社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)供給主體間的職能與合作

任　勤，何泱泱

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社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)供給主體間的職能與合作

任勤，何泱泱

摘要：建立一個(gè)供給主體多元、功能互補(bǔ)、職責(zé)明確、有效合作的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系是解決中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)供需失衡問題的關(guān)鍵?；诤献骰锇殛P(guān)系的理論闡釋，理順在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系中政府、非營(yíng)利性組織、營(yíng)利機(jī)構(gòu)各自的角色和職能，探討政府與非營(yíng)利組織、政府與營(yíng)利機(jī)構(gòu)的合作邏輯，可以為提高養(yǎng)老服務(wù)供給主體的合作效率提供理論參照。

關(guān)鍵詞：社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)；供給主體；合作伙伴關(guān)系

我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入人口老齡化階段，根據(jù)中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，*數(shù)據(jù)由中華人民共和國(guó)民政部《2015年中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒》整理而成，北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2015年。2014年全國(guó)60歲及以上老年人口數(shù)高達(dá)2.02億，2020 年將達(dá)到2.43 億，2025 年將突破3 億。而目前我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)僅有約4.5萬(wàn)個(gè)，提供的床位數(shù)僅為25/每千老年人。日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需求與供給嚴(yán)重不足成為我國(guó)當(dāng)前社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主要矛盾，通過政府與非營(yíng)利組織、政府與營(yíng)利機(jī)構(gòu)的合作來解決養(yǎng)老服務(wù)的供給難題，成為一種可行路徑。因此，厘清政府、市場(chǎng)、社會(huì)在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的權(quán)責(zé)和職能，探討政府與非營(yíng)利組織、政府與營(yíng)利機(jī)構(gòu)在養(yǎng)老服務(wù)中的合作邏輯，尤其是如何構(gòu)建一個(gè)供給主體多元化、功能互補(bǔ)、分工明確、有效合作的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，并促進(jìn)主體間的分工和合作，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的供給主體及關(guān)系

2013年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》是我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展史上的重要里程碑?！兑庖姟诽岢觯骸暗?020 年，全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系”，*有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)體系具體內(nèi)容請(qǐng)見《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，2013年10月23日，http:∥jnjd.mca.gov.cn/article/zyjd/zcwj/201310/20131000534003.shtml，2015年11月18日。養(yǎng)老服務(wù)的供給應(yīng)以政府為主導(dǎo)，并充分鼓勵(lì)社會(huì)力量的參與，統(tǒng)籌利用各種社會(huì)資源。養(yǎng)老服務(wù)供給主體具體涉及政府、市場(chǎng)、社會(huì)、家庭等方面，本文著重討論政府、非營(yíng)利組織、營(yíng)利機(jī)構(gòu)這三類供給主體。

第一類，政府主導(dǎo)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的供給。政府通過直接提供養(yǎng)老服務(wù)和購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)，承擔(dān)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任。但政府作為一個(gè)非競(jìng)爭(zhēng)性的公共部門供給能力有限、財(cái)力有限，無法真正把握養(yǎng)老需求，容易造成養(yǎng)老服務(wù)供給不足、資金不足、資源浪費(fèi)等，即出現(xiàn)“政府失靈”問題。

第二類，非營(yíng)利組織，指不以營(yíng)利為目的，具有公益性的民間組織或第三部門。早在20世紀(jì)70年代，歐美國(guó)家的非營(yíng)利組織就開始在養(yǎng)老服務(wù)供給中起到至關(guān)重要的作用。但是，非營(yíng)利組織往往因資金不足而導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)供給“低數(shù)量”、服務(wù)對(duì)象受限、對(duì)政府依賴性較強(qiáng)等“志愿失靈”問題。

第三類，營(yíng)利機(jī)構(gòu)，指以營(yíng)利為目的的私人部門或企業(yè)組織。營(yíng)利性機(jī)構(gòu)以追逐利潤(rùn)最大化為目的，使其在服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效率方面具有優(yōu)勢(shì)。但由于養(yǎng)老服務(wù)利益的外溢性決定了它是具有外部效應(yīng)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，因而營(yíng)利機(jī)構(gòu)供給養(yǎng)老服務(wù)不可避免地會(huì)產(chǎn)生“市場(chǎng)失靈”問題。

