政府和社會資本合作推進科技創(chuàng)新的機制研究*

萬勁波????趙蘭香1 中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院 北京 1001902 中國科學院科技政策與管理科學研究所 北京 100190

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政府和社會資本合作推進科技創(chuàng)新的機制研究*

萬勁波1，2趙蘭香1，2
1 中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院 北京 100190
2 中國科學院科技政策與管理科學研究所 北京 100190

摘要目前，我國經濟社會領域 PPP（公私合作）模式相關改革尚未直接涉及科技創(chuàng)新，科技創(chuàng)新領域相關改革也無 PPP 模式的具體規(guī)范，PPP 模式亟待向科技創(chuàng)新基礎設施及公共服務領域拓展深化。要實現“十三五”全社會 R&D 經費支出投入強度目標，離不開 PPP 模式。將政府直接投資變?yōu)樯鐣谫Y，政府管理轉為公私合作治理、專業(yè)化運作，固定資產投入轉向市場化機制激勵，不僅可以提升財政科技創(chuàng)新資金引導放大效應，實現公私利益雙贏，還能帶動各部門科技創(chuàng)新資源統籌優(yōu)化配置。典型國家以 PPP 模式撬動社會資本投入科技創(chuàng)新基礎設施及公共服務的相關經驗表明，在規(guī)則透明的基礎上密切公私創(chuàng)新合作關系，明確項目全生命周期管理要求，既可以緩解財政科技創(chuàng)新支出壓力，減輕政府部門職能錯位、越位和缺位問題，還能顯著激勵全社會提高科技創(chuàng)新投入，提升公共科技創(chuàng)新資源及全社會科技創(chuàng)新資源的配置效率。最后結合“十三五”科技創(chuàng)新資源配置需求，提出 3 點建議：（1）充分調動科技創(chuàng)新綜合協調部門與專業(yè)部門的“雙積極性”；（2）以 PPP 模式建設高起點專業(yè)化的國家創(chuàng)新網絡；（3）將政府和社會資本合作推進科技創(chuàng)新納入法制化軌道。

關鍵詞科技創(chuàng)新，社會資本，公私合作（PPP），資源配置

DOI 10.16418/j.issn.1000-3045.2016.04.012

*資助項目：國家“十三五”科技規(guī)劃前期研究重大課題（2014DP2021），北京市科技計劃項目（Z14110 0004114068）

預出版日期：2016年1月22 日

1　研究背景

“政府和社會資本合作”，泛指在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期公私合作關系，是在借鑒國際基礎設施和公共服務領域投資建設公私合作模式（Public-Private-Partnership，PPP）基礎上，結合我國國情進行本土化創(chuàng)新而產生的一個中國特色概念。我國實行以公有制為主體的基本經濟制度，投融資體制不同于西方市場經濟國家的“公共部門”和“私人部門”合作，而是“政府”和“社會資本”合作?！罢敝刚块T或政府授權的代表機構；“社會資本”包括國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)、混合所有制企業(yè)和各類經營性社會組織等投融資主體。從本質上講，科學、技術、工程與創(chuàng)新是不同類型的創(chuàng)造性活動，有著不同的發(fā)展規(guī)律，體現著不同的價值，需要不同的評價標準和支持政策，另一方面，它們又相互依存、相互促進、相輔相成[1]?？萍紕?chuàng)新投入無外乎“政府和社會資本”兩大類，實踐層面早已出現融合互動的趨勢，但制度層面的規(guī)范還有所滯后。

1.1經濟社會領域PPP相關改革尚未直接涉及科技創(chuàng)新

在經濟發(fā)展進入新常態(tài)背景下，開展政府和社會資本合作是創(chuàng)新投融資機制的重要舉措，對拓寬社會資本投資渠道、促進投資主體多元化、發(fā)展混合所有制經濟、加快政府職能轉變、增強公共產品供給都具有重要意義。2014 年 11 月 16 日，國務院印發(fā)《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》[2]，主要涉及生態(tài)環(huán)保、農業(yè)水利、市政、交通能源、信息和民用空間基礎設施及社會公用事業(yè)投資建設，以激發(fā)市場主體活力和發(fā)展?jié)摿?，穩(wěn)定有效投資，加強薄弱環(huán)節(jié)建設，增加公共產品有效供給。2014 年 12 月 4 日，國家發(fā)改委印發(fā)《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》[3]，從項目適用范圍、部門聯審機制、合作伙伴選擇、規(guī)范價格管理、開展績效評價和做好示范推進等方面，對開展政府和社會資本合作提出具體要求。財政部等部門也出臺了一系列推進政府和社會資本合作的規(guī)范性文件。2015 年 5 月19 日，《國務院辦公廳轉發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發(fā) [2015] 42 號）[4]明確要求推進科技領域 PPP 合作，但尚無具體配套政策落實?？傮w來看，經濟社會領域 PPP 相關改革及實踐暫時沒有直接涉及科技創(chuàng)新。

