行政事業(yè)單位內(nèi)部控制要素的完善

馮金晶

摘 要：文章將《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》與《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》以及國(guó)外政府內(nèi)部控制進(jìn)行比較分析，發(fā)現(xiàn)其內(nèi)部控制要素并不完善，在此基礎(chǔ)上提出完善我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制要素的建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)控環(huán)境；信息與溝通

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制要素的缺失

我國(guó)企業(yè)內(nèi)部控制要素借鑒了美國(guó) COSO委員會(huì)公布的《內(nèi)部控制——綜合框架》，認(rèn)為內(nèi)控要素由五要素組成。而我國(guó)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》將內(nèi)控體系分為單位層面和業(yè)務(wù)層面兩條線，提出了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制方法和評(píng)價(jià)與監(jiān)督三要素，實(shí)質(zhì)上類似于五要素中的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、監(jiān)督三大要素，忽略了另外兩大要素，即控制環(huán)境、信息與溝通。

行政事業(yè)單位的控制環(huán)境是發(fā)展內(nèi)部控制理論和實(shí)踐的基礎(chǔ)。而我國(guó)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》中并沒(méi)有內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)的明確規(guī)范。美國(guó) COSO 委員會(huì)的 《企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理——整合框架》認(rèn)為，控制環(huán)境奠定了企業(yè)中的人員怎樣判斷面臨的風(fēng)險(xiǎn)和實(shí)施進(jìn)一步的控制的基礎(chǔ)。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作不僅僅局限于一系列法律法規(guī)等規(guī)章制度內(nèi)，還要在社會(huì)大環(huán)境中運(yùn)行，所以其會(huì)受到整個(gè)社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面環(huán)境的影響，應(yīng)該強(qiáng)化控制環(huán)境的作用。

美國(guó)《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制準(zhǔn)則》中認(rèn)為，應(yīng)該以某種方式在限定期限內(nèi)及時(shí)記錄保存信息，然后將有效信息傳遞給信息需求者，幫助他們作出決策，完成內(nèi)部控制工作?！镀髽I(yè)內(nèi)部控制規(guī)范基本規(guī)范》指出，企業(yè)應(yīng)該構(gòu)建信息與溝通機(jī)制。我國(guó)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》中并沒(méi)有特別規(guī)定建立信息與溝通的準(zhǔn)則，行政事業(yè)單位應(yīng)強(qiáng)化信息與溝通的作用，獲取相關(guān)信息來(lái)提高溝通交流的效率，提高信息與溝通的及時(shí)性，增強(qiáng)內(nèi)部控制工作運(yùn)行的有效性。

二、我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制環(huán)境和信息與溝通現(xiàn)狀

（一）內(nèi)部控制環(huán)境有待改善

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制環(huán)境的建設(shè)是設(shè)計(jì)和運(yùn)行內(nèi)部控制的基調(diào)。但是當(dāng)前，我國(guó)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)還有一定的欠缺。

伴隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，繼而產(chǎn)生了對(duì)政府的功能轉(zhuǎn)換和公共財(cái)政體系構(gòu)造的需求，進(jìn)而建立了初具雛形的中國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)。但是，在進(jìn)一步加深改革預(yù)算支出管理的歷程中，引發(fā)了一些新問(wèn)題，例如：一些行政事業(yè)單位之間的內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)尚需整合統(tǒng)一，一些制度也尚需健全，尤其是在改革財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的進(jìn)程中，造成了有關(guān)法律和規(guī)章制度等之間的沖突。而且，因?yàn)槿狈ο鄬?duì)應(yīng)的法律規(guī)章制度的監(jiān)督，使得實(shí)際工作中遇到的很多問(wèn)題無(wú)章可循，違章難究，不能有效地解決問(wèn)題。

構(gòu)建的組織體系中，財(cái)務(wù)部在內(nèi)部管理過(guò)程中僅僅發(fā)揮提款機(jī)的作用，而不能加入到研究制定單位的經(jīng)營(yíng)和管理決策活動(dòng)中，不能充分發(fā)揮財(cái)會(huì)部門在經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)和監(jiān)督控制活動(dòng)中的特殊作用，組織體系構(gòu)建還有待改進(jìn)。同時(shí)，因受限于行政事業(yè)單位編制制度而導(dǎo)致人手短缺，部分單位的內(nèi)控制度在設(shè)計(jì)初始，就無(wú)法將控制實(shí)施落實(shí)到具體的人和業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)上導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失、現(xiàn)金管理混亂等。行政事業(yè)單位由于性質(zhì)的特殊性，存在著授權(quán)審批權(quán)限不明確，審批程序不規(guī)范的問(wèn)題，制約著內(nèi)部控制建設(shè)的發(fā)展。

大部分行政事業(yè)單位管理人員內(nèi)部控制意識(shí)比較薄弱，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制工作的重大意義，比較看重事業(yè)發(fā)展。同時(shí)，單位沒(méi)有特別規(guī)范財(cái)會(huì)人員的崗位職責(zé)，不積極參與單位的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)制定和實(shí)施的過(guò)程，因此內(nèi)控意識(shí)薄弱，導(dǎo)致內(nèi)部控制空有形式，無(wú)法發(fā)揮控制監(jiān)督的功能。

（二）信息傳遞不及時(shí)，溝通不夠，信息溝通系統(tǒng)有待完善

雖然我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)控系統(tǒng)里存在著信息與溝通，但是單位一般不強(qiáng)其建設(shè)，導(dǎo)致各層級(jí)間信息傳遞滯后，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)處理問(wèn)題苗頭，使之進(jìn)一步惡化，造成更大損失。