“政府失靈”“志愿失靈”“市場(chǎng)失靈”三重困境下，如何明確政府、非營(yíng)利組織、營(yíng)利機(jī)構(gòu)三大供給主體在養(yǎng)老服務(wù)中的職責(zé)，并把握三者之間的關(guān)系成為構(gòu)建社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的關(guān)鍵。總結(jié)國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)供給主體間政府與非營(yíng)利組織，政府與營(yíng)利機(jī)構(gòu)的關(guān)系主要呈現(xiàn)出以下幾種形式，見表1。

表1　中國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)供給主體關(guān)系

注：實(shí)際案例由地方文件以及相關(guān)文獻(xiàn)整理而成。

①郭強(qiáng)華、俞雅乖: 《民間組織參與公共服務(wù)購(gòu)買模式分析》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》2010 年第2 期。

②郁建興、瞿志遠(yuǎn): 《公私合作伙伴中的主體間關(guān)系——基于兩個(gè)居家養(yǎng)老服務(wù)案例的研究》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2011 年第4 期。

③夏瓏等: 《中國(guó)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)保障現(xiàn)狀與問題思考》，《廣西經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2011 年第2 期。

④張國(guó)平: 《居家養(yǎng)老社會(huì)化服務(wù)的新模式——以蘇州滄浪區(qū)虛擬養(yǎng)老院為例》，《寧夏社會(huì)科學(xué)》2011年第3期。

⑤劉紅芹、包國(guó)憲: 《政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的管理機(jī)制研究——以蘭州市城關(guān)區(qū)“虛擬養(yǎng)老院”為例》，《理論與改革》2012 年第1 期。

從我國(guó)現(xiàn)有案例中分析社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)供給主體的關(guān)系可以看出，政府在養(yǎng)老服務(wù)中占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)和地位，養(yǎng)老服務(wù)供給主體之間的關(guān)系存在以下問題。

第一，在養(yǎng)老服務(wù)中政府責(zé)任較為模糊，政府的職能定位不準(zhǔn)確，不清晰。政府對(duì)于自己必須購(gòu)買哪些服務(wù)，不需要購(gòu)買哪些服務(wù)，缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。

第二，政府與非營(yíng)利組織之間多是隸屬關(guān)系。政府在提供養(yǎng)老服務(wù)中深度參與，占據(jù)主要角色的位置，非營(yíng)利組織處于附屬地位，扮演政府延伸機(jī)構(gòu)的角色，對(duì)政府的依賴性強(qiáng)，執(zhí)行過程行政性強(qiáng)，供給主體間關(guān)系不平等。

第三，非營(yíng)利組織自主性較低，自身能力有限。一方面我國(guó)非營(yíng)利組織較少、較弱，另一方面，政府在選擇服務(wù)實(shí)施對(duì)象時(shí)并沒有更多選項(xiàng)，往往是指定僅有的組織來提供養(yǎng)老服務(wù)，這就有違政府購(gòu)買服務(wù)中主體獨(dú)立性與程序公平性原則，這種關(guān)系模式會(huì)限制非營(yíng)利組織在養(yǎng)老服務(wù)中自身作用和優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，阻礙養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

美英的經(jīng)驗(yàn)證明，作為社會(huì)服務(wù)生產(chǎn)和提供的主要主體——政府與非營(yíng)利組織、營(yíng)利機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系一直在不斷調(diào)整，最后形成一種平等互動(dòng)互補(bǔ)的合作伙伴關(guān)系。順應(yīng)當(dāng)下養(yǎng)老服務(wù)多元化、多樣化的潮流，我國(guó)也應(yīng)盡快構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)供給主體之間分工定位明確、合作過程平等的合作伙伴關(guān)系。