1.2科技創(chuàng)新領域相關改革尚無?PPP?模式的具體規(guī)范

2014年 12 月3日，國務院印發(fā)《關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》，明確要求“通過撤、并、轉等方式按照新的五個類別[5]對現有科技計劃（專項、基金等）進行整合……2017 年將全面按照優(yōu)化整合后的五類科技計劃（專項、基金等）運行，不再保留優(yōu)化整合之前的科技計劃（專項、基金等）經費渠道”。國家既要保持財政科技投入的穩(wěn)定增長，又要進一步簡政放權，整合財政經費渠道，這對現有各部門的科技創(chuàng)新資源配置方式形成了“倒逼機制”，既要推動部門內渠道整合及部門間統籌協調，又要統籌利用好中央、地方和社會資金。2015 年 3月 23 日，新華社播發(fā)《中共中央國務院關于深化體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》[6]，第四章強調了要強化金融創(chuàng)新的功能，發(fā)揮金融創(chuàng)新對技術創(chuàng)新的助推作用，培育壯大創(chuàng)業(yè)投資和資本市場，提高信貸支持創(chuàng)新的靈活性和便利性，形成各類金融工具協同支持創(chuàng)新發(fā)展的良好局面?？傮w來看，科技創(chuàng)新領域相關改革尚無 PPP 模式的具體規(guī)范。

1.3PPP模式亟待向科技創(chuàng)新基礎設施及公共服務領域拓展深化

國家正在深入實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，科技創(chuàng)新是決定性力量，制度創(chuàng)新是基礎性保障。習近平總書記在 2014 年兩院院士大會上的講話中明確要求，“從科技體制改革和經濟社會領域改革兩個方面同步發(fā)力，改革國家科技創(chuàng)新戰(zhàn)略規(guī)劃和資源配置體制機制”[7]。李克強總理在 2015 年《政府工作報告》中明確指出，要打造大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新和增加公共產品、公共服務雙引擎，推動中國經濟保持中高速增長，邁向中高端水平[8]。中央層面正在融合推進以科技創(chuàng)新為核心的全面創(chuàng)新及大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，需要高水平公共研發(fā)和創(chuàng)新服務的支撐引領。在財政收入增幅下降、地方政府債務水平較高的背景下，很多有利于創(chuàng)新發(fā)展的基礎設施建設及公共服務投資受限，PPP 模式亟待向科技創(chuàng)新基礎設施及公共服務領域拓展深化。

2　構建公私合作的科技創(chuàng)新投入穩(wěn)定增長新機制

多年來，我國一直存在著科技與經濟“兩張皮”問題，政府和社會資本投入相對分離是關鍵障礙之一。大量公共研發(fā)成果束之高閣，而經濟發(fā)展亟需的科技成果又供給不足，說明創(chuàng)新體系和創(chuàng)新治理體系協調性較弱。構建公私合作創(chuàng)新投入機制，關鍵在于最大限度地發(fā)揮市場配置創(chuàng)新資源的決定性作用，建立技術創(chuàng)新的市場導向機制，同時更好地發(fā)揮政府的統籌協調作用，營造良好的公平競爭市場環(huán)境，引導社會、資金投入基礎研究、公共技術與產品研發(fā)、知識技術轉移和商業(yè)化應用。

2.1保障全社會R&D經費投入強度離不開政府和社會?資本合作

2013年，我國全社會 R&D 經費投入強度首次突破 2%，達 2.08%，科技創(chuàng)新基礎設施及公共服務體系建設取得顯著成效，但工業(yè)企業(yè) R&D 經費投入強度平均僅為 0.80%，財政科學技術支出占當年國家財政支出的比重為 4.41%[9]，與主要發(fā)達國家相比相對較低。按照2006 年《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020）》的要求，“十三五”我國全社會 R&D 經費投入強度將不低于 2.5%。另一方面，2013 年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求，“清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式”。在簡政放權改革背景下，構建財政科技投入穩(wěn)定增長新機制的同時引導企業(yè)和社會資本加大科技創(chuàng)新投入，才能保障全社會 R&D 投入目標的實現。更重要的是，建立公私合作長效機制，提升公私科技創(chuàng)新資源的整合效益。

PPP 模式作為基礎設施及公共服務投入機制的重大創(chuàng)新，實質是在市場機制能夠有效發(fā)揮作用的領域，政府采取競爭性采購方式，向具有投資、建設、運營管理能力的社會資本購買公共服務，由其負責建設運營，提升基礎設施及公共服務的供給質量和效率。既有利于政企分開、政事分開，加快政府職能轉變，又有利于打破行業(yè)準入限制，拓展社會資本特別是民營資本的發(fā)展空間，激發(fā)市場主體的創(chuàng)新活力和創(chuàng)造潛力，提高公共服務供給質量和效率。與創(chuàng)新驅動發(fā)展長期基礎設施及公共服務的需求相比，我國政府科技創(chuàng)新資源配置仍然存在當期財政投入相對不足，重投入、輕產出，重建設、輕運營維護，重準入、輕監(jiān)管等問題。在市場無法自發(fā)引導的社會技術領域，政府需要積極創(chuàng)造新的市場，以應對社會挑戰(zhàn)。

