對民航事業(yè)單位全面預(yù)算管理的思考

李劍波

摘要：本文以民航事業(yè)單位甲單位的預(yù)算管理為例，系統(tǒng)分析了目前民航事業(yè)單位預(yù)算管理存在的預(yù)算意識不強(qiáng)、預(yù)算管理不規(guī)范、預(yù)算與實際脫節(jié)等問題，提出了要建立健全預(yù)算管理體制，實施全面預(yù)算管理等改進(jìn)措施。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位 全面預(yù)算管理

全面預(yù)算管理是利用預(yù)算對單位內(nèi)部各部門、各單位的各種財務(wù)及非財務(wù)資源進(jìn)行分配、考核、控制，以便有效地組織和協(xié)調(diào)單位的各項活動，完成既定的生產(chǎn)經(jīng)營目標(biāo)的管理，是單位全過程、全方位及全員參與的管理形式。自2004年開始，民航局實施全面預(yù)算管理體制改革，各級行政事業(yè)單位、各項預(yù)算內(nèi)外收支均納入預(yù)算管理。通過實施部門預(yù)算，實現(xiàn)各系統(tǒng)之間財力資源的有機(jī)整合和資金的合理調(diào)度，提高資金使用效率。同時，民航事業(yè)預(yù)算單位實行收支分離，收入由民航局統(tǒng)一收繳和清算，資金實行集中管理，支出則以定員定額標(biāo)準(zhǔn)為前提，結(jié)合特定工作通過預(yù)算編制來核定。由此，也確立了全面預(yù)算管理作為民航局決策和實施有效管理的工具，在民航經(jīng)濟(jì)建設(shè)及財務(wù)管理中提綱挈領(lǐng)的地位和作用。

隨著新《預(yù)算法》的實施，民航事業(yè)單位正在逐步建立起有利于民航事業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的預(yù)算管理體制。但是，由于各項改革還處于起步階段，制度上尚不完善，加上受舊的慣性思維與習(xí)慣做法的影響，民航事業(yè)單位在預(yù)算管理的過程中，仍然存在著預(yù)算意識不強(qiáng)、預(yù)算管理不規(guī)范、預(yù)算與實際脫節(jié)等方面的諸多問題。筆者結(jié)合甲單位的預(yù)算管理實例，具體分析目前預(yù)算管理中存在的突出問題，進(jìn)而探討改進(jìn)的辦法。

一、甲單位預(yù)算管理的特點

甲單位是一家民航三級預(yù)算事業(yè)單位，下屬5家四級預(yù)算單位，按財務(wù)體制劃分屬自收自支事業(yè)單位。民航部門預(yù)算實行逐級編制、審核、匯總，逐級分解下達(dá)。民航局、甲單位上級單位、甲單位、所屬下級單位分別為民航一級、二級、三級、四級預(yù)算單位。甲單位的預(yù)算采取“兩上兩下”的編報方式，納入部門預(yù)算編報體系。預(yù)算內(nèi)容包括基本收支預(yù)算和建設(shè)經(jīng)費收支預(yù)算。

基本收支預(yù)算：預(yù)算收入包括事業(yè)收入、上級補(bǔ)助收入、其他收入；預(yù)算支出包括人員支出和公用支出。民航局對甲單位實行收支兩條線管理模式，事業(yè)收入由民航局清算中心統(tǒng)一向航空公司收取，預(yù)算支出由清算中心按民航局核定的支出指標(biāo)撥付資金。年終資金統(tǒng)一清算，收入大于預(yù)算支出指標(biāo)的部分上交民航局。從預(yù)算外資金范圍的例外規(guī)定看：“事業(yè)單位和社會團(tuán)體通過市場取得的不體現(xiàn)政府職能的經(jīng)營、服務(wù)性收入，不作為預(yù)算外資金管理，收入可不上繳財政專戶，但必須依法納稅，并納入單位財務(wù)收支計劃，實行收支統(tǒng)一核算?！奔讍挝坏闹鳡I收入按6%繳納增值稅，年終匯算清繳依法繳納所得稅，甲單位會計核算采用權(quán)責(zé)發(fā)生制。

建設(shè)經(jīng)費收支預(yù)算：甲單位的建設(shè)基金大部分來源于民航發(fā)展基金和一部分行業(yè)統(tǒng)籌、單位自籌，以項目庫的形式編制三年滾動預(yù)算。

