當(dāng)今通貨膨脹加劇的時(shí)刻，有限方式取得的增值并不能完全實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金的增值保值的目標(biāo)。養(yǎng)老金入市制度的支持者認(rèn)為股票市場是一個(gè)提高資本運(yùn)作回報(bào)率的良好平臺。養(yǎng)老金入市可以提高養(yǎng)老金的收益，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金增長方式的多樣化，最終達(dá)到養(yǎng)老金增值保值的目的。

（二）刺激股票市場，增強(qiáng)大眾對股票市場信心

受美國次貸危機(jī)影響，中國股票市場一直處于不景氣的狀態(tài)，我國A股市場更是曾一度跌破2000點(diǎn)。絕大多數(shù)投資者在股票市場上損失慘重，同時(shí)由于我國經(jīng)濟(jì)大環(huán)境不景氣，大部分實(shí)體企業(yè)效益不盡人意，股票市場尚未有大力反彈跡象。由此投資者特別是個(gè)人投資者對于股票市場失去信心。養(yǎng)老金與住房公積金入市等長期資金入市其效果是類似的，其可以重振大眾對于股票市場的信心，為股市反彈提供促力。同時(shí)它包含預(yù)期性和信號性作用，目的在于給投資者信號，表示當(dāng)前股票市場的存在良好的投資機(jī)遇。[1]近來證監(jiān)會出臺一系列的措施整頓證券市場及證券行業(yè)，雖在維護(hù)市場秩序等方面有一定成效，但股票市場目前依舊低迷是事實(shí)。證監(jiān)會希望通過養(yǎng)老金等長期資金入市，提高股票交易量，重新建立市場信心，從而帶動持幣觀望的投資者攜資入市，以期望股票市場能夠反彈，達(dá)到拯救股票市場的目的。

三、養(yǎng)老金入市的法律視角分析

（一）養(yǎng)老金入市缺乏法律依據(jù)

時(shí)至今日，國家仍未制定有關(guān)養(yǎng)老金增值保值方面的專項(xiàng)法律。對于養(yǎng)老金增值保值的規(guī)定仍散見于相關(guān)的行政法規(guī)中。且根據(jù)相關(guān)法規(guī)的規(guī)定，我國對于養(yǎng)老金的增值保值的途徑僅限于投資國債和獲取銀行利息，并未規(guī)定養(yǎng)老金可以通過投資資本市場來獲得增值收益。除了上述所說的兩種途徑以外的對于養(yǎng)老金的增值收益的投資是不被允許的，是違反相關(guān)法規(guī)的體現(xiàn)。而養(yǎng)老金入市制度作為一項(xiàng)影響力極大且復(fù)雜的制度，其準(zhǔn)入必須存在法律的依據(jù)。雖然規(guī)定養(yǎng)老金增值保值收益途徑的文件的法律層級并不是很高，但在沒有相關(guān)上位法時(shí)，仍要遵守。因此，養(yǎng)老金入市制度確立之前必須修改相關(guān)的法規(guī)或制定更高級的法律法規(guī)，規(guī)定將養(yǎng)老金投資資本市場作為增值收益的方式之一，以取得其入市的合法性。

（二）證券市場的風(fēng)險(xiǎn)性成為養(yǎng)老金入市的阻礙

根據(jù)當(dāng)前的養(yǎng)老金全部投資于固定收益產(chǎn)品，養(yǎng)老金入市勢必將一部分資金投入股市，以獲得高額回報(bào)。然而證券市場存在風(fēng)險(xiǎn)性，尤其是自次貸危機(jī)之后，中國證券市場持續(xù)低迷，投資者呈現(xiàn)虧損多、收益少的現(xiàn)象。養(yǎng)老金入市最主要的目的在于促使養(yǎng)老金的增值保值，抵抗通貨膨脹。因此，控制風(fēng)險(xiǎn)、保證一定的盈利是養(yǎng)老金入市之關(guān)鍵。一些對于養(yǎng)老金入市的反對者認(rèn)為，與美國、英國等國家相比，中國證券市場成立時(shí)間晚，許多有關(guān)證券市場管理和運(yùn)行的制度不合理且缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，行業(yè)自律較差，影響證券市場行情的因素多，市場仍不成熟，從而導(dǎo)致入市風(fēng)險(xiǎn)大，投資收益缺乏保障。同時(shí)，養(yǎng)老金的設(shè)置極為重要，與社會公眾的生活息息相關(guān)。養(yǎng)老金作為一種社會保障的措施，其專門用于公民的養(yǎng)老，抵御公民退休后基本生活需求的風(fēng)險(xiǎn)，保障退休公民的基本生活，具有十分濃厚的民生色彩。將養(yǎng)老金置于風(fēng)險(xiǎn)高的狀態(tài)中，不能排除養(yǎng)老金的縮水的可能性。

