論政策執(zhí)行波動(dòng)與基層治理相關(guān)性

杜欣然

杜欣然，長春工業(yè)大學(xué)助教。研究方向：人力資源研究。

論政策執(zhí)行波動(dòng)與基層治理相關(guān)性

摘要：我國的公共政策在執(zhí)行過程中普遍存在著波動(dòng)性，這其中包含著消極執(zhí)行和運(yùn)動(dòng)執(zhí)行。本文中將通過對(duì)于政策在執(zhí)行中的實(shí)例進(jìn)行分析，來闡述政策在執(zhí)行過程中所體現(xiàn)的能夠影響其波動(dòng)性的因素。通過分析環(huán)境因素與執(zhí)行壓力來說明這種波動(dòng)性給基層治理帶來的負(fù)面影響。

關(guān)鍵詞：基層治理；公共政策；波動(dòng)性執(zhí)行

中圖分類號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009-5349（2016）01-0062-03

我國的公共政策在制定過程中集合了專家和學(xué)者的智慧，可謂說是人民智慧的結(jié)晶。但是，這些政策在執(zhí)行中所發(fā)揮的價(jià)值卻是差強(qiáng)人意。政策在執(zhí)行中出現(xiàn)執(zhí)行問題的細(xì)節(jié)方面有很多，主要的方面表現(xiàn)為形式主義、偏差執(zhí)行、執(zhí)行不徹底等，這些現(xiàn)象就導(dǎo)致了公共政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了波動(dòng)性。在執(zhí)行政策時(shí)，執(zhí)行力的高低會(huì)影響政策的波動(dòng)性。本文將重點(diǎn)研究造成政策波動(dòng)性的原因，以及這些原因和現(xiàn)在的體制機(jī)制的聯(lián)系，波動(dòng)性執(zhí)行會(huì)對(duì)基層治理帶來怎樣的影響。

一、公共政策

公共政策是指政府制定的用來解決公共管理方面的問題的制度。自近現(xiàn)代以來，對(duì)于公共政策的關(guān)注度越來越高，我國的學(xué)者所主張的觀點(diǎn)集中體現(xiàn)為政策在執(zhí)行過程中存在偏差。[1]比如政府制定了規(guī)劃補(bǔ)償政策，政策中規(guī)定了征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但是在執(zhí)行過程中往往會(huì)出現(xiàn)少給征收款的現(xiàn)象，這樣在執(zhí)行中就會(huì)遇到群眾的反對(duì)，因此暴力執(zhí)法和強(qiáng)行征收的現(xiàn)象屢禁不止。

對(duì)于在執(zhí)行政策中出現(xiàn)的問題可以從以下角度分析：第一，不同的政策執(zhí)行機(jī)關(guān)在執(zhí)行政策時(shí)都有自身的利益追求，而正是這樣的利益追求導(dǎo)致了執(zhí)行的偏差。第二，基層執(zhí)行機(jī)關(guān)是政策的直接執(zhí)行單位，這些基層單位對(duì)于執(zhí)行的選擇性和形式性都是造成公共政策只是理論成果難以轉(zhuǎn)換為實(shí)際效果的因素。為了對(duì)政策的執(zhí)行問題研究起到有力的說明，本文將選擇個(gè)案分析。A省B市進(jìn)行了一場(chǎng)礦產(chǎn)整頓工作，按照政策的要求企業(yè)間要兼并重組，以此創(chuàng)造個(gè)技術(shù)密集型，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及管理結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的生產(chǎn)企業(yè)，為此各級(jí)政府花費(fèi)了很多財(cái)力和物力投入其中，就在這項(xiàng)工作進(jìn)行中，B市爆發(fā)了民眾抗議，要求政府和企業(yè)對(duì)于員工的12年的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用予以支付，并賠償在此期間的損失費(fèi)。這樣的問題一出現(xiàn)，引起了社會(huì)各發(fā)面的關(guān)注，啟動(dòng)各項(xiàng)社會(huì)機(jī)制也無法解決這個(gè)問題，在當(dāng)?shù)卦斐闪酥卫砦C(jī)，而此問題的根源在于12年的運(yùn)行機(jī)制是有缺陷的，相關(guān)政策在執(zhí)行中的波動(dòng)性很大。