與全額撥款的事業(yè)單位相比，甲單位的預(yù)算具有自身特點。一方面甲單位收入來源穩(wěn)定，收入隨航班量的增加逐年上升；另一方面甲單位的預(yù)算自主性較差，收入大于預(yù)算支出指標(biāo)的部分全部上繳，預(yù)算支出取決于上級單位核定的預(yù)算支出指標(biāo)，不得突破。

二、甲單位目前預(yù)算管理中存在的主要問題

1.預(yù)算管理意識不強(qiáng)，全面部門預(yù)算的理念未能得到應(yīng)有的重視

由于甲單位財務(wù)管理缺乏自主性，對單位業(yè)務(wù)計劃缺乏長期規(guī)劃，導(dǎo)致甲單位在預(yù)算編報時缺乏長遠(yuǎn)性、科學(xué)性和連續(xù)性。目前，甲單位還沒有在單位全面樹立起“先有預(yù)算、后有支出”的管理理念，也未成立專門的預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)。單位內(nèi)部普遍認(rèn)為預(yù)算主要是單位財務(wù)部門的任務(wù)，業(yè)務(wù)部門和其他部門不必全程參與，只要適當(dāng)提供協(xié)助就可以了。每年在收到上級下達(dá)的預(yù)算編報通知時，甲單位財務(wù)部門召集主要業(yè)務(wù)部門傳達(dá)上級編報預(yù)算的精神和要求，業(yè)務(wù)部門短期內(nèi)根據(jù)要求上報相關(guān)預(yù)算表格，對之后的預(yù)算分配及下達(dá)以及考核，業(yè)務(wù)部門幾乎不再參與。這樣的預(yù)算管理沒有覆蓋單位的全部部門及全部經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，未在單位樹立起全面預(yù)算管理的理念。

2.預(yù)算編制方法不科學(xué)，預(yù)算歸口未落到實處，預(yù)算執(zhí)行不力

由于年度部門預(yù)算工作具有要求嚴(yán)格、程序復(fù)雜、時效性強(qiáng)、具體瑣碎的特點，基層預(yù)算單位要在很緊的時間內(nèi)上報預(yù)算草案，這就導(dǎo)致甲單位預(yù)算編制的方法主要采用上年基數(shù)法這一傳統(tǒng)形式，往往只是通過粗略估算、簡單平均、比例增加等方法進(jìn)行數(shù)據(jù)測算，預(yù)算金額沒有經(jīng)過充分認(rèn)證，數(shù)據(jù)來源也無必要的依據(jù)保障。由于甲單位在預(yù)算的編制上，業(yè)務(wù)部門、財務(wù)部門缺乏有效溝通，導(dǎo)致預(yù)算編制與執(zhí)行、預(yù)算管理與資產(chǎn)管理、政府采購與基建管理等經(jīng)濟(jì)活動相對脫節(jié)。

雖然甲單位推行了預(yù)算的歸口管理，但主要對業(yè)務(wù)支出進(jìn)行了歸口管理，對辦公用品及耗材消耗等未實行歸口管理。綜保中心設(shè)有辦公用品倉庫，各部門一方面從綜保中心領(lǐng)用或通過綜保中心采購一部分辦公用品，同時又自行采購一部分，管理比較混亂，不利于辦公費的考核控制；又如勞保用品的采購領(lǐng)用屬綜保中心，費用預(yù)算又歸口到財務(wù)部，不利于預(yù)算執(zhí)行的考核。在預(yù)算編制時，有的部門未與歸口管理部門充分溝通，在報預(yù)算時，將一項支出打包報給財務(wù)部，未按要求將支出細(xì)化分別報送歸口部室，以上總總情況的存在使預(yù)算的歸口管理流于形式。

甲單位預(yù)算的執(zhí)行考核也基本上由財務(wù)部門進(jìn)行，每季度由財務(wù)部門反饋業(yè)務(wù)部門預(yù)算執(zhí)行情況，但歸口管理部門未充分參與，結(jié)果財務(wù)人員只統(tǒng)計資金執(zhí)行情況，不了解預(yù)算項目的進(jìn)度；業(yè)務(wù)管理人員不關(guān)注預(yù)算執(zhí)行情況，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行隨意性較大，影響了預(yù)算管理效果。