四、養(yǎng)老金入市制度建設(shè)的建議

在通貨膨脹的現(xiàn)實(shí)下，養(yǎng)老金的縮水是事實(shí)，因此拓寬養(yǎng)老金增值收益途徑是必要且迫切的。在我國證券市場得到完善的前提下，將養(yǎng)老金大力投資股市，是一種獲得增值收益的良好途徑。建立相應(yīng)的法律制度規(guī)范養(yǎng)老金入市，為促進(jìn)養(yǎng)老金合理使用提供法律規(guī)范依據(jù)。

（一）增加養(yǎng)老金投資渠道，促使養(yǎng)老金增值保值

養(yǎng)老金只能通過投資國債和獲取銀行利益以增值保值，在現(xiàn)今的經(jīng)濟(jì)形勢下，已經(jīng)不能達(dá)到其目的。因此，必須通過其他途徑進(jìn)行投資，改變現(xiàn)今過于單一的投資機(jī)制，以獲取更多的投資回報(bào)來保證養(yǎng)老金的總量。但由于養(yǎng)老金的民生色彩，關(guān)系到退休職工的基本生活，在投資時(shí)必須格外謹(jǐn)慎，必須要保證養(yǎng)老金投資的安全性。

在保證一定安全性的條件下，政府應(yīng)該制定新的投資策略，拓寬投資途徑，放寬投資限制，鼓勵養(yǎng)老金投資方式的多元化，不再局限于國債市場和銀行存款利息，如購買基金、公司或企業(yè)債券、股票，投資高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等。由于我國證券市場仍不成熟、風(fēng)險(xiǎn)大，不能將養(yǎng)老金的投資局限于投資證券市場，而是投資多元化，以分散投資風(fēng)險(xiǎn)，獲取更為穩(wěn)定的收益，達(dá)到增值保值的目的。

（二）建立專業(yè)化運(yùn)營，確保養(yǎng)老金增值保值

由于政府社保部門職能有限、專業(yè)知識的欠缺及對市場的敏銳度不夠，由社保部門獨(dú)自決策投資事項(xiàng)，將增加投資的風(fēng)險(xiǎn)。養(yǎng)老金進(jìn)入資本市場，要達(dá)到增值保值的目的，必須要有專業(yè)的團(tuán)隊(duì)支撐投資運(yùn)營。隨著2015年8月國務(wù)院發(fā)布的《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》對養(yǎng)老金的投資管理提出了具體的要求，我國對于基本養(yǎng)老金的受托機(jī)構(gòu)仍未確定。[2]所以我國可以將基金委托給具有專業(yè)投資技能的機(jī)構(gòu)對養(yǎng)老金進(jìn)行投資規(guī)劃并操作投資，而政府部門則專心于對養(yǎng)老金入市的監(jiān)督，不直接介入養(yǎng)老金投資決策事項(xiàng)。如此可以避免政府職能的混淆，以防相關(guān)部門對于養(yǎng)老金投資的過分干涉，防止養(yǎng)老金的濫用。政府部門專注于監(jiān)督，可以促進(jìn)受托機(jī)構(gòu)更加合理地對養(yǎng)老資金進(jìn)行規(guī)劃，提高養(yǎng)老金入市的透明度，保證投資的安全性。同時(shí)，該受托機(jī)構(gòu)應(yīng)為運(yùn)營獨(dú)立于政府的專業(yè)機(jī)構(gòu)，以保持其獨(dú)立性與專業(yè)性，減少政府干涉的阻力，更好地根據(jù)市場進(jìn)行投資決策，兩者相制衡，更好地達(dá)到養(yǎng)老金增值保值的目的。

（三）建立虧損責(zé)任追究制度

資本市場具有風(fēng)險(xiǎn)性，任何資本市場投資者都不能保證投資一定能獲得收益而不會發(fā)生虧損。因此，必須明確養(yǎng)老金入市虧損責(zé)任追究制度。

