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    我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制落地實施得幾點建議

    2016-06-06 21:07:32孫楠
    商業(yè)會計 2016年9期
    關(guān)鍵詞:實施建議行政事業(yè)單位內(nèi)部控制

    孫楠

    ◇中圖分類號:F233 文獻標識碼:A 文章編號:1002-5812(2016)090034-03

    摘要:雖然行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度自2014年已開始實施,但從現(xiàn)實的執(zhí)行情況來看,并不理想。本文就當前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設與實施過程中存在的幾個突出問題,提出了加強宣傳、重視控制環(huán)境建設、構(gòu)建有效的風險評估機制、建立內(nèi)部控制工作機制等方面的建議。

    關(guān)鍵詞:行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 實施建議

    2014年1月1日,《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》(以下簡稱《內(nèi)控規(guī)范》)正式實施。作為以權(quán)力制衡權(quán)力,提高行政效率,保證資產(chǎn)安全完整,保證會計資料真實可靠,構(gòu)建不能腐、不敢腐、不易腐的一種長效機制,行政事業(yè)單位內(nèi)部控制構(gòu)建有利于在當前的形勢下反腐敗和廉政風險防范,有利于行政事業(yè)單位內(nèi)部規(guī)范經(jīng)濟業(yè)務活動管理,逐步形成以預算資金為主線的經(jīng)濟業(yè)務活動規(guī)范化、制度化、流程化。

    我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的研究和實踐起步較晚,發(fā)展不成熟,在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設中出現(xiàn)了很多問題。本文擬結(jié)合行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實施過程中出現(xiàn)的問題提出一些改進建議。

    一、加大《控制規(guī)范》知識的宣傳和普及力度

    《內(nèi)控規(guī)范》自2014 年1 月1 日起已經(jīng)實施二年多,但從目前建設的執(zhí)行情況來看,與當初提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平、規(guī)范內(nèi)部控制、加強廉政風險防控機制建設的初衷大相徑庭。其中的問題在于,行政事業(yè)單位內(nèi)部控制缺乏相應的理論基礎(chǔ),人們對于該問題的認識停留于技術(shù)操作層面,配套的宣傳工作雷聲大雨點小,配套的改革和落地實施建設的運行機制搭建工作沒有得到有效解決。從實際的執(zhí)行效果來看,大部分行政事業(yè)單位還處于一種觀望態(tài)度,真正實施內(nèi)部控制建設的單位又大多形成了一種新的制度規(guī)范手冊,并未得到有效實施。

    應該認識到,當前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設是在流程梳理的基礎(chǔ)上構(gòu)建一套從原來分散的各項制度過渡到以《內(nèi)控規(guī)范》為制度對標的內(nèi)部控制制度整合體系,它將改變過去行政事業(yè)單位的目標管理習慣,以經(jīng)濟業(yè)務活動流程的標準化、規(guī)范化驅(qū)動整個行政事業(yè)單位從基礎(chǔ)管理層面走向流程管理,最終提升行政事業(yè)單位的管理水平。當然,這會對原有的行政事業(yè)單位制度體系和工作習慣形成較大的沖擊,會面臨權(quán)力的重新配置、組織架構(gòu)的調(diào)整與不相容崗位的分離,會帶來人們的不理解和不支持,甚至會有人簡單地認為這僅是財務部門一個部門的事情。可見,對《內(nèi)控規(guī)范》的落地實施,應先解決人們對內(nèi)控規(guī)范的正確理解問題。當然這也不是一蹴而就的事情,從已經(jīng)實施的企業(yè)內(nèi)部控制的執(zhí)行情況來看,內(nèi)部控制建設是一個漫長而艱巨的過程,它需要財政部及各級財政機關(guān)正確宣傳和普及內(nèi)部控制知識,形成“人人學內(nèi)控,處處講內(nèi)控”的良好氛圍。

    二、構(gòu)建和諧的內(nèi)部控制環(huán)境

    內(nèi)部控制內(nèi)容建設的核心是“控權(quán)”,難點是“制衡”,但關(guān)鍵是“一把手”。內(nèi)部控制建設能否取得實效,關(guān)鍵在領(lǐng)導。只有“一把手”的強勢推進,各方面的積極性才能夠調(diào)動起來。

