我國(guó)中小企業(yè)參與PPP的制約因素及對(duì)策建議

景天驕　王麗婭

摘 要：為解決政府資金短缺、建設(shè)和運(yùn)作效率不高的問(wèn)題，我國(guó)各級(jí)政府廣泛采用世界上較為流行的公私合作（PPP）模式進(jìn)行項(xiàng)目運(yùn)作。本文對(duì)中小企業(yè)參與PPP的限制因素進(jìn)行了分析，并提出對(duì)策建議，其中，技術(shù)創(chuàng)新是中小企業(yè)參與PPP的突破口。

關(guān)鍵詞：PPP；中小企業(yè)；技術(shù)創(chuàng)新；制約因素

中圖分類號(hào)：F832 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-9031（2016）04-0073-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2016.04.13

一、引言

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化腳步不斷加快，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求日益加大，而國(guó)家的財(cái)政投資己經(jīng)難以承受城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的更大壓力。政府發(fā)起的項(xiàng)目大多數(shù)屬于既有公益性又有盈利性的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。在這樣的背景下，如何調(diào)動(dòng)效益較好的中小企業(yè)投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)下中小企業(yè)的廣泛參與，從而改變單純依靠財(cái)政的投融資模式就成了一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。

PPP（Public-Private Partnership），是一種政府與社會(huì)資本合作的模式，它通過(guò)積極吸引社會(huì)資本參與提供公共物品和服務(wù)，有效促進(jìn)政府與私人部門的結(jié)合，公私雙方各自的優(yōu)勢(shì)得到充分的發(fā)揮，從而得以實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置以及社會(huì)福利的最大化[1]。PPP的基礎(chǔ)是授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，其特征為利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，是公私雙方有效結(jié)合，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和激勵(lì)約束機(jī)制，這樣有效提高了公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的供給效率。PPP機(jī)制起到政府投資“引玉”之磚的作用，一方面為PPP基礎(chǔ)設(shè)施投資開(kāi)拓了新的融資渠道，另一方面為中小企業(yè)的資金投入吸引了其他類型投資者，如通過(guò)發(fā)行債券，既達(dá)到了政策目的又收獲了經(jīng)濟(jì)效益。加強(qiáng)中小企業(yè)參與PPP的發(fā)展能力，將達(dá)到PPP項(xiàng)目自身與中小企業(yè)“共贏”目的。

二、我國(guó)PPP項(xiàng)目的發(fā)展現(xiàn)狀

這幾年政府十分重視PPP項(xiàng)目的推進(jìn)，2014年P(guān)PP模式在我國(guó)首次出現(xiàn)在財(cái)政預(yù)算報(bào)告中，從此進(jìn)入發(fā)展迅速，各地PPP項(xiàng)目如雨后春筍般的涌現(xiàn)。財(cái)政部于2014年12月公布了30個(gè)PPP示范項(xiàng)目，總投資約1800億元。2015年5月，發(fā)改委專門開(kāi)設(shè)了PPP項(xiàng)目庫(kù)專欄，公開(kāi)發(fā)布的PPP項(xiàng)目共計(jì)1043個(gè)，總投資約1.97萬(wàn)億。根據(jù)財(cái)政部2015年4月印發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（簡(jiǎn)稱《論證指引》）規(guī)定，每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，所占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)不超過(guò)10%。根據(jù)2016年兩會(huì)公布的預(yù)算，地方一般公共預(yù)算的支出為14.6萬(wàn)億元，10%即1.46萬(wàn)億，即使按照政府和社會(huì)資本對(duì)半出的保守比例計(jì)算，2015年新設(shè)PPP項(xiàng)目也可達(dá)3萬(wàn)億[2]。

受政策驅(qū)動(dòng)，PPP項(xiàng)目近日如雨后春筍般加速披露。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅僅在2015年5月，就有河北、陜西等多個(gè)省份相繼推出PPP示范項(xiàng)目清單，投資額分別為1330億元和1536億元。在此之前，福建、安徽、湖南等多個(gè)省份均已發(fā)布PPP示范項(xiàng)目，總投資超萬(wàn)億元。截至2015年6月末，全國(guó)已有25個(gè)省份公布了PPP項(xiàng)目推介計(jì)劃，投資總額近4萬(wàn)億[3]。