二、政策執(zhí)行中的運(yùn)動(dòng)性：高壓政策關(guān)停煤礦

國務(wù)院針對(duì)煤礦安全生產(chǎn)作業(yè)發(fā)布了整頓意見的通知，要求將政策和市場(chǎng)作用相互結(jié)合，充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，政府推動(dòng)市場(chǎng)健康運(yùn)行，堅(jiān)持維護(hù)企業(yè)職工的合法權(quán)益，兼顧礦主的利益，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，建設(shè)安全、高效、有序的礦產(chǎn)運(yùn)營機(jī)制。而A省對(duì)于這項(xiàng)政策沒有足夠的重視，直到政策出臺(tái)了3年后才出臺(tái)了省級(jí)方案。省級(jí)方案中要求堅(jiān)持國務(wù)院的指導(dǎo)意見，重點(diǎn)減少煤礦開發(fā)主體和職工的矛盾，關(guān)切職工和投資者的合法權(quán)益，要求因地制宜，發(fā)展先進(jìn)的科技，從而取代落后的生產(chǎn)技術(shù)，在其中明確要求了需要關(guān)閉的煤礦。主要針對(duì)于存在生產(chǎn)安全隱患的煤礦、沒有開采資質(zhì)的煤礦、生產(chǎn)能力不到5萬噸的煤礦以及礦產(chǎn)資源已經(jīng)枯竭的等。文件還要求私自盜開的煤礦也要關(guān)閉，并且煤礦的兼并整合工作在3個(gè)月內(nèi)完成，對(duì)于維權(quán)方面的規(guī)定，文件要求各部門都要高度的規(guī)范和落實(shí)工作，處理好職工和企業(yè)的關(guān)系、解決職工的社會(huì)保險(xiǎn)問題以及拖欠職工工資的問題。文件嚴(yán)格規(guī)劃了債務(wù)的清償責(zé)任，以此來確保職工和債權(quán)人的應(yīng)手保護(hù)的權(quán)益。B市對(duì)于省里的這份文件的指示也是非常認(rèn)同，會(huì)同了當(dāng)?shù)氐娜肆Y源部門和工商及安全監(jiān)督管理部門來組建工作小組，保障文件精神的落實(shí)。這項(xiàng)工作的開展中，依照省里的文件能夠很好地整頓煤礦的工作。B市也出臺(tái)了相關(guān)的規(guī)定，計(jì)劃用3年的時(shí)間在解決現(xiàn)存煤礦企業(yè)問題的基礎(chǔ)上，調(diào)整企業(yè)的結(jié)構(gòu)，建立出高效、安全的煤礦運(yùn)營模式，以此解決長久以來的矛盾。

就在B市計(jì)劃落實(shí)的過程中，A省的某礦產(chǎn)發(fā)生了重大的安全事故，引起了政府和社會(huì)各界的關(guān)注。A省緊急開會(huì)處理此次事故的同時(shí)決定了全省的煤礦企業(yè)必須停產(chǎn)來整頓治理安全方面的工作。省里發(fā)布了關(guān)于煤礦整頓關(guān)閉的通知，通知中要求每個(gè)地區(qū)的政府都要成立專門負(fù)責(zé)的安全治理小組，實(shí)行組長負(fù)責(zé)制，嚴(yán)肅處理有安全隱患的企業(yè)，對(duì)于不盡職責(zé)的組長嚴(yán)格依法依紀(jì)追究其責(zé)任。此項(xiàng)工作開展起來后，全省關(guān)停的煤礦達(dá)100多家。而省政府在治理安全工作上所采用的組長負(fù)責(zé)制就是壓力型的運(yùn)作方式，這樣確保各級(jí)負(fù)責(zé)人能嚴(yán)格落實(shí)上級(jí)的政策部署。在B市的管理上，這樣的運(yùn)作方式很明顯。它包含明確目標(biāo)任務(wù)、劃定截止時(shí)間點(diǎn)、相對(duì)應(yīng)的獎(jiǎng)懲考核機(jī)制。全省建立了在年底內(nèi)關(guān)停和整頓煤礦30家，具體的安排到各地區(qū)分別執(zhí)行。B市因?yàn)閱栴}較為突出，規(guī)定治理的煤礦企業(yè)達(dá)15家。在這種壓力型的治理機(jī)制下，在開展工作的過程中很難是根據(jù)實(shí)際情況來解決問題，這樣的工作方式可以稱之為政治性的任務(wù)，違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。[2]在最后的治理截止日期上，規(guī)定了全省各地區(qū)負(fù)責(zé)人在一年內(nèi)務(wù)必完成任務(wù)。這樣的截止時(shí)間對(duì)于問題多，治理困難的地區(qū)來說很明顯是不會(huì)有很好的治理效果的，有可能導(dǎo)致負(fù)責(zé)人的虛假政績(jī)。在獎(jiǎng)懲機(jī)制上也是近乎苛刻。上級(jí)明確要求各地區(qū)負(fù)責(zé)人，不能按時(shí)按質(zhì)完成任務(wù)的，就會(huì)受到降職或者撤職的處分。