2.2以政府和社會資本合作帶動各部門科技創(chuàng)新資源?統籌優(yōu)化配置

政府將建設、運營科技創(chuàng)新基礎設施和公共服務的部分職能讓渡給更專業(yè)、更高效的企業(yè)或社會組織，保留完善監(jiān)管及監(jiān)督等核心職能，既有利于帶動各部門資源統籌優(yōu)化配置，遏制權力尋租和腐敗，又有利于發(fā)揮合作各方的優(yōu)勢和積極性，促進科技創(chuàng)新和創(chuàng)新治理“提質增效”。相對于基礎設施和公共服務中長期投融資需求而言，政府當期財力總是有限的，這成為政府調動社會資本參與增加公共產品和公共服務供給的主要原因。如果設計合理，可調動閑置且正在尋求投資機會的全球范圍內的社會資本。另一方面，社會資本參與 PPP項目，必須有更好的投融資能力、風險管理能力和運營經驗。政府以特許經營、運營補貼、配套投入等方式進行投入，能夠在代內和代際之間公平地分擔公共資金投入，有效彌補當期公共財政投入不足，適當平抑年度間財政支出的波動，積極防范和化解政府性債務風險。參與科技創(chuàng)新 PPP 項目的社會資本通過提供專業(yè)高效的服務，可獲得長期穩(wěn)定的投資回報。

PPP 項目將多方利益主體綜合在一起，利益訴求更加多樣化，管理主體更加多元化，內容更加復雜。要更好地促進“政府”和“社會資本”合作，“政府”自身須加快建立“以專業(yè)化分工為基礎、以綜合協調為平臺”的公共資源統籌配置機制，進一步完善“統一與分部門相結合”的財政科技投入機制，提高政府部門的綜合化和專業(yè)化管理水平，為社會資本參與相關合作項目提供一站式服務。“十三五”期間要充分調動綜合協調部門與專業(yè)部門的“雙積極性”，協力打造“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”和“增加公共產品公共服務”的“雙引擎”，協同發(fā)揮政府引導機制的宏觀統籌、規(guī)劃協調和監(jiān)察激勵作用，市場對科技創(chuàng)新資源配置的決定性作用，科學共同體、社會組織及創(chuàng)新個體的自主、自律與自激作用，即市場能做的交給市場，社會能辦的分給社會，政府該管的管好，以實現更高水平的科技創(chuàng)新資源統籌與優(yōu)化配置。

2.3以政府和社會資本合作帶動全社會科技創(chuàng)新資源?統籌優(yōu)化配置

政府主導的投資增長作為拉動經濟增長的重要手段在“十三五”期間將面臨更大的壓力和不確定性，投資結構調整將是“十三五”經濟結構調整的重點。目前我國公共設施人均存量僅相當于西歐的 1/3，北美的 1/4；而國內西部是東部的 1/2[10]。增加公共產品和公共服務投資，不僅可以增加公共設施供給，促進民生持續(xù)改善，還能通過商業(yè)化運作，有效帶動社會投資。在此背景下，投資對于創(chuàng)新驅動發(fā)展更具戰(zhàn)略性。從統籌優(yōu)化全社會科技創(chuàng)新資源配置角度看，“政府和社會資本合作”應通過具體的法律合同來明確各方主體的權責利關系，充分調動社會資本投入的積極性，進一步提高政府投入的精準性，盡量避免擠出或替代社會資本投入。將政府直接投資變?yōu)樯鐣谫Y，政府管理轉為公私合作、專業(yè)化運作，固定資產投入轉向市場化機制激勵，可提升財政資金引導放大效應，帶動全社會科技創(chuàng)新資源統籌優(yōu)化配置，實現公私優(yōu)勢互補和公私利益雙贏。

事實上，技術創(chuàng)新的公私合作已比較普遍，包括競爭前技術、關鍵共性技術、技術轉移[11]。即便是基礎研究，大量創(chuàng)新設施建設及公共研發(fā)服務也可采取公私合作模式。許多國家的科學技術創(chuàng)新計劃都采取了 PPP 模式，在顯著提高公共資金使用效率的同時吸引了大量社會資本投入。我國也要實施更靈活、更精準的公共科技創(chuàng)新資源配置，廣泛吸引海內外社會資本投入科技創(chuàng)新，如基礎研究的創(chuàng)新基礎設施建設及公共服務，大量的應用基礎研究、應用研究以及試驗發(fā)展、知識技術轉移和創(chuàng)業(yè)孵化等都要以“雙創(chuàng)”需求即市場和社會需求為導向，統籌產業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、資金鏈和政策鏈，促進科技、經濟、金融等深度融合。