盡管PPP模式被政府予以厚望，也引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，但其目前由于實(shí)際簽約率過(guò)低而備受爭(zhēng)議。2015年4月，國(guó)家發(fā)改委投資司副司長(zhǎng)羅國(guó)三在新聞發(fā)布會(huì)上自言，全國(guó)各省公布的PPP項(xiàng)目中只有10 ～20%簽訂了合同。這意味著大多數(shù)的PPP項(xiàng)目最終未能實(shí)現(xiàn)。

三、中小企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的制約因素

（一）項(xiàng)目層面

1.PPP項(xiàng)目實(shí)施流程復(fù)雜

PPP項(xiàng)目的實(shí)施方案從正式審批到實(shí)際簽約，一般需要經(jīng)歷一個(gè)很長(zhǎng)的周期，有可能幾年也有可能十幾年，其過(guò)程大致為：項(xiàng)目鎖定、項(xiàng)目的考察論證、PPP實(shí)施方案的制定、VF評(píng)價(jià)、政府財(cái)政承受能力的論證、項(xiàng)目的入庫(kù)、談判等。由于PPP項(xiàng)目的投資較大，可行性研究的時(shí)間以及實(shí)施的流程較長(zhǎng)，從2014年8月至今，PPP項(xiàng)目的推介時(shí)間也才只有一年多，所以社會(huì)資本還難以在短期內(nèi)有效參與政府推出的PPP項(xiàng)目。

2.PPP項(xiàng)目的投資收益難以有效吸引社會(huì)資本

像PPP項(xiàng)目這樣的公共產(chǎn)品和社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目所需的建設(shè)資金十分巨大，PPP項(xiàng)目公司成立后需要大量從社會(huì)融資，且社會(huì)資本的融資成本仍然比較高[4]。較高的融資成本對(duì)比項(xiàng)目投資的低收益，已經(jīng)成為社會(huì)資本投資PPP項(xiàng)目的攔路虎。因此，PPP項(xiàng)目難以有效的吸引社會(huì)資本。據(jù)測(cè)算，對(duì)社會(huì)資本方來(lái)說(shuō)若一個(gè)投資項(xiàng)目收益率低于12%，就很難具有吸引力。如濟(jì)青高鐵PPP項(xiàng)目，為社會(huì)資本設(shè)定的收益率為不高于8%，郵政儲(chǔ)蓄銀行的中標(biāo)收益率僅為6.69%。

3.定價(jià)問(wèn)題是PPP項(xiàng)目推進(jìn)的死結(jié)

PPP模式的收費(fèi)來(lái)源有三種，即政府買單、用戶付費(fèi)以及“使用費(fèi)+政府補(bǔ)貼”。事實(shí)上，地方政府的支付意愿不高，許多地方政府現(xiàn)在財(cái)務(wù)狀況都非常緊張，如污水處理行業(yè)，如果一個(gè)更高層次的環(huán)保評(píng)估比較嚴(yán)格，他們?cè)敢庵Ц杜盼圻_(dá)標(biāo)費(fèi)的意愿會(huì)更強(qiáng)，但如果評(píng)估不嚴(yán)格，財(cái)政就會(huì)重新考慮資金安排的順序。在法律制度不健全，政府易于失信的大環(huán)境下，只有國(guó)企敢于長(zhǎng)期投入巨資。但這樣的PPP就失去了初衷，沒(méi)有多少實(shí)際意義。

（二）政府層面

1.地方政府對(duì)PPP模式的內(nèi)涵認(rèn)識(shí)不足

大部分政府部門將PPP模式理解為一種融資模式，推出了一大批PPP項(xiàng)目來(lái)趕時(shí)間，只是為了解決政府投資公共服務(wù)方面的不足，這違背了PPP模式的實(shí)質(zhì)。 PPP模式是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的一種方式，即使在PPP模式應(yīng)用最成熟的英國(guó)，也只占公共產(chǎn)品和服務(wù)支出的22%。韓國(guó)明確規(guī)定，PPP項(xiàng)目不得超過(guò)公共產(chǎn)品項(xiàng)目的10%。故政府部門過(guò)于擴(kuò)大PPP的融資功能而對(duì)其過(guò)度追捧是不可取的。

2.缺乏契約精神和規(guī)范意識(shí)