在這樣硬性的規(guī)定下，B市原來擬建實(shí)施的方案很顯然是不能完成任務(wù)目標(biāo)的。那么B市該如何完成關(guān)停15家煤礦的目標(biāo)呢？只能是采用硬性標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行了，B市將這項(xiàng)工作分步來實(shí)行。第一步在所轄區(qū)域內(nèi)統(tǒng)計(jì)和調(diào)查，做到對(duì)于本轄區(qū)的煤礦企業(yè)的完全了解。從綜合的發(fā)展方面來看，根據(jù)統(tǒng)計(jì)和調(diào)查結(jié)果，本轄區(qū)內(nèi)的煤礦大部分都市生產(chǎn)條件好的企業(yè)，如果強(qiáng)行關(guān)閉也不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。所以B市決定在檢查指標(biāo)上面采用購買的方式，不足的再從地區(qū)上補(bǔ)足。B市在其它地區(qū)買了5個(gè)小型的煤礦用來關(guān)閉，這些煤礦本省就沒有生產(chǎn)能力，幾乎近倒閉的邊緣，其中有一些還發(fā)生過安全事故。第二步是關(guān)閉所屬轄區(qū)內(nèi)的有問題的煤礦。但是由于劃分的關(guān)閉標(biāo)準(zhǔn)不明確，B市就以資源的多少來硬性地決定關(guān)停的煤礦，生產(chǎn)量排名在后的煤礦只能被強(qiáng)制關(guān)停。這樣的做法是為了實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)而忽略經(jīng)濟(jì)規(guī)律的，但是市里為了完成省里的要求，也只能這樣硬性的關(guān)閉本來可以不用關(guān)閉的煤礦。

B市對(duì)于省里的關(guān)停要求并不同意，這些煤礦都是具有許可的合法的企業(yè)，省里怎么就說完成關(guān)停目標(biāo)就把煤礦關(guān)了呢？迫于省里的權(quán)力和壓力，關(guān)閉到要求的數(shù)量又是必須做的，為此市里也花費(fèi)了大量的財(cái)力和物力去補(bǔ)償本地區(qū)因?yàn)殛P(guān)停數(shù)量的規(guī)定而受到損失的煤礦企業(yè)。關(guān)停的賠償金額按照生產(chǎn)能力來劃分標(biāo)準(zhǔn)，年產(chǎn)量10萬噸以上的企業(yè)補(bǔ)助500萬，10萬噸以下的補(bǔ)助300萬，同時(shí)對(duì)于上述關(guān)停的企業(yè)，省里也對(duì)其進(jìn)行安頓，按照生產(chǎn)量的標(biāo)準(zhǔn)確定為10萬噸以上的為300萬，10萬噸以下的為150萬。盡管省里到市里對(duì)于補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)很高，但是煤礦的礦主仍然難以接受，一般的煤礦開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于補(bǔ)助的數(shù)額。為了有效解決與礦主的矛盾，B市又綜合考慮了礦廠的開發(fā)成本，對(duì)于不夠開發(fā)成本的差額部分又重新給予補(bǔ)償。那么這些不足的金額由哪里來呢？市里的財(cái)政明顯是不夠支付的，市政府決定不足的金額由存留下來的煤礦按照年生產(chǎn)能力給予支付收益。這項(xiàng)政策看起來很難讓那些礦主認(rèn)可，市里給出這樣的解釋。煤礦的數(shù)量少了，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)就相對(duì)小了，對(duì)于剩下的煤礦發(fā)展有益處，能夠擴(kuò)大規(guī)模，同時(shí)增加年收益額。從當(dāng)年的煤礦市場(chǎng)價(jià)格來看，這樣的政策要落實(shí)征收2年才能完成補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)放。這項(xiàng)省里要求的工作發(fā)展到了現(xiàn)在變成了被要求嚴(yán)格執(zhí)行的政治任務(wù)，本來的整頓方案只是為了優(yōu)化煤炭產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)，整合資源方便安全高效的管理，到現(xiàn)在的強(qiáng)制性規(guī)定造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失。在這次整治中，B市本來需要關(guān)閉的企業(yè)初步統(tǒng)計(jì)5家，但是最后確劃到了15家的硬性任務(wù)里來，這樣的關(guān)閉標(biāo)準(zhǔn)給省里和市里的財(cái)政都帶來了損失，同時(shí)礦主也受到了損失，加上動(dòng)用了很多人力和強(qiáng)硬措施，最后才完成了目標(biāo)。這樣的治理工作給B市帶來了重大影響，因?yàn)榇舜蜗聧彽墓と硕噙_(dá)5000人，這么多的下崗工人如何安置？由此引發(fā)的各種問題都接踵而來，給B市的治理帶來嚴(yán)重的危機(jī)。