3　典型國家以PPP模式撬動社會資本投入?科技創(chuàng)新的若干機制

公私創(chuàng)新合作本質上是將政府的政策目標、公共需求、政府信用和社會資本的運營、技術效率有機結合，讓專業(yè)機構發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，確保公共利益最大化。典型國家以 PPP 模式撬動社會資本投入科技創(chuàng)新的主要方式[12,13]有：（1）建設公私合作機構、平臺或網絡。如澳大利亞合作研究中心網絡（CRC，1990），美國制造業(yè)創(chuàng)新網絡（NNMI，2012），英國技術與創(chuàng)新中心網絡（TIC，2011），法國卡諾研究所（Carnot 3.0，2015），德國亥姆霍茲新型能源材料實驗平臺（HEMF，2015）等。（2）設立公私合作計劃或基金。如歐盟聯合技術計劃（FP7，2007—2013；Horizon 2020，2014—2020），美國食品與農業(yè)研究基金會（FFAR，2014），歐委會能源效率私人資金（PF4EE，2015）與自然資本融資工具（NCFF，2015）等。（3）發(fā)展多層次創(chuàng)新伙伴關系。如全球環(huán)境基金（GEF，1991），英國知識轉移合作伙伴計劃（KTP，2003）,瑞士知識與技術轉移戰(zhàn)略（KTT，2013），歐盟科技創(chuàng)新公私伙伴關系計劃（EUIP，2014），法國農業(yè)、畜牧與林業(yè)研究院（2015）等。相關實踐經驗表明，在規(guī)則透明基礎上創(chuàng)建政企互動的公私創(chuàng)新合作新模式，明確 PPP 項目全生命周期管理要求，既可以緩解財政科技支出壓力，減輕政府部門職能錯位、越位和缺位問題，還能顯著提升政府治理能力管理水平，激勵全社會提高科技創(chuàng)新投入，提升公共科技創(chuàng)新資源與全社會科技創(chuàng)新資源的配置效率。

3.1建設公私合作機構、平臺或網絡

2012年 3 月 9 日，美國總統奧巴馬建議設立由不超過15家研究機構組成“國家制造業(yè)創(chuàng)新網絡”（National Network for Manufacturing Innovation，NNMI），希望通過在NNMI框架下建立先進制造業(yè)創(chuàng)新中心，加強研究機構與制造企業(yè)之間的合作，以打通“基礎研究—應用研究—商業(yè)化”環(huán)節(jié)，為美國創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，從而提振美國經濟[14]。2012 年 5 月，美國商務部經濟發(fā)展局和國家標準與技術研究院、能源部、勞工部就業(yè)和培訓部門、中小企業(yè)管理局和國家科學基金會等設立了一個跨部門的競爭性資助計劃——“先進制造業(yè)就業(yè)和創(chuàng)新孵化”計劃，旨在通過建立創(chuàng)新性小供應商與大企業(yè)的聯系、加強可商業(yè)化的創(chuàng)意與創(chuàng)新企業(yè)的聯系、培訓技術工人、增加出口、鼓勵小企業(yè)發(fā)展和加速技術創(chuàng)新等方式幫助美國本土制造業(yè)創(chuàng)造更多就業(yè)機會。2012 年 8 月16 日，奧巴馬政府宣布，將與私營部門共同出資建設美國“國家增材制造創(chuàng)新中心”，國防部、能源部和商務部等 5 家政府部門共同出資 4 500 萬美元，企業(yè)、學校和非營利性組織組成的聯合團體將出資 4 000 萬美元進行匹配。2012 年 10 月 9 日，10家公私合作制造業(yè)創(chuàng)新中心被選出，每個可獲得 200 萬美元左右資助，可培訓 1 000 個技術工人，幫助 650 家小企業(yè)利用區(qū)域集群資源。2013 年 3 月20 日，美國國家增材制造創(chuàng)新中心宣布，已授予 7 家機構 450 萬美元的項目啟動資金。2013 年 5 月，美國政府宣布為 5 個聯邦部門提供 2 億美元的聯邦資金，成立了“輕型和當代金屬制造”、“數字制造和設計”和“下一代電力電子制造”3 個制造業(yè)創(chuàng)新中心[12,13]。

2014年 7 月18日，美國白宮發(fā)布《2016 財年聯邦科技預算優(yōu)先領域備忘錄》[15]，強調在確保本部門專門使命導向性研究資助的基礎上，需協調各聯邦部門資源配合《先進制造國家戰(zhàn)略規(guī)劃》《美國全球變化研究計劃 2012—2021 戰(zhàn)略規(guī)劃》等國家戰(zhàn)略規(guī)劃，將研發(fā)資助聚集到重點領域和優(yōu)先領域的跨部門研發(fā)計劃上。