政府違約，在過(guò)往PPP項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中已不再是小概率事件。據(jù)調(diào)查，在采用PPP模式比較多的污水處理行業(yè)，全國(guó)大部分地方政府按月足額支付污水處理費(fèi)的很少，如果政府拖延繳費(fèi)時(shí)間太長(zhǎng)，企業(yè)運(yùn)營(yíng)就會(huì)出現(xiàn)難題。違約的例子很多，情況也是五花八門。如政府沒(méi)有認(rèn)識(shí)到PPP的復(fù)雜性，草率啟動(dòng)項(xiàng)目，項(xiàng)目完成之后到了付錢的時(shí)候最后拿不出錢，民資只能自己承擔(dān)損失，這是政府違約的情況。還有的投資人根本沒(méi)錢，跟政府關(guān)系好或者用欺騙政府的手段拿到項(xiàng)目，然后跟政府借錢，讓政府出錢。目前，有些投資者和政府官員通過(guò)協(xié)商建立一個(gè)合資公司，該公司未經(jīng)公開(kāi)招標(biāo)，直接做一些由政府發(fā)起的項(xiàng)目，這種行為毫無(wú)疑問(wèn)損害了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。用這種類型的合資公司做PPP項(xiàng)目時(shí)的成本更高，比傳統(tǒng)體制更浪費(fèi)[5]。

有些企業(yè)為了防止政府違約帶來(lái)的損失，就會(huì)想辦法把其他方面的利益移到這里，從中牟取暴利，這就把PPP扭曲成了高風(fēng)險(xiǎn)高回報(bào)的領(lǐng)域，改變了它低風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)。

（三）中小企業(yè)層面

1.我國(guó)中小企業(yè)一直存在著“融資難”

目前我國(guó)中小企業(yè)約4200萬(wàn)戶，占企業(yè)總量99%以上，83%以上中小企業(yè)的融資貸款需求沒(méi)有得到滿足。中小企業(yè)平均壽命僅2.9年，倒閉原因85%以上因融資難；金融危機(jī)中企業(yè)倒閉原因85%以上也是由于資金鏈斷裂、融資難[6]。

2.我國(guó)的中小企業(yè)技術(shù)水平普遍較低

中小企業(yè)的技術(shù)水平普遍較低，這直接導(dǎo)致了產(chǎn)品的質(zhì)量差，消耗資源嚴(yán)重以及對(duì)環(huán)境的污染嚴(yán)重，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小企業(yè)基本上仍屬于手工作坊式的生產(chǎn)方式。中小企業(yè)由于資金不足無(wú)力進(jìn)行技術(shù)改造及開(kāi)發(fā)。除此以外，大多數(shù)中小企業(yè)的技術(shù)開(kāi)發(fā)費(fèi)和折舊提取比例都處于一個(gè)很低的水平，甚至很大一部分中小企業(yè)根本就不進(jìn)行提取，也就難以涉及到技術(shù)開(kāi)發(fā)和創(chuàng)新。政府政策、市場(chǎng)環(huán)境、企業(yè)素質(zhì)和企業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力也影響了中小企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新。

3.中小企業(yè)管理制度不規(guī)范

首先，中小企業(yè)管理環(huán)節(jié)薄弱。調(diào)查結(jié)果顯示，僅有五分之一的中小企業(yè)制定了明確的崗位責(zé)任制度。明確的崗位責(zé)任制可以規(guī)范企業(yè)員工的工作行為，使得所有員工各司其職，有效的提高工作積極性及效率。目前管理能力不強(qiáng)己經(jīng)成為制約中小企業(yè)發(fā)展最關(guān)鍵的因素[7]。其次，中小企業(yè)缺乏現(xiàn)代管理方法。調(diào)查結(jié)果顯示，中小企業(yè)的管理方法大多采取經(jīng)驗(yàn)管理的方式，并且在很多中小企業(yè)存在較強(qiáng)的裙帶關(guān)系，一些管理者的親戚朋友參與了企業(yè)管理和生產(chǎn)的各個(gè)方面，其中大部分人還處于比較重要的崗位，缺乏技能和工作態(tài)度，這一部分人會(huì)嚴(yán)重影響工廠正常秩序以及員工工作積極性。

