對(duì)城市存量土地再開(kāi)發(fā)的思考

宋國(guó)倫

城市存量土地再開(kāi)發(fā)已經(jīng)成為當(dāng)前城市建設(shè)和發(fā)展的重點(diǎn)問(wèn)題。為有效推動(dòng)該項(xiàng)工作，全國(guó)部分城市從“城市更新”“低效用地再開(kāi)發(fā)”等角度展開(kāi)系列探索與創(chuàng)新。各地探索與創(chuàng)新一定程度上突破了舊有的政策框架，取得了良好的效果。本文梳理總結(jié)了各地城市存量土地再開(kāi)發(fā)的政策創(chuàng)新點(diǎn)，并有針對(duì)性地提出若干建議。

一、存量土地再開(kāi)發(fā)的創(chuàng)新舉措

2009年，深圳、廣州出臺(tái)《深圳市城市更新辦法》《廣州市三舊改造工作意見(jiàn)》，率先全面開(kāi)展存量土地再開(kāi)發(fā)政策創(chuàng)新，將存量土地再開(kāi)發(fā)作為推動(dòng)土地集約利用、提升城市功能、實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的重要舉措；2013年，國(guó)土資源部在總結(jié)提升深圳、廣州試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，制定發(fā)布《城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)》，進(jìn)一步在上海、江蘇等全國(guó)10個(gè)省市開(kāi)展存量土地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)。各試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合實(shí)際情況相繼出臺(tái)了實(shí)施辦法，展開(kāi)了系列創(chuàng)新； 2016年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》明確低效用地再開(kāi)發(fā)是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要舉措，要求建立城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)激勵(lì)機(jī)制，堅(jiān)定和明確了存量土地再開(kāi)發(fā)的方向。當(dāng)前各地就城市存量土地再開(kāi)發(fā)的實(shí)踐，一定程度上突破了舊的政策框架，取得了良好成效，創(chuàng)新點(diǎn)主要在于以下幾個(gè)方面。

1.拓展自行開(kāi)發(fā)政策路徑

在舊的政策框架下，我國(guó)城市存量土地再開(kāi)發(fā)的唯一路徑是政府土地征收或者政府土地收儲(chǔ)，即擬作為道路、學(xué)校、醫(yī)院等公益性用途開(kāi)發(fā)的土地，政府征收后劃撥給新的用地單位；擬作為商品住宅、商業(yè)、辦公以及工業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途使用的土地，政府土地收儲(chǔ)后以招拍掛方式出讓給新的企業(yè)。在存量土地再開(kāi)發(fā)政策創(chuàng)新中，各地在傳統(tǒng)的用途管制基礎(chǔ)上對(duì)存量土地進(jìn)一步細(xì)化分類(lèi)，如深圳存量土地分為綜合整治類(lèi)、功能改變類(lèi)、拆除重建類(lèi)，廣州將存量土地分為全面改造類(lèi)、微改造類(lèi)，南京將存量土地分為低效住宅用地、低效產(chǎn)業(yè)用地、低效商業(yè)用地等。對(duì)符合一定條件的功能改變類(lèi)、微改造類(lèi)、低效產(chǎn)業(yè)用地等，各地允許突破土地收儲(chǔ)政策限制，原土地使用權(quán)人可在補(bǔ)交土地出讓金完善用地手續(xù)后自行開(kāi)發(fā)。這項(xiàng)政策創(chuàng)新極大推動(dòng)了城市存量土地再開(kāi)發(fā)，自行開(kāi)發(fā)相對(duì)于土地收儲(chǔ)減少了征收拆遷、補(bǔ)償談判等諸多交易成本，相當(dāng)部分以收儲(chǔ)方式無(wú)法實(shí)施再開(kāi)發(fā)的地塊，采用自行開(kāi)發(fā)方式可以有效推進(jìn)。