2014年 10 月 27 日，美國先進制造業(yè)伙伴計劃指導委員會發(fā)布《加速美國先進制造業(yè)》報告。奧巴馬當天宣布了與報告建議相匹配的舉措：（1）實現創(chuàng)新。逾 3 億美元投向關乎美國競爭力的新興制造技術，讓制造商能夠享用國家實驗室等的最新技術設施以鼓勵創(chuàng)新。（2）確保人才梯隊。通過1億美元的美國學徒獎勵競賽擴展有效勞動力開發(fā)戰(zhàn)略，與美國青年交流制造業(yè)職業(yè)經驗，體現價值。（3）改善商業(yè)環(huán)境。啟動新的工具及五年初期投資以支持供應鏈中的創(chuàng)新型小企業(yè)[16]。

在 2014 國際機器人及自動化技術貿易博覽會（AUTOMATICA 2014）上，歐盟委員會和歐洲機器人非營利組織國際協會（euRobotics AISBL）推出了迄今世界上最大規(guī)模的機器人民用研究和創(chuàng)新計劃——歐盟機器人研發(fā)創(chuàng)新領域的公私伙伴關系計劃。機器人是歐洲未來關鍵產業(yè)，預計到 2020 年歐洲機器人產業(yè)規(guī)模將超過 600 億歐元，并將創(chuàng)造 24 萬個就業(yè)機會。該計劃的目標是增強歐洲在農業(yè)、衛(wèi)生、交通、民用安全和家庭等領域的機器人產業(yè)競爭力，維持并擴大歐洲在機器人領域的領先地位。該計劃總耗資 28 億歐元，其中 2014—2020 年歐盟委員會將向該計劃提供7億歐元資助，另外 21 億歐元資助將來自歐洲產業(yè)部門[17]。

2015年 7 月，德國宣布在 2016—2020 年注資 4 600 萬歐元創(chuàng)建亥姆霍茲新型能源材料實驗平臺（The Helmholtz Energy Materials Foundry，HEMF），由亥姆霍茲柏林材料與能源研究中心負責平臺建設運行的協調，參與平臺設計與組建的還有德國航空航天中心、于利希研究中心、亥姆霍茲吉斯達赫特材料與海洋研究中心、亥姆霍茲德累斯頓羅森多夫研究中心和卡爾斯魯厄理工學院。HEMF 平臺是一個國際共享的創(chuàng)新基礎設施，平臺共建機構通過共享創(chuàng)新基礎設施不僅可以提升自身的研究能力，還能吸引更多追求同樣研究目標的國際、國內合作伙伴[12,13]。

3.2設立公私合作計劃或基金

2014年，美國農業(yè)部（USDA）管理的農業(yè)研究預算約 30 億美元，占 USDA 部門總預算比例不到 10%。2014 年 7 月 23 日，USDA 宣布組建食品與農業(yè)研究基金會（Foundation for Food and Agricultural Research，FFAR）[18]，不占 USDA 部門農業(yè)研究預算，得到了 2014 年新頒布的《農業(yè)法案》的授權。在聯邦預算壓縮的大背景下，成立新的基金會是一種繼續(xù)和擴大農業(yè)研究投資的創(chuàng)新方式，將補充美國現有政府資助的農業(yè)科學研究事業(yè)，并加快解決美國農業(yè)所面臨的挑戰(zhàn)。

FFAR 是獨立的非營利性組織，美國聯邦政府撥款 2億美元作為初始資金，與通過募集和接受私人捐贈等方式獲得的聯邦外部資金匹配使用，并適當限制捐贈者對捐贈基金的使用或接受者的指定權限[19]。重要的是， FFAR 資助的研究活動是對農業(yè)部基礎和應用研究活動的補充，以解決新的農業(yè)研究需求，但不搶占美國農業(yè)部的任何權利和責任。FFAR 主要通過 PPP 模式來促進農業(yè)研究和技術轉移，促進聯邦政府、州政府、高等教育機構、產業(yè)及非營利組織研究人員之間的合作。

FFAR 由理事會管理，由當然成員、任命成員和列席成員構成。當然成員由美國農業(yè)部部長，分管農業(yè)研究、教育和經濟的副部長，農業(yè)研究局的管理人員，國家食品與農業(yè)研究所主任及國家科學基金會主任擔任，任期為 5 年。任命成員 15 名，由當然成員通過投票產生，其中8名從美國國家科學院（NAS）提供的候選人中選出，任期為 3 年；7 名從產業(yè)界提供的候選人中選出，任期為 2 年。大多數任命成員應具有農業(yè)研究的實際經驗，并在盡量可行的情況下能夠代表農業(yè)的不同部門，聯邦政府的雇員不能擔任任命成 員，所有任命成員都有投票表決權。董事會主席從成員中選舉產生。由董事會雇傭執(zhí)行主任來具體執(zhí)行董事會規(guī)定的義務和責任[12,13]。這種“雙軌”資助方式，在遵循市場機制決定性作用及科學共同體學術自治作用基礎上，重視政府專業(yè)部門的引導、規(guī)劃、激勵和精細管理作用。