在信息化時(shí)代，信息的及時(shí)傳遞顯得尤其重要。如果信息傳遞受阻，會(huì)引起相關(guān)雙方的信息不對(duì)稱，不能及時(shí)利用決策有用的信息，最終可能導(dǎo)致重大決策的失誤，資源得不到合理利用，決策成本增加。另外，適時(shí)發(fā)布單位相關(guān)的營(yíng)運(yùn)信息，能夠增加單位各項(xiàng)工作的透明度，接受社會(huì)監(jiān)督，提高工作效率和公共管理水平。

一些單位實(shí)行一級(jí)核算后，由財(cái)政部門成立的會(huì)計(jì)核算中心負(fù)責(zé)對(duì)相關(guān)單位集中辦理會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)，融會(huì)計(jì)核算、監(jiān)督、管理、服務(wù)于一體。行政事業(yè)單位與會(huì)計(jì)核算中心之間交流不夠 ，容易導(dǎo)致賬實(shí)不符，會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量得不到制度上的充分保證，內(nèi)部控制產(chǎn)生的信息不具有準(zhǔn)確性。

三、內(nèi)部控制環(huán)境和信息與溝通的構(gòu)建

（一）構(gòu)建良好的內(nèi)部控制環(huán)境

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制環(huán)境理論還有待進(jìn)一步探索，但是在形式上，可以借鑒企業(yè)和國(guó)外政府內(nèi)部控制。由此，我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制環(huán)境要素應(yīng)當(dāng)還包含組織體系、人力資源政策和內(nèi)控意識(shí)。

組織體系是企業(yè)的流程運(yùn)轉(zhuǎn)、部門設(shè)置及職能規(guī)劃等最基本的結(jié)構(gòu)依據(jù)，要明確職責(zé)權(quán)限，完善統(tǒng)一相關(guān)制度標(biāo)準(zhǔn)。各單位應(yīng)按照規(guī)范要求，修正單位的制度規(guī)范，而且，單位還要合理設(shè)置相關(guān)崗位，職責(zé)分工要明晰，充分發(fā)揮制衡機(jī)制的作用。

嚴(yán)把重要崗位職員的甄選工作，重視后續(xù)教育培訓(xùn)。對(duì)于關(guān)鍵業(yè)務(wù)活動(dòng)，要求有關(guān)職位的員工具有能夠勝任的專業(yè)能力和職業(yè)素養(yǎng)。而且要求相關(guān)崗位職員要重視后續(xù)教育，自覺(jué)及時(shí)關(guān)注、學(xué)習(xí)有關(guān)內(nèi)容，不斷提升完備自己的知識(shí)體系，保持崗位的勝任能力。

加強(qiáng)企業(yè)文化建設(shè)，固化內(nèi)控意識(shí)，重視內(nèi)控建設(shè)工作。單位負(fù)責(zé)人要注重內(nèi)控建設(shè)，為內(nèi)控建設(shè)和運(yùn)行搭建適宜的控制環(huán)境。員工在單位內(nèi)控工作中扮演著關(guān)鍵的角色，因此，單位要重視相關(guān)員工的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使他們了解內(nèi)控最新動(dòng)態(tài)，能夠更好地實(shí)行內(nèi)部控制。

（二）推進(jìn)內(nèi)部控制信息化，強(qiáng)化內(nèi)外部溝通

信息是指與內(nèi)控工作目標(biāo)相關(guān)的財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)類信息。溝通是指單位內(nèi)部溝通、與外部相關(guān)利益者溝通，還注重建設(shè)信息系統(tǒng)。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息與溝通的建設(shè)應(yīng)該包括信息、溝通、信息技術(shù)。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息分為內(nèi)部信息和外部信息。單位應(yīng)積極甄選有關(guān)信息，并按有關(guān)規(guī)定及時(shí)公布。基于此，單位應(yīng)該繼續(xù)健全信息公開(kāi)制度，完備信訪制度，規(guī)范聽(tīng)證制度，使用新的信息公開(kāi)方式，使信息能夠廣泛傳遞，根據(jù)反饋及時(shí)作出調(diào)整，為內(nèi)控工作的開(kāi)展提供必要的信息。

行政事業(yè)單位的溝通分為內(nèi)部溝通和外部溝通。健全單位上行溝通，可以建設(shè)投訴舉報(bào)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)；暢通上行溝通的渠道，精簡(jiǎn)上報(bào)手續(xù)，減少溝通層級(jí)，構(gòu)建特別上報(bào)通道用于緊急溝通。單位要及時(shí)公開(kāi)單位有關(guān)信息，并根據(jù)信息反饋及時(shí)調(diào)整與溝通，促進(jìn)內(nèi)控機(jī)制的健康運(yùn)行。

單位應(yīng)該改進(jìn)信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的集成與共享，使單位的內(nèi)部控制達(dá)到系統(tǒng)化、常態(tài)化，通過(guò)信息技術(shù)的運(yùn)用來(lái)強(qiáng)化單位內(nèi)部控制的剛性約束。所以，行政事業(yè)單位應(yīng)該充分運(yùn)用信息技術(shù)，輔助內(nèi)部控制的構(gòu)建運(yùn)行，將決策、執(zhí)行、監(jiān)督等機(jī)制通過(guò)信息技術(shù)手段加以固化。

開(kāi)展行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作需要各實(shí)施組織之間協(xié)調(diào)好關(guān)系，有關(guān)部門要相互配合，由單位負(fù)責(zé)人主導(dǎo)，根據(jù)實(shí)施情況進(jìn)一步改進(jìn)工作機(jī)制，強(qiáng)化內(nèi)控環(huán)境、信息與溝通的建設(shè)，促進(jìn)內(nèi)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（作者單位：重慶工商大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

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