二、合作伙伴關(guān)系的理論闡釋

(一)合作伙伴關(guān)系的內(nèi)涵

合作伙伴關(guān)系理論的基礎(chǔ)是部門失靈理論。*章曉懿：《政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)模式研究:基于與民間組織合作的視角》，《中國(guó)行政管理》 2012年第12期。部門失靈理論主要圍繞“為什么”展開，通過探討“政府失靈”“志愿失靈”“市場(chǎng)失靈”等，詮釋政府、非營(yíng)利性組織、營(yíng)利性機(jī)構(gòu)的差異及互補(bǔ)性，論證合作的必要性；合作伙伴關(guān)系理論則圍繞“怎么做”展開，深入詮釋了政府、非營(yíng)利性組織、營(yíng)利機(jī)構(gòu)之間建立合作模式的機(jī)理，注重宏觀層面對(duì)互動(dòng)關(guān)系的把握。合作伙伴關(guān)系指多個(gè)部門(公共部門、私人部門、第三部門)中兩個(gè)或更多組織間的合作，彼此間遵循平等互助、協(xié)商監(jiān)督、共同合作的伙伴原則。多元化的合作與平等性的地位，構(gòu)成了合作伙伴關(guān)系的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。

(二)政府與非營(yíng)利組織的合作伙伴關(guān)系(CPM)

法國(guó)吉德龍(Gidron)提出的合作伙伴模式(Collaborative-Partnership Model，CPM)認(rèn)為，政府與非營(yíng)利性組織之間是一種合作關(guān)系；*B. Gidron, P. M. Kramer, and L. M. Salamon, Government and the Third Sector: Emerging Relationship in Welfare States, San Francisco: Jossey-Bass Publisher, 1992, p.18.賽拉蒙(Salamon)指出兩者關(guān)系是合作與伙伴型；*L. M. Salamon and H. K. Anheier, The Emerging Nonprofit Sector： An Overview, Manchester: Manchester University Press, 1995, pp.1-10.克雷默(Kramer)研究發(fā)現(xiàn)非營(yíng)利性組織與政府的關(guān)系是“伙伴型”……或朝向“公私部門協(xié)作”的方向發(fā)展。*R. M. Kramer, Privatization in Four European Countries： Comparative Studies in Government-third Sector Relationships, ME Sharpe, 1993, pp.45-67.梳理上述觀點(diǎn)，公共服務(wù)應(yīng)具備兩大核心條件：公共服務(wù)的籌資和授權(quán)(financing and authorizing of services)與公共服務(wù)的實(shí)際配送(actual delivery)。上述學(xué)者依據(jù)這兩大核心要素，總結(jié)出政府——非營(yíng)利性組織關(guān)系的四種模式：政府支配模式(Government-Dominant Model)、非營(yíng)利性組織支配模式(Nonprofit-Dominant Model)、雙重模式(Dual Model)以及合作模式(Collaborative Model)。

合作模式是政府與非營(yíng)利組織相互配合與協(xié)作，典型情況是由政府提供資金，由非營(yíng)利組織提供服務(wù)。合作模式并非一定會(huì)形成“伙伴”關(guān)系。合作模式包含兩種形式：一種是合作賣家模式(Collaborative-Vendor Model)，政府是“買方”即資金供給者，擁有服務(wù)項(xiàng)目決策權(quán)，非營(yíng)利組織僅僅扮演政府的代理人和項(xiàng)目管理的執(zhí)行方角色，擁有較少的處置權(quán)和自主權(quán)；另一種是合作伙伴模式(Collaborative-Partner Model)，政府雖仍提供資金，但非營(yíng)利組織利用自身資源與優(yōu)勢(shì)，成為政府的“合伙人”，享有高度的自治權(quán)和決策權(quán)，雙方可以就服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)范圍、服務(wù)輸送、資源分配等問題共同協(xié)商，非營(yíng)利組織不僅是直接的服務(wù)供給主體，而且通過其影響力參與養(yǎng)老服務(wù)決策。政府具有資源、資金、權(quán)利、政治等優(yōu)勢(shì)，但在服務(wù)提供方面處于劣勢(shì)；非營(yíng)利組織缺乏資金，卻具有技術(shù)、專業(yè)、配送服務(wù)、項(xiàng)目管理等優(yōu)勢(shì)。因此，政府需要將服務(wù)提供功能交予非營(yíng)利組織完成，即政府提供資金，非營(yíng)利組織提供服務(wù)，兩者的合作可以大幅度提高養(yǎng)老服務(wù)供給的數(shù)量、質(zhì)量與效率。有效的合作伙伴關(guān)系重視服務(wù)過程中的平等互助、協(xié)商監(jiān)督、資源共享、共同合作、責(zé)任分擔(dān)。