3.3發(fā)展多層次創(chuàng)新伙伴關系

全球環(huán)境基金（GEF）成立于1991年，最初是世界銀行的一項支持全球環(huán)境保護和促進環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的10億美元試點項目，聯合國開發(fā)計劃署、聯合國環(huán)境規(guī)劃署和世界銀行是執(zhí)行機構。1994年“里約峰會”期間重組為獨立常設機構，先后受托成為《聯合國生物多樣性公約》（1994）、《聯合國氣候變化框架公約》（1994）、《持久性有機污染物斯德哥爾摩公約》（2001）、《防治荒漠化公約》（2003）和《關于汞的水俁公約》（2013）的資金機制，并為《關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書》在經濟轉型國家的實施提供支持。GEF 已為 165 個發(fā)展中國家的 3 690 個項目提供了 125 億美元贈款并撬動了 580 億美元的聯合融資[20]。

2014年 7 月 9 日，在“地平線 2020 ”科技創(chuàng)新計劃下創(chuàng)建的歐盟、私營部門和成員國之間研究合作伙伴關系（EU-Industry Partnerships，EUIP）發(fā)布了首次 PPP 項目招標。未來 7 年總投資將達 195 億歐元，其中歐盟出資 73 億歐元，私營部門出資 122 億歐元。2013 年確定的 5 個聯合技術計劃（JTIs）包括：創(chuàng)新藥物 2（IMI 2）、燃料電池和氫能 2（FCH 2）、清潔天空 2（CS 2）、生物基產業(yè)（BBI）和歐洲領先電子元器件和系統（ECSEL）； 2014 年增加了移動軌道計劃（Shift 2 Rail）、歐盟單一空管實施計劃（SESAR 2020）。PPP 項目競爭性招標面向公司、中小企業(yè)、大學、研究機構和其他組織，通過同業(yè)評審后獲得資金支持。首輪招標公共資金為 11.3 億歐元，私營部門將提供等額資金， 以提升歐洲產業(yè)的國際競爭力[21]。

英國 2003 年設立了“知識轉移合作伙伴計劃”（KTP），該計劃由“教研公司計劃”和“院校與企業(yè)界的合作伙伴計劃”合并而來。由企業(yè)、院校和 KTP 聯系人共同推進合作研發(fā)的知識轉移。KTP 聯系人與院校簽訂勞動協議，在企業(yè)工作。院校派出導師經常性地到企業(yè)指導研發(fā)工作，KTP 聯系人負責將院校的合作研發(fā)成果轉移到企業(yè)。政府對 KTP 項目給予 1—3 年部分資助，余下投資由參與企業(yè)提供[12，13]。

4　政策建議

實現“雙中高”目標，離不開科技創(chuàng)新支撐；推動科技創(chuàng)新，離不開制度激勵與資源投入保障。企業(yè)和產業(yè)要向中高端發(fā)展，必然要求投資于創(chuàng)新基本要素、激發(fā)私營部門創(chuàng)新投入，必然帶動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和就業(yè)增長，促進收入持續(xù)提高，進而支撐經濟中高速增長。而保持經濟中高速增長，才能保證財政稅收、企業(yè)利潤、居民收入有合理的增長，促進社會需求升級和供給結構優(yōu)化，為轉方式、調結構創(chuàng)造條件，進一步引領企業(yè)和產業(yè)持續(xù)向中高端邁進。我國正統籌實施“四大板塊”和“三個支撐帶”戰(zhàn)略組合，推動共建“絲綢之路經濟帶”和“21 世紀海上絲綢之路”，為國際、國內 PPP 創(chuàng)新合作提供了廣泛空間。政府既要吸引海外社會資本在國內投資創(chuàng)新，又要鼓勵中國社會資本赴海外投資創(chuàng)新，以激活國家創(chuàng)新體系的各類創(chuàng)新要素，提升本國企業(yè)、大學和研發(fā)機構的創(chuàng)新競爭力。各級政府都要堅持必要、合理、可持續(xù)的財政投入原則，有效控制政府支付責任，防止政府合同責任過多加劇財政收支矛盾，帶來新的支出壓力和債務風險。要依法建立合理的利益共享和風險共擔機制，協同發(fā)揮市場、政府和社會機制的優(yōu)勢，以優(yōu)勢互補形成創(chuàng)新驅動發(fā)展的社會合力。

4.1充分調動科技創(chuàng)新綜合協調部門與專業(yè)部門的“雙積極性”