3.缺乏有效監(jiān)管，控制體系尚不健全，呈現(xiàn)“重局部、輕整體”的特點

由于甲單位尚未建立起真正有效的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管機(jī)構(gòu)，業(yè)務(wù)部門及下屬分局在預(yù)算編制過程中大多只考慮自己的局部利益，容易存在多報、虛報預(yù)算支出項目的現(xiàn)象。對單位的戰(zhàn)略規(guī)劃和整體發(fā)展考慮較少，導(dǎo)致預(yù)算與實際脫節(jié)，編制與執(zhí)行脫節(jié)；預(yù)算管理最后僅僅體現(xiàn)在財務(wù)部門，財務(wù)部門基本上以閉門造車的形式編制預(yù)算，在下達(dá)預(yù)算控制數(shù)時也僅由財務(wù)部門參照部門上年收支下達(dá)；由于未建立預(yù)算管理信息系統(tǒng)，預(yù)算考核也都由財務(wù)部門進(jìn)行事后考核，歸口管理部門未充分參與，結(jié)果造成預(yù)算編制不合理，業(yè)務(wù)活動與財力支持不匹配，降低了預(yù)算的控制作用。

4.缺乏科學(xué)的預(yù)算考評，預(yù)算管理中“重分配輕管理、重支出輕收入”的思想尚未得到根本性改變

甲單位尚未建立預(yù)算執(zhí)行分析制度，沒有通過定期召開預(yù)算分析會分析和通報預(yù)算執(zhí)行情況并監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行；雖然年終設(shè)置了預(yù)算考核指標(biāo)，但只是簡單地對超出預(yù)算一定比例的部門進(jìn)行扣分，考核力度很弱，不足以起到控制作用。而對所屬分局預(yù)算編報和執(zhí)行，甲單位基本無考核。

由于考核意識不強(qiáng)，缺乏系統(tǒng)的考核激勵機(jī)制，基層單位的預(yù)算管理重心大多圍繞在如何向上級爭取足夠多的預(yù)算支出指標(biāo)，而對于預(yù)算執(zhí)行缺乏必要的管理，預(yù)算執(zhí)行隨意性較大；由于目前民航事業(yè)單位實行收支兩條線的管理模式，這樣的管理模式一方面有助于加強(qiáng)民航事業(yè)單位的資金管控，另一方面容易導(dǎo)致一部分民航事業(yè)單位不重視收入的預(yù)算和組織工作，只是由財務(wù)部門簡單地根據(jù)上年收入增加一定百分比編制收入預(yù)算，收入預(yù)算的編制與業(yè)務(wù)發(fā)展和實際執(zhí)行脫節(jié)，基本上也沒有設(shè)置專門的收入管理部門和建立相應(yīng)的激勵和考核機(jī)制，缺乏組織收入的積極性。

三、關(guān)于改進(jìn)民航事業(yè)單位全面預(yù)算管理的思考

1.建立健全預(yù)算管理制度，完善預(yù)算管理組織體系，推行全面預(yù)算管理

首先，要使全員樹立起預(yù)算至上的理念，在進(jìn)行任何一項業(yè)務(wù)活動前，首先考慮有沒有預(yù)算，有多少預(yù)算，進(jìn)而發(fā)揮預(yù)算的約束控制機(jī)制。其次，應(yīng)完善單位預(yù)算管理制度，使預(yù)算的各個環(huán)節(jié)都有明確的制度可依。再次，應(yīng)設(shè)立合理的預(yù)算業(yè)務(wù)管理及工作機(jī)構(gòu)，如預(yù)算管理委員會或預(yù)算領(lǐng)導(dǎo)小組，作為預(yù)算管理的決策機(jī)構(gòu)，成員由局長、分管局領(lǐng)導(dǎo)、財務(wù)部負(fù)責(zé)人、戰(zhàn)略發(fā)展部負(fù)責(zé)人、計劃基建部負(fù)責(zé)人組成；設(shè)立預(yù)算辦公室，作為預(yù)算業(yè)務(wù)的日常工作機(jī)構(gòu)，成員由預(yù)算管理、政府采購、計劃與基建、戰(zhàn)略與資產(chǎn)管理、法律、人事等部門、各業(yè)務(wù)中心等工作人員組成，為提高預(yù)算管理水平提供強(qiáng)有力的組織保障。

全面預(yù)算管理需各部門相互配合。同時，全面預(yù)算要發(fā)揮其應(yīng)有職能，依賴靈活有效的信息反饋機(jī)制。在全面預(yù)算管理中，預(yù)算項目的編制、審核、執(zhí)行都需各個部門相互配合，相互協(xié)調(diào)，各部門間的信息溝通，相互協(xié)作是影響全面預(yù)算管理效果的重要因素。各歸口單位應(yīng)對其歸口管理預(yù)算項目的執(zhí)行情況進(jìn)行及時跟蹤監(jiān)控，財務(wù)部門又要及時反饋歸口部門的預(yù)算執(zhí)行情況，各部門配合不斷調(diào)整執(zhí)行偏差，確保預(yù)算目標(biāo)的實現(xiàn)。