    首先,強化內(nèi)控意識,提高對單位內(nèi)部控制建設的重視程度。單位負責人要對本單位內(nèi)部控制的實施情況承擔最終責任,要樹立人人參與的內(nèi)控建設理念,為內(nèi)控工作的落實創(chuàng)造良好的氛圍。單位要加強對相關(guān)人員的培訓,及時了解內(nèi)部控制發(fā)展的動態(tài),以更好地開展內(nèi)控建設工作。單位內(nèi)控建設成敗的關(guān)鍵在于員工,通過形成相關(guān)管理文化,主動建立與完善內(nèi)部控制環(huán)境,變被動為主動,才能真正做好內(nèi)控工作。

    其次,建立健全相關(guān)管理制度,合理設置相關(guān)崗位。單位可根據(jù)內(nèi)部控制規(guī)范的要求,對現(xiàn)行的對單位有規(guī)定和約束的法規(guī)進行梳理,并對照修改管理制度,使其固化在單位的日常生產(chǎn)經(jīng)營過程中。此外,還應對單位的業(yè)務流程進行梳理,明確相關(guān)關(guān)鍵崗位的職責權(quán)限,使業(yè)務活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離、相互制衡。

    再次,把好關(guān)鍵崗位員工入口,加強業(yè)務培訓。對于單位重要經(jīng)濟業(yè)務活動,如預算、政府采購、建設項目管理等,與之相關(guān)的崗位工作人員應具備職業(yè)道德修養(yǎng)和專業(yè)勝任能力,單位要確保選拔任用的人員具備與其工作崗位相適應的資格和人力,包括知識、技能、專業(yè)背景和從業(yè)資格,把好關(guān)鍵崗位工作人員的入口關(guān)。此外,預算管理、政府采購、基建管理等方面的法律法規(guī)具有更新多、更新快的特點,因此需要定期對相關(guān)崗位工作人員進行業(yè)務培訓,使其及時了解和認真執(zhí)行國家的有關(guān)法律法規(guī)政策,督促相關(guān)人員自覺更新和提升專業(yè)技能和業(yè)務水平。

    最后,強調(diào)單位負責人對內(nèi)部控制建立和實施的責任。我國行政事業(yè)單位普遍實施行政首長負責制,單位一把手對單位的業(yè)務活動承擔最終責任。單位負責人要重視內(nèi)部控制體系的建設,在內(nèi)控的建立、運行和監(jiān)督方面發(fā)揮領(lǐng)導作用,并通過分工、授權(quán)等工作機制將內(nèi)控工作層層下達,樹立全員參與的內(nèi)控理念,讓風險管理意識和內(nèi)控理念深入到單位的每一名員工內(nèi)心,進而為內(nèi)部控制的實施建立良好的控制環(huán)境。

    三、建立有效的風險評估機制

    單位應建立風險評估的長效機制,定期對單位風險進行識別、分析和評估,并以內(nèi)部管理制度的方式予以發(fā)布。在進行風險評估時,應梳理單位經(jīng)濟活動流程,明確業(yè)務環(huán)節(jié),通過系統(tǒng)分析經(jīng)濟活動的風險確定風險點和單位的風險承受能力,制定相應的風險管理方案。《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》對單位內(nèi)部控制的標準和內(nèi)容進行框架性的指導,單位應在相關(guān)原則和框架的范圍內(nèi),結(jié)合單位業(yè)務活動的特點,將風險評估機制制度化、長效化。

    具體來說,在滿足“三定”規(guī)定的前提下,根據(jù)單位業(yè)務活動的特點,成立專門的風險評估機構(gòu),對單位日常業(yè)務活動中面臨的風險進行及時、動態(tài)的監(jiān)控,并匯報給相關(guān)責任人。行政事業(yè)單位由于承擔公共服務職能,其業(yè)務活動與人們的生活息息相關(guān),往往受廣大民眾的監(jiān)督,因此,行政事業(yè)單位除了需要關(guān)注業(yè)務風險外,還要關(guān)注公眾對單位是否產(chǎn)生信任危機的風險,設立單位危機事件的緊急處理預案,防患于未然。