作為科技創(chuàng)新綜合協調部門，科技部、國家發(fā)改委在科技創(chuàng)新資源配置中的職能是：（1）協調相關部委科技創(chuàng)新資源配置的總體布局，指導構建統一的科技創(chuàng)新資源管理信息平臺，對相關部委專業(yè)化配置科技創(chuàng)新資源提出優(yōu)化調整建議，確保公共科技創(chuàng)新資源發(fā)揮合力，提高財政資金使用效益；（2）負責組織跨部門研發(fā)計劃，對其他部委直接配置的科技創(chuàng)新資源以外的財政科技創(chuàng)新資源進行合理優(yōu)化配置；（3）與相關部委在加強功能分工的基礎上建立分工協作關系，建立起常態(tài)化的對話機制，通過部際聯席會議和戰(zhàn)略咨詢與綜合評審制度等統籌協調機制實現總體科技創(chuàng)新資源的統籌優(yōu)化配置。

作為科技創(chuàng)新專業(yè)管理部門，如工信部、農業(yè)部、國家衛(wèi)計委、環(huán)保部等，在科技創(chuàng)新資源配置中的職能是：（1）負責專業(yè)化配置本部門、本領域科技創(chuàng)新資源，管理本部門、本領域創(chuàng)新基礎設施、創(chuàng)新體系，推進本部門、本領域公私創(chuàng)新合作關系；（2）參與組織跨部門研發(fā)計劃，對其他部委配置的與本部門、本領域相關的科技創(chuàng)新資源提出需求和優(yōu)化調整建議；（3）與綜合協調部門和相關部委建立分工協作關系和常態(tài)化對話機制，實現本部門、本領域及相關部門科技創(chuàng)新資源合理優(yōu)化配置。

4.2以?PPP?模式建設高起點專業(yè)化的國家創(chuàng)新網絡

未來的研究與創(chuàng)新需要發(fā)展更多、更廣、更強、更專業(yè)的公私創(chuàng)新合作伙伴關系，包括部門、地方、官產學研及跨國公私創(chuàng)新合作伙伴關系，如建設公私合作研發(fā)及技術轉移機構、研究團隊和專業(yè)人才培訓基地，設立公私合作創(chuàng)新基金，資助公私合作研發(fā)及技術轉移等項目，通過引入“社會資本”的專業(yè)化運作和精細化管理提升政府的精細化治理能力和管理水平，更好地發(fā)揮公共投資的引導、放大效應，加速新技術研發(fā)、服務推廣及產業(yè)化。

建議綜合協調部門積極協調相關部委，在“國家重點研發(fā)計劃”框架下統籌設立各類“專業(yè)化科技創(chuàng)新研究基金”，如食品與農業(yè)研究基金、工業(yè)與信息化研究基金、健康與衛(wèi)生研究基金、海洋環(huán)境與漁業(yè)研究基金等，目標是構建高起點專業(yè)化的國家創(chuàng)新網絡，打通從科技強到產業(yè)強、經濟強、國家強的通道?！皩I(yè)化科技創(chuàng)新研究基金”需要與國家自然科學基金、國家科技重大專項、技術創(chuàng)新引導專項（基金）以及基地和人才專項等四類科技計劃（專項、基金等）形成矩陣式布局，針對特定領域研發(fā)需求，個性化解決資金來源、資金管理、資金使用方式和收益分配等問題。資金來源包括財政資金注入、企業(yè)投資、融資、捐贈、眾籌和增值收益等方式。管理可采取理事會、董事會、基金會等形式委托專業(yè)機構負責。純基礎研究需要政府持續(xù)、穩(wěn)定的支持，同時也可以與社會資本合作共建新型研發(fā)機構，吸引領先企業(yè)投入；應用基礎研究可合建創(chuàng)新共同體，共同資助研發(fā)項目；技術創(chuàng)新及轉移可采用股權合作、補助補貼、稅收優(yōu)惠、遠期約定購買和政府購買服務等方式，重大技術成果可優(yōu)先供投資企業(yè)轉化，轉化收益可部分計提，重新注入 PPP 合作政府引導基金資金池。

4.3將政府和社會資本合作推進科技創(chuàng)新納入法制化軌道

創(chuàng)新經濟最終要靠產業(yè)化的創(chuàng)新來培育和形成新的增長點，不能僅靠政府來提供基礎設施和公共服務。多元主體廣泛參與有利于促進資源要素以市場化方式進行配置和流動，倒逼體制改革。政府的職責是維護統一市場，創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，形成讓創(chuàng)新人才和創(chuàng)新企業(yè)獲利的政策環(huán)境和制度環(huán)境，既要引進國際資金來華投資，支持國內機構向國際機構學習，也要積極開展對外投資，開拓國際市場。科技界的職責是面向世界科技前沿，面向國家重大需求，面向國民經濟主戰(zhàn)場，發(fā)揮好科技創(chuàng)新的支撐引領作用。社會資本的職責是提供優(yōu)質優(yōu)價、物有所值、合理盈利的創(chuàng)新基礎設施和公共服務，加快促進科技創(chuàng)新和科技成果產業(yè)化。