(三)政府與營(yíng)利機(jī)構(gòu)的公私合作伙伴關(guān)系(PPP)

根據(jù)聯(lián)合國(guó)發(fā)展計(jì)劃署1998年權(quán)威定義，PPP模式(Public-Private Partnerships)是指政府、營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利組織基于服務(wù)項(xiàng)目而達(dá)成合作關(guān)系的形式。*UNITED NATIONS INSTITUTE FOR RAINING AND RESEARCH. PPP-For sustainable development, 2000.通過合作，各方可以獲得比單獨(dú)行動(dòng)更有效的結(jié)果。薩瓦斯在《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》中提到，公共服務(wù)的生產(chǎn)需要減少政府作用，增加社會(huì)其他機(jī)構(gòu)作用，依靠民間組織與私營(yíng)部門提供服務(wù)，以此滿足公眾的需求。*E·S·薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年。這種合作伙伴關(guān)系各方都保留各自屬性和職責(zé)，僅是在實(shí)踐中建立長(zhǎng)期合同契約關(guān)系，以生產(chǎn)和交付公共服務(wù)。

公私合作伙伴關(guān)系(PPP)模式存在以下幾大特點(diǎn)：第一，基本前提是合作。合作對(duì)象主要包括了公共部門與私人部門。也有部分學(xué)者認(rèn)為合作對(duì)象除了公私部門外，還應(yīng)將社會(huì)力量引入。第二，合作的目標(biāo)在于提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，合作目標(biāo)的一致性將公私合作伙伴關(guān)系與政府——非營(yíng)利組織的合作伙伴關(guān)系區(qū)別開來。公私合作伙伴關(guān)系之所以能夠達(dá)成，歸因于存在共同目標(biāo)，即在服務(wù)提供上，以最少的資源實(shí)現(xiàn)最大的價(jià)值。第三，伙伴關(guān)系是核心。伙伴關(guān)系意味著合作主體地位平等，共同協(xié)商。構(gòu)建公私伙伴關(guān)系是在新的軌跡上的一種相互運(yùn)動(dòng)——與傳統(tǒng)政府直接供給模式不同，伙伴關(guān)系建立的過程是一個(gè)公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供職能脫離政府軌跡的過程；就私人部門而言是走向政府的過程。良好的伙伴關(guān)系要求公私部門之間保持適度距離，即清晰的公共服務(wù)職能界限。第四，利益共享與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是有力保障。

目前PPP模式已廣泛應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施(公共交通、公共建筑等)、水利、電信、能源等公共領(lǐng)域，將之應(yīng)用于養(yǎng)老服務(wù)具有廣闊的發(fā)展空間，*胡桂祥、王倩：《PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的必要性與應(yīng)用條件分析》，《建筑經(jīng)濟(jì)》 2012年第2期。諸如PPP模式下養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的組織架構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制、合作范疇等核心問題正亟待進(jìn)一步研究解決。

三、厘清養(yǎng)老服務(wù)供給主體間的角色與職能

養(yǎng)老服務(wù)涉及的公共部門、非營(yíng)利組織、營(yíng)利機(jī)構(gòu)伙伴關(guān)系有效運(yùn)行的前提，是合作各方明確的角色與分工，合理的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制以及良好的信任關(guān)系。

(一)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)中政府的角色與職責(zé)