（四）法制層面

沒(méi)有具體的法律保護(hù)，沒(méi)有成熟的規(guī)范和合同是中國(guó)推進(jìn)PPP的重大挑戰(zhàn)。民營(yíng)企業(yè)與當(dāng)?shù)卣诤献鬟^(guò)程中往往處于不利地位，不敢貿(mào)然參與項(xiàng)目。沒(méi)有健全的法律制度，會(huì)給PPP模式的“落地”帶來(lái)障礙。雖然財(cái)政部在推進(jìn)，但整個(gè)環(huán)境沒(méi)有得到很大的改善，包括法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、合同等都沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的改善，并且目前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)也不太樂(lè)觀[8]。所以民營(yíng)資本的觀望態(tài)度使得PPP項(xiàng)目估計(jì)到最后還是讓一些國(guó)有企業(yè)去做。如果80個(gè)項(xiàng)目，10%是由民企所主導(dǎo)的，PPP才可能算是真正的成功。

四、中小企業(yè)參與PPP模式國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)借鑒——新加坡公私共同創(chuàng)新合作的平臺(tái)運(yùn)作方式

關(guān)于PPP模式能否拉動(dòng)中小企業(yè)實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新及升級(jí)有不一樣的理解和實(shí)踐值得我國(guó)政府借鑒。Public-Private Co-Innovation Partnership（公私聯(lián)合創(chuàng)新合作）是新加坡政府為了市政建設(shè)等技術(shù)性解決方案而專門設(shè)立的合作平臺(tái)。在公司聯(lián)合創(chuàng)新合作這個(gè)平臺(tái)上，政府和科技創(chuàng)新型中小企業(yè)有效結(jié)合并按一定的程序合作孵化技術(shù)解決方案以及創(chuàng)新產(chǎn)品，成功的案例將進(jìn)行進(jìn)一步商業(yè)化推廣和運(yùn)營(yíng)。新加坡政府意識(shí)到在城市運(yùn)行管理中，政府有許多技術(shù)上的挑戰(zhàn)和需求，但這些都難以通過(guò)政府的自身得以實(shí)現(xiàn)，而社會(huì)企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新方面的優(yōu)勢(shì)正好可以彌補(bǔ)政府的不足。新加坡政府部門通過(guò)該平臺(tái)向社會(huì)企業(yè)發(fā)布大量的技術(shù)要求，若社會(huì)企業(yè)有興趣則可以申請(qǐng)與政府在產(chǎn)品設(shè)計(jì)或解決方案方面進(jìn)行合作。這一舉措一方面提高了政府公共服務(wù)的能力，另一方面為中小企業(yè)提供了大量創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的機(jī)會(huì)。中小企業(yè)的技術(shù)解決方案或創(chuàng)新項(xiàng)目，一旦通過(guò)政府的資金支持，便能夠進(jìn)行批量采購(gòu)或應(yīng)用，很大程度上提高了效率。政府通過(guò)公私聯(lián)合創(chuàng)新合作這個(gè)平臺(tái)對(duì)中小企業(yè)提供必要的幫助，資助他們進(jìn)行開(kāi)發(fā)及測(cè)試。若開(kāi)發(fā)和測(cè)試結(jié)果一切順利，政府將成為這些技術(shù)解決方案和創(chuàng)新產(chǎn)品的第一個(gè)用戶，為中小企業(yè)帶來(lái)更大的商機(jī)。政府和中小企業(yè)合作是一個(gè)共贏的過(guò)程，通過(guò)創(chuàng)新技術(shù)的應(yīng)用，政府可以為社會(huì)提供更好的公共服務(wù)。從新加坡PPP模式的案例上可以看出，這本質(zhì)上是互利共贏的關(guān)系，而這種關(guān)系既可以通過(guò)一個(gè)投資200億，25年水處理項(xiàng)目的操作來(lái)實(shí)現(xiàn)，也可由市政府采購(gòu)道路噪聲污染監(jiān)測(cè)解決方案來(lái)實(shí)現(xiàn)。技術(shù)創(chuàng)新的伙伴關(guān)系可以成為政府與中小企業(yè)之間的溝通橋梁，從而更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。若我們的政府可以建立這樣的政策空間，并提供相應(yīng)的配套資金支持政策，激發(fā)中小企業(yè)創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)，會(huì)讓更多的中小企業(yè)在PPP市場(chǎng)“下半場(chǎng)”實(shí)現(xiàn)逆襲[9]。

五、促進(jìn)中小企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的對(duì)策建議

（一）項(xiàng)目建設(shè)