目前，中央及相關部門、各地都在大力推廣 PPP 模式，但尚無相關法律法規(guī)來保護不同主體權益?？萍紕?chuàng)新領域的 PPP 合作也缺乏規(guī)范性政策文件，需要在實際操作層面加快推進試點示范。相對其他基礎設施及公共服務領域而言，科技創(chuàng)新領域 PPP 項目的創(chuàng)新鏈、價值鏈、政策鏈和資金鏈之間的關系更加復雜，合同文本更需要專業(yè)性的規(guī)范指導。建議科技創(chuàng)新綜合協調部門立足于建立健全一整套規(guī)范化、專業(yè)化，能有效促進科技創(chuàng)新 PPP 規(guī)范健康發(fā)展的制度體系，加快培育形成一個統一透明、公開公正、競爭有序、監(jiān)管有力的科技創(chuàng)新 PPP 市場，形成市場化的科技創(chuàng)新培育機制，強化 PPP 項目長期投資的政府信用擔保，帶動科技創(chuàng)新與科技服務業(yè)持續(xù)發(fā)展。各科技創(chuàng)新專業(yè)部門也要將 PPP 工作納入法制化軌道，為科技創(chuàng)新 PPP 合作制定專門規(guī)章和合同框架，明確合作指南和指導原則，規(guī)范政府和社會資本的責權利關系，對所有參與主體和利益相關者進行輔導培訓，明晰知識產權、資本所有權、責任與風險等法律問題，為 PPP 模式健康發(fā)展提供良好法律環(huán)境、專業(yè)人才支撐和穩(wěn)定的政策預期。

參考文獻

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萬勁波 中科院科技戰(zhàn)略咨詢研究院和中科院科技政策與管理科學所副研究員、碩士生導師。北京大學理學博士。中國軟科學研究會理事，中國科學學與科技政策研究會理事。主要研究方向為技術預見、科學技術創(chuàng)新政策與治理。主持或共同主持完成國家軟科學研究計劃重大項目、國家“十三五”科技規(guī)劃前期研究重大課題、國家發(fā)改委重大問題軟科學研究、中科院學部咨詢重大項目研究支撐任務等重點項目6項。E-mail: wanjinbo@casipm.ac.cn

Wan Jinbo An associate professor at the Institutes of Science and Development, Chinese Academy of Sciences（CASISD）and Institute of Policy and Management, Chinese Academy of Sciences（CASIPM）. He Received Ph.D. from Peking University in 2008. He is also an Executive member of Chinese Soft Science Society and Chinese Association for Science of Science and S&T Policy. His research interests are technology foresight, governance and policy of science, technology and innovation. As project leader or co-project leader, He have completed six key projects of MoST（The Ministry of Science and Technology）, NDRC（National Development and Reform Commission）, and Academic Divisions of the CAS, such as key project of the national soft science research plan, planning research on the Thirteenth Five-Year Plan of National Science & Technology, etc. E-mail: wanjinbo@casipm.ac.cn

On Promoting Mechanism of Science Technology and Innovation through Public Private Partnership

Wan Jinbo1,2Zhao Lanxiang1,2
（1 Institutes of Science and Development, Chinese Academy of Sciences，Beijing 100190, China; 2 Institute of Policy and Management, Chinese Academy of Sciences，Beijing 100190, China）

AbstractAt present, China’s economic and social reform in public private partnership（PPP）field didn’t directly relate to Science, Technology and Innovation（STI）, reform of STI didn’t involve PPP mode, either. PPP mode has to be expanded into STI and public service sectors urgently. As far as the objectives of thirteenth Five-Year Plan, ensuring R&D investment intensity of the whole society cannot do without PPP mode. The changes, from government's direct investment to social financing, from government management to PPP governance and professional operation, from investment in fixed assets to incentive mechanism of market, cannot only increase the amplification effect of public finance of STI, achieve win-win situation of public and private interests, but also promote optimal allocation of STI resources from various departments. Relevant experiences of PPP mode, leveraging social capital investment in STI in typical countries, showed that closing cooperation of public and private based on transparent rules, and clearing project management demands of the whole life cycle, may not only ease financial pressure on STI spending, alleviate problem of dislocation, offside and absence of government functions, but also significantly encourage the whole society to enhance investment in STI, and improve allocation efficiency of STI resources from public and the whole society. Finally, it was put forward three proposals combined with needs of STI resource allocation in thirteenth Five-Year period. First is fully mobilizing “double positive” of integrated and coordinated sectors and professional sectors ofbook=476,ebook=96STI. Second is using PPP mode to build a specialized national innovation network on a high level. Third is bringing PPP mode of promoting STI into the whole legal system.

Keywordsscience technology and innovation, social capital, public private partnership, resources allocation