政府作為社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的主導(dǎo)者，其掌握的資源主要包括：宏觀指導(dǎo)和監(jiān)督；支持政策和措施；組織機(jī)構(gòu)和組織能力；公共服務(wù)和社會(huì)福利。政府的職責(zé)是政策的制定者、各方利益的平衡者。政府要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，平衡社會(huì)、市場(chǎng)、個(gè)人、家庭之間的責(zé)任與利益，優(yōu)化資源配置，以尋求責(zé)任、資源和利益的最佳組合，以建立完善的養(yǎng)老服務(wù)體系。*施巍巍、羅新錄：《我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)政策的演變與國(guó)家角色的定位———福利多元主義視角》，《理論探討》2014年第2期。政府提供養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)勢(shì)在于資金與資源的有效整合，政府的“理想角色”包括服務(wù)確認(rèn)者、購(gòu)買者、執(zhí)行者、監(jiān)督者和評(píng)估者。按照社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)供給的“事前、事中、事后”三階段，政府的角色與職責(zé)具體見表2。

首先，政府是養(yǎng)老服務(wù)的確定者與購(gòu)買者，主要履行規(guī)劃、決策的職責(zé)。養(yǎng)老服務(wù)供給的先決條件是在本地區(qū)確定養(yǎng)老需求、選擇非營(yíng)利組織或營(yíng)利機(jī)構(gòu)作為合作對(duì)象、明確服務(wù)內(nèi)容；對(duì)養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行整體規(guī)劃，在養(yǎng)老服務(wù)決策中行使決策權(quán)；對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的合作項(xiàng)目進(jìn)行可行性評(píng)估。這些都需要政府來完成。具體地，在養(yǎng)老服務(wù)的“事前”階段，政府職責(zé)包括對(duì)于合作可行性、合作標(biāo)準(zhǔn)的制定進(jìn)行探討的“議程設(shè)立”，以及對(duì)于合作對(duì)象選擇、服務(wù)內(nèi)容確定的“政策制定”兩個(gè)層面。

其次，政府是養(yǎng)老服務(wù)的執(zhí)行者，行使服務(wù)、執(zhí)行職責(zé)。在“事中”階段，政府發(fā)揮養(yǎng)老服務(wù)執(zhí)行者的角色，提供法律法規(guī)、資金、項(xiàng)目、資源等，建立與養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的有效協(xié)商機(jī)制。

最后，政府還是養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)督者和評(píng)估者。在“事后”階段，政府扮演監(jiān)督者和評(píng)估者角色，對(duì)服務(wù)滿意度、工作績(jī)效進(jìn)行考察評(píng)估，通過獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制，為長(zhǎng)期友好合作提供保障。

表2　社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)供給中政府的角色與職責(zé)

注：本框架參考服務(wù)外包的政府合同管理能力框架。*武靜、周俊：《政府購(gòu)買公共服務(wù)：研究進(jìn)路與展望》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》 2012年第6期。

(二)非營(yíng)利性組織在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)中的優(yōu)勢(shì)與分工

非營(yíng)利組織在提供養(yǎng)老服務(wù)中具有以下優(yōu)勢(shì)：第一，能夠彌補(bǔ)政府主導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)供給不足，提高供給的數(shù)量、質(zhì)量與效率。第二，滿足老年人多樣化需求，針對(duì)性強(qiáng)，能夠以彈性的方式，在較小的范圍內(nèi)靈活開展服務(wù)，降低社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)成本。第三，能夠整合社會(huì)福利資源，拓展養(yǎng)老保障領(lǐng)域?？傊?，相對(duì)于政府而言，非營(yíng)利組織官僚化程度低，組織規(guī)模小，管理成本低，能夠有效減少養(yǎng)老服務(wù)成本與提高養(yǎng)老服務(wù)供給。

社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的目標(biāo)在于提高養(yǎng)老服務(wù)供給的數(shù)量、質(zhì)量與效率。根據(jù)我國(guó)目前養(yǎng)老的格局以居家養(yǎng)老服務(wù)為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)為支撐，優(yōu)先保障孤老優(yōu)撫對(duì)象及低收入的高齡、獨(dú)居、孤寡、失能等困難老年人的服務(wù)需求，非營(yíng)利組織可以提供機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老中的生活照料服務(wù)、安全守護(hù)、醫(yī)療保健、精神關(guān)愛、教育娛樂、法律援助和慈善救助等種種具體的專業(yè)服務(wù)。*具體內(nèi)容見《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015年)》(國(guó)發(fā)〔2011〕60號(hào))。