2.實(shí)行土地增值收益分享

我國(guó)傳統(tǒng)的土地管理理念是“漲價(jià)歸公”，即土地增值收益全部歸國(guó)家所有。在這種政策理念下，存量土地?zé)o論是實(shí)施公益性開(kāi)發(fā)還是經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)，原土地使用權(quán)人只能按照現(xiàn)狀獲得補(bǔ)償，無(wú)法參與再開(kāi)發(fā)后土地增值收益分配。為調(diào)動(dòng)原土地使用權(quán)人實(shí)施再開(kāi)發(fā)的積極性，各地在政策設(shè)計(jì)中均在一定程度上體現(xiàn)了土地增值收益分享的理念，例如：深圳對(duì)自行開(kāi)發(fā)的城中村拆除重建土地，再開(kāi)發(fā)建筑容積率不超過(guò)2.5的，不再補(bǔ)繳地價(jià)；再開(kāi)發(fā)建筑容積率在2.5至4.5之間的部分，按照公告基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的20%補(bǔ)繳地價(jià)；廣州對(duì)舊廠區(qū)實(shí)施經(jīng)營(yíng)性再開(kāi)發(fā)的，城區(qū)內(nèi)容積率在2.0以下的，廠方和政府對(duì)重新招拍掛出讓金按照4：6分成，容積率在3.0以下的，廠方與政府按照6：4分成。

3.允許再開(kāi)發(fā)主體多元化

我國(guó)土地儲(chǔ)備制度對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地實(shí)現(xiàn)了一個(gè)口子進(jìn)水，一個(gè)口子出水，在規(guī)范土地市場(chǎng)秩序、增強(qiáng)政府調(diào)控能力的同時(shí)，也造成了存量土地再開(kāi)發(fā)主體單一、政府資金壓力巨大的問(wèn)題。面對(duì)存量土地再開(kāi)發(fā)的迫切需求，單一的政府主體開(kāi)發(fā)結(jié)構(gòu)已經(jīng)無(wú)法滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)需要。各地試點(diǎn)引入了多元化主體，再開(kāi)發(fā)主體擴(kuò)展為原土地上使用權(quán)人、開(kāi)發(fā)企業(yè)以及原土地使用權(quán)人與開(kāi)發(fā)企業(yè)的聯(lián)合體。開(kāi)發(fā)主體的多元化，充分激發(fā)了各方活力。例如深圳除了政府作為再開(kāi)發(fā)主體，原使用權(quán)人也可以作為主體，涉及多個(gè)使用權(quán)人的可將有關(guān)權(quán)利轉(zhuǎn)移到其中一個(gè)權(quán)利主體后由其實(shí)施；原使用權(quán)人也可以將有關(guān)權(quán)利轉(zhuǎn)移到非原權(quán)利主體的單一市場(chǎng)主體，或者與企業(yè)組成聯(lián)合體實(shí)施開(kāi)發(fā)。

4.鼓勵(lì)“自下而上”決策

傳統(tǒng)模式下政府習(xí)慣發(fā)揮主導(dǎo)作用，存量土地再開(kāi)發(fā)的規(guī)劃、計(jì)劃、決策等均由政府做出，原土地使用權(quán)人和社區(qū)居民只是被動(dòng)接受的角色。由于政府的有限理性，存量土地再開(kāi)發(fā)中出現(xiàn)了忽略社區(qū)利益、缺乏人文關(guān)懷、離散社會(huì)脈絡(luò)等問(wèn)題，影響到社會(huì)效益。在各地試點(diǎn)中，原使用權(quán)人社區(qū)居民開(kāi)始參與到存量土地再開(kāi)發(fā)決策中，例如深圳在存量土地再開(kāi)發(fā)中倡導(dǎo)協(xié)商式規(guī)劃，形成政府、社區(qū)居民、市場(chǎng)主體合力推進(jìn)機(jī)制，賦予原使用權(quán)人編制地塊再開(kāi)發(fā)規(guī)劃方案的權(quán)利，保障原使用權(quán)人和社區(qū)居民在規(guī)劃決策中的話(huà)語(yǔ)權(quán)；同時(shí)，在項(xiàng)目實(shí)施中至少三分之二的原使用權(quán)人同意后才能實(shí)施。原使用權(quán)人和社區(qū)居民的角色開(kāi)始從被動(dòng)接受者轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q策者和推動(dòng)者，存量土地再開(kāi)發(fā)決策開(kāi)始呈現(xiàn)“自下而上”的特征。