PPP模式涉及法律、金融、財(cái)務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)管理等眾多領(lǐng)域，有些項(xiàng)目甚至還涉及政治問(wèn)題，因此需要很多理論知識(shí)和專業(yè)技能同時(shí)具備的復(fù)合型人才。PPP模式在我國(guó)發(fā)展不過(guò)幾年，尚屬新生事物，運(yùn)行時(shí)間較短，人才儲(chǔ)備方面很是缺乏。因此，目前我國(guó)加強(qiáng)PPP管理能力建設(shè)的重點(diǎn)是重視人才的培養(yǎng)工作。在定價(jià)機(jī)制方面， 應(yīng)采取“彈性定價(jià)”，動(dòng)態(tài)調(diào)整的定價(jià)，或者政府補(bǔ)貼機(jī)制，這樣形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)。

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是PPP模式的核心環(huán)節(jié)，在這個(gè)環(huán)節(jié)中，首先是要嚴(yán)格遵循風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的三大原則：一是由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最能應(yīng)對(duì)、最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)；二是承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所得的回報(bào)相匹配；三是承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)具有上限。尤其是第一條原則至關(guān)重要[10]，按照此原則，建設(shè)、經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，由私人部門所承擔(dān)，政府部門不能對(duì)此類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行兜底。超出私人部門控制范圍的法律、利率等風(fēng)險(xiǎn)則應(yīng)主要由政府公共部門承擔(dān)，對(duì)于不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，由公私雙方平等協(xié)商共同分擔(dān)。其次是要建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。

（二）政府建設(shè)

首先，政府部門要轉(zhuǎn)變觀念，樹(shù)立長(zhǎng)遠(yuǎn)意識(shí)。在PPP實(shí)施過(guò)程中，政府的責(zé)任主要是調(diào)節(jié)社會(huì)資本的盈利空間，既要考慮保持項(xiàng)目回報(bào)率的吸引力，又要考慮PPP項(xiàng)目投資帶有公益性，投資回報(bào)率不能過(guò)高。政府要把更多的注意力放到制定戰(zhàn)略規(guī)劃上，放到公共服務(wù)價(jià)格、質(zhì)量的監(jiān)督上。在PPP模式下，政府部門需要樹(shù)立長(zhǎng)遠(yuǎn)意識(shí)，不僅要算好眼前帳，更要從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來(lái)看待當(dāng)前項(xiàng)目的投入和產(chǎn)出。其次，應(yīng)明確政府與市場(chǎng)的邊界。在PPP模式下，項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等工作都由私人部門進(jìn)行負(fù)責(zé)，同時(shí)也承擔(dān)這部分的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。對(duì)這些方面的工作，政府應(yīng)樹(shù)立起符合市場(chǎng)要求的契約精神，不隨便對(duì)私人部門進(jìn)行干預(yù)。政府則應(yīng)由過(guò)去基礎(chǔ)設(shè)施的提供者，轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目的參與者和監(jiān)督者。

（三）中小企業(yè)層面

1.選擇合適的行業(yè)參與PPP

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目流程過(guò)于復(fù)雜，周期長(zhǎng)，較不適宜中小企業(yè)參與，應(yīng)鼓勵(lì)中小企業(yè)投資運(yùn)營(yíng)農(nóng)業(yè)、農(nóng)民合作社、生態(tài)項(xiàng)目建設(shè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育健身和文化設(shè)施等行業(yè)。

2.技術(shù)創(chuàng)新是中小企業(yè)的突破口

事實(shí)上，資本市場(chǎng)融資、項(xiàng)目長(zhǎng)周期管理運(yùn)營(yíng)和政治法律風(fēng)險(xiǎn)都不是中小型企業(yè)所擅長(zhǎng)的。如果以此對(duì)待PPP市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，中小企業(yè)幾乎沒(méi)有什么生存空間，但PPP市場(chǎng)還有一個(gè)重要的競(jìng)爭(zhēng)維度，那就是創(chuàng)新。PPP市場(chǎng)的創(chuàng)新可以分為三個(gè)方面，即金融創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新[11]。在金融創(chuàng)新和管理創(chuàng)新上，雖然中小企業(yè)很難參與，但大量的優(yōu)質(zhì)民營(yíng)上市或非上市企業(yè)可以參與；而對(duì)于技術(shù)創(chuàng)新，中小型乃至創(chuàng)業(yè)型企業(yè)在PPP市場(chǎng)上可以大有所為，但需要國(guó)家創(chuàng)造一定的制度空間并提供適當(dāng)?shù)呢?cái)政支持。

（責(zé)任編輯：于明）

參考文獻(xiàn)：

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