(三)營(yíng)利機(jī)構(gòu)在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)中的優(yōu)勢(shì)與分工

根據(jù)比較優(yōu)勢(shì)原則，PPP模式的宗旨在于最大限度地利用營(yíng)利機(jī)構(gòu)的資源配置優(yōu)勢(shì)，對(duì)政府提供服務(wù)進(jìn)行必要補(bǔ)充。在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)中政府與營(yíng)利機(jī)構(gòu)的合作可以看作雙方在資源互補(bǔ)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)更大的養(yǎng)老社會(huì)價(jià)值的行為，目標(biāo)是養(yǎng)老公共服務(wù)供給更加有效、更具有回應(yīng)性。營(yíng)利機(jī)構(gòu)在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)中優(yōu)勢(shì)顯著：第一，營(yíng)利機(jī)構(gòu)在養(yǎng)老服務(wù)中具有資金、人才以及技術(shù)優(yōu)勢(shì)。第二，營(yíng)利機(jī)構(gòu)有利于提高養(yǎng)老服務(wù)供給的效率。營(yíng)利機(jī)構(gòu)以營(yíng)利為目的，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，體現(xiàn)了“經(jīng)濟(jì)人”的本質(zhì)，實(shí)行責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，能夠最大化降低服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)行成本，最大程度利用現(xiàn)有資金、資源、權(quán)利、信息開展合作，有效提高服務(wù)效率，改善服務(wù)質(zhì)量。

在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)供給環(huán)節(jié)，營(yíng)利機(jī)構(gòu)的職能在于提供專業(yè)性養(yǎng)老服務(wù)，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)。依據(jù)服務(wù)人群的養(yǎng)老需求和專業(yè)技術(shù)要求的差異，營(yíng)利機(jī)構(gòu)擁有更強(qiáng)大的技術(shù)網(wǎng)絡(luò)和更充沛的資金資源，能招聘具有專業(yè)性的養(yǎng)老護(hù)理人才。由此，營(yíng)利性機(jī)構(gòu)可以建立需求多樣化的老年養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)；生產(chǎn)更多與養(yǎng)老相關(guān)的產(chǎn)品；提供更周全細(xì)致的心理、法律、金融、特色理財(cái)、保險(xiǎn)等服務(wù)；針對(duì)養(yǎng)老需求較高的失能和半失能老年群體提供專業(yè)性護(hù)理服務(wù)；提供養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目有關(guān)的信息平臺(tái)、評(píng)估系統(tǒng)建設(shè)等技術(shù)支持……總之，營(yíng)利機(jī)構(gòu)因其逐利靈動(dòng)的特質(zhì)，可提供更高層次、更具特色的養(yǎng)老服務(wù)。

四、構(gòu)建社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)供給主體間的合作伙伴關(guān)系

厘清了養(yǎng)老服務(wù)供給主體間的角色與職能，接下來，我們將討論如何構(gòu)建社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)供給主體間的合作伙伴關(guān)系，見圖1。

圖1　社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)供給主體間的合作伙伴關(guān)系

(一)構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)供給主體平等、互補(bǔ)、協(xié)商的合作伙伴關(guān)系

在我國(guó)，單靠政府、非營(yíng)利組織與營(yíng)利機(jī)構(gòu)的任何一方都不能滿足日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需求，有效合作是務(wù)實(shí)的選擇。有效合作的核心便是建立服務(wù)供給主體間平等互助、協(xié)商監(jiān)督的伙伴關(guān)系。

第一，平等互助是合作伙伴關(guān)系的內(nèi)在價(jià)值。政府和非營(yíng)利組織、營(yíng)利機(jī)構(gòu)的關(guān)系是平等的伙伴關(guān)系、協(xié)商關(guān)系，而不是上下級(jí)行政隸屬關(guān)系。構(gòu)建社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)供給主體間的合作伙伴關(guān)系，應(yīng)堅(jiān)持主體間地位的平等性、互助性，以法律、制度為基礎(chǔ)，清晰界定養(yǎng)老服務(wù)供給主體的權(quán)力與責(zé)任。