2.理順預(yù)算歸口管理，對預(yù)算的編制和執(zhí)行實施有效控制

繼續(xù)推行預(yù)算的歸口管理，將每一項支出都細(xì)化歸口到相應(yīng)的業(yè)務(wù)部門管理。如將人員經(jīng)費和培訓(xùn)費歸口到人勞部門，將三公經(jīng)費和辦公費用歸口到辦公室，將業(yè)務(wù)支出歸口到專業(yè)部室管理等。在編制預(yù)算時，各部門將歸口管理的收入和支出報各歸口管理部門統(tǒng)一匯總審核填報，在報銷歸口管理的各項支出時，各歸口管理部門負(fù)責(zé)簽字審核登記，實行填報預(yù)算與使用預(yù)算一體，誰花錢誰填報，誰填報誰使用，誰使用誰控制。年終按各歸口費用的預(yù)算執(zhí)行情況對責(zé)任部門進(jìn)行考核，歸口部門的審核把關(guān)，提高了預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性，也進(jìn)一步促進(jìn)了預(yù)算執(zhí)行的有效性。

3.完善預(yù)算考評機(jī)制，與單位績效管理實行掛鉤

完善預(yù)算的考評機(jī)制，改變目前單一的只對超支懲罰的預(yù)算考評辦法。針對不同的預(yù)算項目實施不同的考核措施。譬如，針對財政撥款基建項目，應(yīng)促進(jìn)其加快項目進(jìn)度，加大預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度；對于三公經(jīng)費和行政辦公費用，應(yīng)嚴(yán)格控制其預(yù)算超支；對于業(yè)務(wù)費用，應(yīng)考核其是否做到當(dāng)年預(yù)算項目應(yīng)支盡支。將預(yù)算考評與單位的績效管理掛鉤，設(shè)置合理的懲罰或激勵分值并最終體現(xiàn)在年終績效分配中，使預(yù)算管理落到實處；同時，上級單位可以試點基層事業(yè)單位收入超過預(yù)算收入指標(biāo)的部分適當(dāng)留成并相應(yīng)調(diào)增該單位下年的支出預(yù)算指標(biāo)，從而提高事業(yè)單位組織收入的積極性。

4.拓展支出測算周期，實行逐年滾動管理

改變目前在預(yù)算編報時缺乏長遠(yuǎn)性、科學(xué)性和連續(xù)性的問題，以部門工作計劃為基礎(chǔ)，科學(xué)、合理地編制部門支出三年滾動規(guī)劃，優(yōu)先安排符合事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、部門工作計劃目標(biāo)的預(yù)算項目，并根據(jù)各方面發(fā)展變化情況，及時修正和調(diào)整相關(guān)指標(biāo)。

5.加強(qiáng)信息化建設(shè)，為實行全面預(yù)算管理提供信息支持

針對目前大部分民航事業(yè)單位存在的預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行過程信息管理脫節(jié)，預(yù)算執(zhí)行情況跟蹤不及時，很難從多角度進(jìn)行預(yù)算分析考核，也很難實現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行的及時預(yù)警等情況，建立適合民航事業(yè)單位的預(yù)算管理信息系統(tǒng)并與會計核算系統(tǒng)、資金網(wǎng)報系統(tǒng)相互對接，從細(xì)化單位整體發(fā)展戰(zhàn)略和年度收支目標(biāo)出發(fā)，以預(yù)算體系來監(jiān)控戰(zhàn)略目標(biāo)的實施，通過業(yè)務(wù)與財務(wù)的協(xié)同管理，將財務(wù)會計流程和經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程有機(jī)融合，為實現(xiàn)真正的全面預(yù)算管理提供強(qiáng)有力的支撐手段。

在信息化建設(shè)中特別注意要做好最末級會計科目與預(yù)算項目的對接。要全面梳理支出明細(xì)核算科目與預(yù)算分配項目，實現(xiàn)二者的一一對應(yīng)；同時，對財務(wù)部各崗位加強(qiáng)預(yù)算分配項目與財務(wù)核算科目銜接的培訓(xùn)，提高預(yù)算考核的準(zhǔn)確率。

（作者單位：民航華北空管局）