    四、建立并逐步完善內(nèi)部控制工作機制

    單位經(jīng)濟活動決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離是建設現(xiàn)代政府的客觀要求,也是有效防范舞弊和預防腐敗的關(guān)鍵。在構(gòu)建三權(quán)分離的決策機制時,應從過程的分離和不相容崗位的分離兩個方面入手,通過建立議事決策機制、崗位責任制和關(guān)鍵崗位輪崗機制等制衡機制,既服從本單位“三定”規(guī)定的要求,在現(xiàn)有編制內(nèi)按照內(nèi)部控制的要求設計工作機制,又滿足業(yè)務活動的需求。

    單位應建立健全集體研究、專家論證和技術(shù)咨詢相結(jié)合的議事決策機制。大額資金使用、大宗資產(chǎn)采購、基本建設項目、對外投資和融資業(yè)務、預算調(diào)整等重大經(jīng)濟事項一般由單位領(lǐng)導班子集體研究決策,對于業(yè)務復雜專業(yè)性強的經(jīng)濟活動,應廣泛聽取專家的意見,關(guān)系到公共利益和公眾權(quán)益的事項,要通過聽證會等方式聽取群眾的意見。此外,對于重大事項的決議,應形成書面決策紀要,如實反映每一議事成員的意見,并要求成員核實簽字,便于日后分清責任。對于通過決議的重大事項,應對其執(zhí)行的效率和效果進行跟蹤,建立問責制度。

    對于關(guān)鍵崗位的工作人員,單位應根據(jù)業(yè)務情況建立輪崗制度,從而盡早發(fā)現(xiàn)內(nèi)部管理中存在的問題和隱患,也有利于克服相關(guān)人員的“疲勞效應”,保持關(guān)鍵崗位工作人員的工作效率和工作熱情,促使其樹立風險防范意識和拒腐防變的思想道德防線。

    五、推進內(nèi)部控制信息化,強化內(nèi)外部溝通

    有效的信息溝通一方面能夠幫助單位內(nèi)部管理人員及時發(fā)現(xiàn)并正確理解在業(yè)務活動中可能存在的問題,進而更好地執(zhí)行各項內(nèi)部控制制度,實現(xiàn)公共管理的目標,同時及時公布單位運營的相關(guān)信息,有利于提高行政事業(yè)單位的透明度,減少信息不對稱性,提高公共管理的效率。此外,通過信息化的手段,一方面可以固化經(jīng)濟活動的業(yè)務流程,自動記錄和跟蹤業(yè)務流程的運行狀態(tài),將不相容崗位相分離和內(nèi)部授權(quán)審批等嵌入到信息系統(tǒng)中,減少人為因素對管理制度執(zhí)行的影響。

    因此,單位需要利用先進的科技手段,加快內(nèi)控信息化建設,將內(nèi)控思想、業(yè)務流程、崗位設置和評價及監(jiān)督通過信息化落地,整合信息系統(tǒng),促進數(shù)據(jù)集成和共享,實現(xiàn)內(nèi)部控制的系統(tǒng)化和常態(tài)化,對各業(yè)務進行標準化和流程化管理,減少人為因素干擾,以信息化手段加強內(nèi)部控制的剛性約束。

    筆者認為,內(nèi)部控制信息化的建設可以提高內(nèi)部控制的效率。第一,內(nèi)部控制的信息化建設有利于將制度顯性化為流程,將內(nèi)部控制的制度要求固化在信息系統(tǒng)中,推動《內(nèi)控規(guī)范》的落地實施;第二,通過內(nèi)部控制信息化建設,可以實時反映單位內(nèi)部控制制度的執(zhí)行情況,實現(xiàn)對經(jīng)濟活動的自動控制,降低人為因素的影響,促進單位內(nèi)部控制的有效運行,避免由于過多的內(nèi)部控制手段的嵌入而降低經(jīng)濟活動的運行效率;第三,行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的信息化有利于單位領(lǐng)導抓大放小,逐步從紛繁復雜的日常管理中解脫出來,集中精力思考本組織的發(fā)展戰(zhàn)略及處理更高附加值的工作,真正提高行政事業(yè)單位經(jīng)濟活動管理的水平,提升公共服務的效率、效果。