第一，養(yǎng)老金入市發(fā)生的虧損應(yīng)由相關(guān)政府部門予以承擔(dān)。以廣東省養(yǎng)老金入市為參照來推斷，對于養(yǎng)老金入市投資的具體方案，國家并沒有確定職工對于養(yǎng)老金投資的決定權(quán)，對于其發(fā)生的損失，后果不應(yīng)由職工承擔(dān)。養(yǎng)老金為地方政府統(tǒng)籌，交由地方政府管理。從廣東省養(yǎng)老金入市來看，雖然全國社會保障基金理事會為被委托管理單位，其后果仍應(yīng)該由作為委托方的地方政府與全國社會保障基金理事會承擔(dān)連帶責(zé)任。政府部門來承擔(dān)投資損失，能夠避免養(yǎng)老金縮水的不利后果，保障職工養(yǎng)老金賬戶資金的穩(wěn)定。同時(shí)，以政府部門為責(zé)任主體，可以促使政府對于養(yǎng)老金投資股市積極進(jìn)行監(jiān)督，防止相關(guān)機(jī)構(gòu)消極懈怠職權(quán)，無根據(jù)、不負(fù)責(zé)地進(jìn)行投資，從而保護(hù)養(yǎng)老金所有人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，最終達(dá)到養(yǎng)老金增值保值的目的。[3]

第二，建立領(lǐng)導(dǎo)人及相關(guān)工作人員的責(zé)任追究機(jī)制。在管理養(yǎng)老金入市事宜時(shí)，相關(guān)人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等而致使養(yǎng)老金在資本市場存在損失，應(yīng)追究其過錯(cuò)追究其刑事責(zé)任；不構(gòu)成犯罪的，追究其行政責(zé)任。由于養(yǎng)老金入市涉及公眾多，且涉及關(guān)注度高的資本市場，相關(guān)機(jī)構(gòu)工作人員工作上的失職容易造成不良影響，對于養(yǎng)老金入市的監(jiān)督必須有效。在工作失職的情況下，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)該對其承擔(dān)相應(yīng)的工作責(zé)任。根據(jù)事態(tài)嚴(yán)重程度，對于失職的領(lǐng)導(dǎo)或部門負(fù)責(zé)人應(yīng)該對其采取引咎辭職等責(zé)任承擔(dān)方式，以促使其盡到監(jiān)督職責(zé)。

五、結(jié)語

養(yǎng)老金入市涉及到與社會大眾息息相關(guān)的兩個(gè)方面：養(yǎng)老金與資本市場。養(yǎng)老金作為社會福利的一種形式，是公民退休后生活的有利保障，與每一位公民緊密相關(guān)，其重要性不言而喻。投資資本市場作為當(dāng)今社會公眾極為普遍的理財(cái)方式而獲得大量關(guān)注。由于養(yǎng)老金性質(zhì)的特殊性，其增值方式必須采取較為穩(wěn)定的收益方式。但由于我國資本市場發(fā)展此時(shí)仍不完善，特別是證券市場行情跌宕起伏，將大量資金投入股市并不能保證能獲取收益。再次，我國關(guān)于養(yǎng)老金投資管理方面的法律規(guī)定不完全，而政府對于養(yǎng)老金的管理本身存在大量瑕疵，社保部門的工作人員挪用養(yǎng)老金作為他用或侵吞的事例并不鮮見。且養(yǎng)老金為地方統(tǒng)籌、地方管理，尚未建立全國性的管理體系，不能進(jìn)行有效的各地方協(xié)調(diào)與監(jiān)督。在管理制度欠缺的情況下，將養(yǎng)老金投資股市對于管理制度是一種極大的挑戰(zhàn)。養(yǎng)老入市勢必帶來相關(guān)管理機(jī)構(gòu)某些職能的轉(zhuǎn)變，而目前相關(guān)機(jī)構(gòu)并不具備相關(guān)的專業(yè)投資管理能力。法律制度、管理能力的欠缺與股票市場發(fā)展的不成熟是養(yǎng)老金入市的最大阻礙。[4]而該兩方面的改善并不是片刻即能完成，建立養(yǎng)老金制度的初衷也將不能實(shí)現(xiàn)。養(yǎng)老金價(jià)值實(shí)質(zhì)意義上的縮水致使必須采取其他投資戰(zhàn)略，而獲得其保值增值。這就要求在養(yǎng)老金入市時(shí)，并不能僅將眼光瞄準(zhǔn)證券市場，而應(yīng)該更加注重其他投資更為穩(wěn)定的資本市場，以期獲得收益。同時(shí)，必須建立完善的養(yǎng)老金投資監(jiān)督體系，加強(qiáng)政府部門及社會大眾對其的監(jiān)督，對養(yǎng)老金投資進(jìn)行專業(yè)化的決策，使社會大眾放心將養(yǎng)老金投入資本市場。

參考文獻(xiàn)

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