第二，契約關(guān)系是合作伙伴關(guān)系的載體。良好的伙伴關(guān)系要求彼此之間保持適度距離，既不能因距離太遠(yuǎn)而關(guān)系松散，各自為政，也不會(huì)因?yàn)榫嚯x太近邊界模糊而失去自我。政府、非營(yíng)利組織、營(yíng)利機(jī)構(gòu)三者之間彼此獨(dú)立、相互承諾，才能實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供給中良性的合作。不同于縱向的權(quán)力關(guān)系，養(yǎng)老服務(wù)中的政府和非營(yíng)利組織、營(yíng)利機(jī)構(gòu)是橫向的契約關(guān)系。契約是政府與非營(yíng)利組織、營(yíng)利機(jī)構(gòu)合作履行養(yǎng)老服務(wù)供給責(zé)任的基礎(chǔ)，對(duì)各責(zé)任主體皆具有平等的約束力和強(qiáng)制力。

第三，協(xié)商是合作伙伴關(guān)系運(yùn)作的主要方式。營(yíng)利機(jī)構(gòu)與非營(yíng)利組織可就合作具體事宜與政府友好平等協(xié)商，只有合作方參與到養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目各階段的決策中，理清角色與分工，相互協(xié)調(diào)共同決策，才能保證合作伙伴關(guān)系的長(zhǎng)久性。

(二)發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，注重資源整合，構(gòu)建有效的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系

養(yǎng)老服務(wù)中政府與非營(yíng)利組織、營(yíng)利機(jī)構(gòu)的合作，其依據(jù)來源于各方對(duì)互補(bǔ)性資源的需求，合作最大的特色是發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)與職能。政府具有資源、資金、權(quán)力、政治等優(yōu)勢(shì)，非營(yíng)利組織和營(yíng)利機(jī)構(gòu)具有技術(shù)、專業(yè)、配送服務(wù)、項(xiàng)目管理等優(yōu)勢(shì)，三者建立合作伙伴關(guān)系能夠激發(fā)各自優(yōu)勢(shì)，提高效率，共同促進(jìn)我國(guó)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。

根據(jù)上文對(duì)各主體養(yǎng)老服務(wù)職責(zé)的闡述，現(xiàn)階段政府尤其應(yīng)加大財(cái)政投入，建立覆蓋全國(guó)城鎮(zhèn)、農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)性設(shè)施，規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，明確服務(wù)守則，構(gòu)建科學(xué)可操作的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，制定優(yōu)惠政策吸引社會(huì)資金投資養(yǎng)老事業(yè)。非營(yíng)利組織應(yīng)深入城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村開展具體的養(yǎng)老服務(wù)工作，如逐戶上門審核，確定服務(wù)的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，甄別需要日常生活照料和因病護(hù)理照料的老年人的具體服務(wù)項(xiàng)目；培訓(xùn)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人員和志愿者，根據(jù)社會(huì)需要調(diào)整服務(wù)計(jì)劃，在實(shí)施養(yǎng)老的公共政策過程中，對(duì)政策存在的問題和成效進(jìn)行評(píng)估，并向政府提出改善建議。營(yíng)利機(jī)構(gòu)側(cè)重于回應(yīng)老年人不斷增長(zhǎng)和變化的需求，尤其是較高層次的需求，提供豐富多彩、差異化的老年產(chǎn)品和服務(wù)?？傊?，通過對(duì)社會(huì)資源的廣泛整合，以期能有效促成政府與非營(yíng)利組織、營(yíng)利機(jī)構(gòu)合作供給養(yǎng)老服務(wù)的理想狀態(tài)。

(三)構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)供給主體合作伙伴關(guān)系的長(zhǎng)效保障機(jī)制