二、存量土地再開(kāi)發(fā)存在的問(wèn)題

1.政策框架不統(tǒng)一

城市存量土地再開(kāi)發(fā)還沒(méi)有形成一個(gè)系統(tǒng)的、有清晰目標(biāo)的政策框架。在當(dāng)前理論研究與實(shí)踐探索中，存量土地再開(kāi)發(fā)主要以“低效用地再開(kāi)發(fā)”“城市更新”的形式出現(xiàn)。國(guó)土部門(mén)及土地管理學(xué)者習(xí)慣從“低效用地再開(kāi)發(fā)”角度出發(fā)，其政策對(duì)象是城鎮(zhèn)中布局散亂、利用粗放、用途不合理的存量建設(shè)用地，其政策目標(biāo)是提升單位土地的利用強(qiáng)度和產(chǎn)出水平，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用；規(guī)劃部門(mén)及建筑、規(guī)劃學(xué)者則從“城市更新”視角展開(kāi)探索，其政策對(duì)象是城市中衰敗的區(qū)域，政策目標(biāo)是多元的綜合體，是人居環(huán)境及社會(huì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的更新和延續(xù)。當(dāng)前存量土地再開(kāi)發(fā)概念體系、工作目標(biāo)、政策理念不一致的狀態(tài)，一定程度上導(dǎo)致有關(guān)研究和探索處于混亂狀態(tài)，不利于存量土地再開(kāi)發(fā)制度的科學(xué)構(gòu)建與長(zhǎng)期發(fā)展。

2.路徑邊界不清晰

存量土地自行開(kāi)發(fā)實(shí)際上將地塊上新設(shè)定的土地使用權(quán)協(xié)議出讓給原使用權(quán)人。土地收儲(chǔ)與自行開(kāi)發(fā)的路徑邊界，某種意義上就是土地公開(kāi)出讓與協(xié)議出讓的邊界。存量土地自行開(kāi)發(fā)，實(shí)際上已經(jīng)突破了原來(lái)經(jīng)營(yíng)性用地必須公開(kāi)出讓的政策邊界，但新的政策邊界尚未合理劃定，部分城市將自行開(kāi)發(fā)限定在較小范圍內(nèi)，不允許大規(guī)模的改擴(kuò)建、以及再開(kāi)發(fā)為商品住宅，因此，導(dǎo)致存量土地自行開(kāi)發(fā)動(dòng)力不足；部分城市在探索中政策尺度放得很大，各類(lèi)土地均可以采用自行開(kāi)發(fā)的方式推進(jìn)，出于逐利性的考慮，原土地使用權(quán)人大部分采用自行開(kāi)發(fā)或者尋找社會(huì)企業(yè)合作開(kāi)發(fā)的路徑，回避對(duì)抗土地收儲(chǔ)，造成無(wú)地可儲(chǔ)，對(duì)土地市場(chǎng)秩序和公平造成巨大沖擊。科學(xué)合理劃定土地儲(chǔ)備、自行開(kāi)發(fā)的適用邊界，成為有效推進(jìn)存量土地再開(kāi)發(fā)的關(guān)鍵。

3.收益分配不科學(xué)