    此外,單位還應采取措施加強溝通的效率和效果。具體地,在內(nèi)部溝通方面,單位應改進自下而上的溝通,一方面考慮建立投訴舉報機制,并保護相關(guān)舉報人的權(quán)益,減少溝通上的障礙和層級,對于緊急事項或者高風險事項考慮建立快速上報機制。另一方面,單位領(lǐng)導要改進工作作風,積極踐行黨的群眾路線,深入到基層了解業(yè)務活動中是否存在相關(guān)風險,防患于未然。在外部溝通方面,單位處理公共管理事務離不開其他行政部門的配合和協(xié)調(diào),因此需要進一步完善政府信息公開機制,加強政府電子政務建設,完善信訪制度,建立規(guī)范合理的聽證制度,創(chuàng)新信息公開方式,提高信息公開覆蓋面,并及時做出反饋,為內(nèi)控機制的實施奠定信息基礎(chǔ)。

    六、制定單位內(nèi)部控制規(guī)范手冊,落實與執(zhí)行內(nèi)控規(guī)范

    在開展調(diào)查研究的基礎(chǔ)上,積極擬定有效適合本單位情況的《單位內(nèi)部控制規(guī)范手冊》,通過進一步深入、全面掌握內(nèi)部控制規(guī)范的核心要義和運作規(guī)則,增強貫徹內(nèi)部控制規(guī)范的主動性、自覺性、實效性。分析單位內(nèi)部控制流程的重點和薄弱環(huán)節(jié),補足短板,制定針對性的防控措施,強化內(nèi)部控制和約束。

    具體措施建議如下:一是單位成立領(lǐng)導小組,建立內(nèi)部控制實施機構(gòu),確定牽頭部門和負責人員;二是結(jié)合單位實際,有目的的開展內(nèi)部控制規(guī)范培訓和宣傳工作;三是針對單位各業(yè)務崗位、管理事項、業(yè)務流程集中查找風險點、控制點,確定風險容忍度;四是對經(jīng)濟業(yè)務流程進行梳理、制定具體控制制度;五是在形成出臺《單位內(nèi)部控制規(guī)范手冊》的基礎(chǔ)上,制定涉及到具體工作領(lǐng)域的《單位**(領(lǐng)域)管理內(nèi)部控制制度運行手冊》《單位**(領(lǐng)域)管理內(nèi)部控制評價具體辦法》和《單位**(領(lǐng)域)管理內(nèi)部控制評價工作手冊》;六是定期組織專家開展指導論證,提出工作改進建議,為進一步修改和完善《單位內(nèi)部控制規(guī)范》及其控制運行、評價機制提供有價值的、建設性的意見。

    七、適度保持外部監(jiān)督對單位內(nèi)部控制建設和實施的推動力

    由于行政事業(yè)單位受多部門的監(jiān)管,容易出現(xiàn)權(quán)責交叉、責任不清和相互推諉的情況,通過建立外部監(jiān)督機制,可以理順上級主管部門和同級監(jiān)管部門之間的關(guān)系,建立縱橫監(jiān)督方向的外部監(jiān)督體系。

    在立法監(jiān)督角度,完善我國現(xiàn)有的法律體系,考慮頒布與財產(chǎn)公開、廉政相關(guān)的法律,與《預算法》《會計法》《政府采購法》等業(yè)務層級法律相互補充。司法機關(guān)加大對單位違法行為的查處力度,嚴格執(zhí)法。在政府監(jiān)督方面,分別從“管人”和“管事”兩個維度對單位經(jīng)濟業(yè)務活動和重要崗位人員進行監(jiān)督,同時明確各監(jiān)管部門的職責權(quán)限,避免權(quán)責不清。此外,單位應提高信息的透明度,接受社會公眾的監(jiān)督,督促相關(guān)部門自覺提升工作效率。

    行政事業(yè)單位作為我國政府依法行政的主體,承擔著宏觀調(diào)控、市場監(jiān)督、社會管理和公共服務等職能,工作涉及經(jīng)濟、政治、文化和社會生活的方方面面。建立健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系,對于提升單位財務管理水平、提高經(jīng)濟活動風險防范能力、規(guī)范業(yè)務活動、提升科學管理的進程具有重要作用。J

    參考文獻:

    [1]張慶龍,聶興凱.政府部門內(nèi)部控制研究述評與改革建議[J].會計研究,2011,(6).

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    [3]劉玉廷,王宏.美國加強政府部門內(nèi)部控制建設的有關(guān)情況及其啟示[J].會計研究,2008,(3).

    [4]薛杰遠.關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部會計控制的思考[J].商業(yè)會計,2014,(12).

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