合理的制度是建立養(yǎng)老服務(wù)供給主體間的合作伙伴關(guān)系，確保合作協(xié)調(diào)一致的關(guān)鍵。

首先，建立清晰明確的責(zé)任機(jī)制，形成政府主導(dǎo)、非營(yíng)利組織和營(yíng)利組織提供養(yǎng)老服務(wù)的運(yùn)作機(jī)制。在強(qiáng)調(diào)各主體的養(yǎng)老服務(wù)職責(zé)時(shí)，依照法律明確界定各自的服務(wù)范圍，通過簽署合同或契約方式，保障合作伙伴關(guān)系的有效運(yùn)行：一方面需要加強(qiáng)合作中的平等性，保證政府不會(huì)過多干預(yù)服務(wù)的提供，另一方面加強(qiáng)監(jiān)督，防止養(yǎng)老服務(wù)供給的低效與架空問題。

其次，完善激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)供給主體發(fā)展。不僅需要提高對(duì)政府的激勵(lì)，也需要強(qiáng)化對(duì)非營(yíng)利性組織和營(yíng)利性機(jī)構(gòu)的激勵(lì)。社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)供給中應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化政府的服務(wù)規(guī)劃者、標(biāo)準(zhǔn)制定者、監(jiān)督者等職能，激勵(lì)政府在養(yǎng)老服務(wù)的確定、可行性評(píng)估與監(jiān)督評(píng)估方面的主體性和創(chuàng)造性，對(duì)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)公共責(zé)任進(jìn)行評(píng)估，通過獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制激勵(lì)政府提升供給養(yǎng)老服務(wù)水平。非營(yíng)利組織有自身的追求，營(yíng)利組織有“利益驅(qū)動(dòng)”的動(dòng)機(jī)，可以通過建立長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制，如對(duì)非營(yíng)利組織充分授權(quán)，提供資金支持，為營(yíng)利機(jī)構(gòu)提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)?，從制度設(shè)計(jì)上獎(jiǎng)賞其對(duì)公共利益的付出。

再次，構(gòu)建協(xié)商合作機(jī)制，強(qiáng)化社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)伙伴關(guān)系。合作伙伴關(guān)系實(shí)質(zhì)在于給予合作方平等的話語(yǔ)權(quán)，加強(qiáng)溝通交流，增進(jìn)理解和信任，以促成各方密切配合；并通過權(quán)力分享、責(zé)任分擔(dān)、對(duì)話合作、協(xié)調(diào)行為，建立起完善高效的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)供給體系。

最后，健全監(jiān)督評(píng)估機(jī)制，保障社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的長(zhǎng)期運(yùn)行與合作。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)供給主體的社會(huì)監(jiān)督尤其是相互之間的評(píng)估監(jiān)督?？啥ㄆ诓欢ㄆ诘馗鶕?jù)老年人需求與供給的反饋信息展開滿意度評(píng)估，根據(jù)營(yíng)利機(jī)構(gòu)與非營(yíng)利組織的實(shí)際提供狀況進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，對(duì)服務(wù)提供各方進(jìn)行效能考核，以督促養(yǎng)老服務(wù)供給各主體不斷改進(jìn)自身，優(yōu)化服務(wù)。

(責(zé)任編輯:曹玉華)

The Function of and Cooperation between Elderly Care Providers

Ren Qin, He Yangyang

Abstract:Social elderly care in China is still in its infancy, with supply falling short of demand. The major problems in the social elderly care supply system are the overlaps and ambiguities in functions of government agencies and private sectors. Hence, the solution in this regard is a social elderly care supply system with pluralistic providers, clear division and effective cooperation. Based on the Collaborative Partnership Theory, this article sets out to investigate and summarize the relationship between government agencies, nonprofit organizations, and for-profit organizations. It also seeks to design an effective cooperation mode in social elderly care service supply system.

Key words:social elderly care, providers, collaborative partnership mode

作者簡(jiǎn)介：任勤，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院教授(成都610074)；何泱泱，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生(成都610074)

基金項(xiàng)目：中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目(JBK1507086)

中圖分類號(hào)：D632.1;C913.7

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1006-0766(2016)03-0116-07

§公共管理研究§