一是為調(diào)動(dòng)原使用權(quán)人自行開(kāi)發(fā)存量土地再開(kāi)發(fā)積極性，各地在土地出讓金測(cè)算與收取上均體現(xiàn)了增值收益共享的思路，但具體原則和做法林林總總，缺乏法理支撐與邏輯基礎(chǔ)，最終的收益分配更多是政府結(jié)合征收拆遷難度、土地財(cái)政依賴(lài)程度，與土地原使用權(quán)人博弈的結(jié)果。二是自行開(kāi)發(fā)與土地收儲(chǔ)之間補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異過(guò)大，即使是同一區(qū)域類(lèi)似地塊，對(duì)土地原使用權(quán)人而言，采用土地收儲(chǔ)方式獲得的補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于自行開(kāi)發(fā)。三是經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)與公益性開(kāi)發(fā)土地收益差異過(guò)大，經(jīng)營(yíng)性用地增值中相當(dāng)部分來(lái)源于周邊公益開(kāi)發(fā)配套，但對(duì)于土地被征收作為公益配套用地的原使用權(quán)人而言，無(wú)法參與區(qū)域土地增值收益分享。總體來(lái)說(shuō)，對(duì)原土地使用權(quán)人而言當(dāng)前存量土地再開(kāi)發(fā)收益呈現(xiàn)自行開(kāi)發(fā)、土地收儲(chǔ)、土地征收依次梯度下降的格局，雖然收益分配向自行開(kāi)發(fā)傾斜確可以提升部分存量土地再開(kāi)發(fā)效率，但對(duì)在土地收儲(chǔ)和土地征收中配合存量土地再開(kāi)發(fā)的原土地使用權(quán)人不公平，這勢(shì)必對(duì)存量土地再開(kāi)發(fā)的可持續(xù)性與長(zhǎng)期效率產(chǎn)生負(fù)面影響。

4.政策工具體系不健全

存量土地再開(kāi)發(fā)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)顯示，單一政策工具推動(dòng)存量土地再開(kāi)發(fā)的效果并不理想，必須構(gòu)建不同類(lèi)型且內(nèi)容豐富的政策工具箱。從我國(guó)當(dāng)前情況來(lái)看，存量土地再開(kāi)發(fā)政策工具主要為土地征收、土地收儲(chǔ)等強(qiáng)制型工具，正在創(chuàng)新自行開(kāi)發(fā)、土地增值收益分享等激勵(lì)型工具，但是法律法規(guī)支撐、產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)、管理調(diào)控體系、公共參與和協(xié)商機(jī)制等基礎(chǔ)型、引導(dǎo)型工具創(chuàng)建上仍非常不足。

三、對(duì)存量土地再開(kāi)發(fā)的建議

1.統(tǒng)一政策框架

從政策設(shè)計(jì)角度來(lái)看，存量土地再開(kāi)發(fā)實(shí)質(zhì)基于土地收益分配變革的一系列土地開(kāi)發(fā)利用制度調(diào)整；從政策實(shí)施角度來(lái)看，《土地節(jié)約集約利用規(guī)定》已經(jīng)明確“縣級(jí)以上地方國(guó)土資源主管部門(mén)在本級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，會(huì)同有關(guān)部門(mén)建立城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)、廢棄地再利用的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)布局散亂、利用粗放、用途不合理、閑置浪費(fèi)等低效用地進(jìn)行再開(kāi)發(fā)”，即國(guó)土部門(mén)作為存量土地再開(kāi)發(fā)的牽頭推進(jìn)部門(mén)。建議逐步整合“低效用地再開(kāi)發(fā)”與“城市更新”政策，將其融合統(tǒng)一到存量土地再開(kāi)發(fā)政策框架下。 由于土地開(kāi)發(fā)利用的前提是規(guī)劃條件，存量土地再開(kāi)發(fā)政策框架可以包容城市更新中注重人居環(huán)境等有關(guān)理念；同時(shí)，相對(duì)于低效用地再開(kāi)發(fā)，存量土地再開(kāi)發(fā)不局限于提升土地利用效率，也可以為歷史文脈傳承或環(huán)境保護(hù)降低土地利用強(qiáng)度，其包含了適度集約、差異化管理等諸多政策含義，這為有關(guān)政策創(chuàng)新與制度發(fā)展留下足夠的空間。

2.合理劃分適用邊界

土地收儲(chǔ)和自行開(kāi)發(fā)具有各自的比較優(yōu)勢(shì)，科學(xué)合理劃定適用邊界，將使市場(chǎng)和政府在處理各自擅長(zhǎng)的土地再開(kāi)發(fā)中擁有較高的治理效率。對(duì)于涉及諸多利益主體地塊、需要政府統(tǒng)籌平衡地塊、公益性與經(jīng)營(yíng)性混合的地塊以及城市核心區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)及歷史風(fēng)貌區(qū)等敏感復(fù)雜地塊，可以通過(guò)土地收儲(chǔ)方式實(shí)施；對(duì)于建筑功能置換地塊、實(shí)施微改造地塊，以及以其他土地收儲(chǔ)方式處理成本過(guò)高、開(kāi)發(fā)收益不足以彌補(bǔ)開(kāi)發(fā)成本的地塊，均可以采用自行開(kāi)發(fā)方式處理。

3.深化收益分配改革

一是引入土地發(fā)展權(quán)理念，科學(xué)界定土地增值中政府、原使用權(quán)人、周邊地塊使用權(quán)人的貢獻(xiàn)，為存量土地再開(kāi)發(fā)收益分配奠定法理與邏輯基礎(chǔ)，為各方參與土地增值收益分配確定政策依據(jù)。二是推動(dòng)土地增值收益分配科學(xué)化、規(guī)范化，綜合考慮土地所有者權(quán)益、土地使用者權(quán)益、土地增值貢獻(xiàn)率等因素，科學(xué)設(shè)計(jì)土地增值收益的分配方式與測(cè)算方法，并形成規(guī)范性政策意見(jiàn)與工作條例。三是完善土地收益分配體系，統(tǒng)籌土地租稅費(fèi)收益分配體系，在出讓金環(huán)節(jié)可體現(xiàn)效率優(yōu)先原則，通過(guò)適度讓利鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)積極性；在稅收、土地費(fèi)用環(huán)節(jié)體現(xiàn)公平導(dǎo)向與利益調(diào)節(jié)，平衡自行開(kāi)發(fā)、土地收儲(chǔ)、公益征收之間的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使原土地使用權(quán)人無(wú)論采用何種方式參與存量土地再開(kāi)發(fā)，所獲得的土地收益都基本保持在同一水平線(xiàn)上。

4.健全政策工具體系

一是完善再開(kāi)發(fā)法規(guī)政策，當(dāng)前各地存量土地再開(kāi)發(fā)的創(chuàng)新做法一定意義上已經(jīng)突破了既有的法規(guī)政策規(guī)定，亟需在供地方式、審批程序、收益分配等方面給予立法引導(dǎo)與立法支持，以期形成穩(wěn)定的制度環(huán)境與開(kāi)發(fā)預(yù)期。二是健全土地市場(chǎng)體系，存量土地自行開(kāi)發(fā)相當(dāng)部分通過(guò)尋找社會(huì)資金與合作方的形式實(shí)施，將合作開(kāi)發(fā)權(quán)納入土地有形市場(chǎng)，將有效消除存量土地再開(kāi)發(fā)過(guò)程中暗箱操作以及尋租問(wèn)題，促使信息流動(dòng)與信息對(duì)稱(chēng)，提高城市土地資源配置效率。三是科學(xué)編制專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，建議國(guó)家層面綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各類(lèi)需求，研究我國(guó)存量土地再開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，編制存量土地再開(kāi)發(fā)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，明確存量土地再開(kāi)發(fā)的近期及中遠(yuǎn)期目標(biāo)、開(kāi)發(fā)范圍、改造方式、推進(jìn)步驟等，形成存量土地再開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略規(guī)劃和行動(dòng)綱領(lǐng)。四是創(chuàng)建存量土地再開(kāi)發(fā)協(xié)商機(jī)制，借鑒國(guó)外社區(qū)土地再開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)，形成公開(kāi)透明、陽(yáng)光操作、規(guī)范程序、公眾參與的存量土地再開(kāi)發(fā)協(xié)商機(jī)制，使存量土地再開(kāi)發(fā)成為一個(gè)多方參與、凝聚共識(shí)的過(guò)程，在存量土地再開(kāi)發(fā)中建立政府、企業(yè)、社區(qū)等多方合作伙伴關(guān)系。

王春敏/責(zé)任編輯