三、執(zhí)行政策中的選擇性和政策的規(guī)避——消極執(zhí)行

B市發(fā)生的治理危機(jī)的根源要追溯到上個(gè)世紀(jì)。那個(gè)時(shí)代，能源產(chǎn)業(yè)為工業(yè)的發(fā)展提供了有力的支持，B市的煤礦產(chǎn)業(yè)也逐漸繁榮起來，由開始的幾個(gè)迅速地?cái)U(kuò)大到了幾十家。煤礦產(chǎn)業(yè)的興起也帶給了當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)的順利。B市的煤礦企業(yè)很快就到達(dá)了發(fā)展的頂峰，企業(yè)最多時(shí)達(dá)200多家，煤炭的年生產(chǎn)量達(dá)2000萬噸，從帶動(dòng)的就業(yè)人數(shù)和能源的產(chǎn)量上來看，都是為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。但是，礦產(chǎn)行業(yè)有著繁榮后的危機(jī)，面對(duì)能夠賺取巨大利潤的行業(yè)，人們便容易忽視國家的職工勞動(dòng)保障方面的法律法規(guī)。從而導(dǎo)致職工和企業(yè)礦主的矛盾激化，引起治理危機(jī)。正是這樣的矛盾長期存在，成為了危機(jī)的引線。

我國《勞動(dòng)法》規(guī)定了用人單位必須依照法律規(guī)定來為職工繳納社會(huì)保險(xiǎn)。我國政府也在勞動(dòng)者的權(quán)益保護(hù)方面有很多的政策，要求企業(yè)必須為員工購買社會(huì)保險(xiǎn)。[3]A省出臺(tái)了關(guān)于企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)繳納的規(guī)定中要求，“事業(yè)單位、民營企業(yè)、各類國有公司及城鎮(zhèn)企業(yè)都要為職工購買社會(huì)保險(xiǎn)”。在B市的煤礦行業(yè)里，對(duì)于為職工辦理社會(huì)保險(xiǎn)的要求卻沒有落實(shí)，這項(xiàng)要求在職工和企業(yè)的合同中就沒有體現(xiàn)出來，企業(yè)是用了一種約定代替了法律條文的約束。在詳盡地比對(duì)了企業(yè)與職工所簽訂的合同后可以發(fā)現(xiàn)，在B市的煤礦行業(yè)中，法律規(guī)定的社會(huì)保險(xiǎn)在合同中毫無蹤跡了。企業(yè)取代的辦法是和職工約定了職工直接從企業(yè)這里拿走用來購買個(gè)人社會(huì)保險(xiǎn)的費(fèi)用，而企業(yè)應(yīng)該出的那個(gè)部分就這么消失了。社會(huì)保險(xiǎn)由個(gè)人和企業(yè)共同出資來完成職工的社會(huì)保險(xiǎn)額。企業(yè)在這里需要承擔(dān)的費(fèi)用占據(jù)了總費(fèi)用的2/3，而煤礦的這種約定就悄悄地減少了職工的福利待遇。這樣逃避強(qiáng)制性規(guī)定有利可賺，國家的政策就被換了方式執(zhí)行了。而這樣的方式持續(xù)時(shí)間之久，涉及的職工人數(shù)之多，最后到了矛盾爆發(fā)時(shí)，就會(huì)給治理帶來危機(jī)。

政府的政策理應(yīng)是上面有了政策，以此向下傳達(dá)和執(zhí)行的。那么為什么在最后執(zhí)行時(shí)就會(huì)出現(xiàn)問題呢。是相關(guān)的執(zhí)行部門不知道政策的存在嗎？經(jīng)過調(diào)查，B市的煤炭主管部門知道煤炭行業(yè)規(guī)避了社會(huì)保險(xiǎn)的問題，針對(duì)此問題，相關(guān)部門還制定了監(jiān)督管理體系，明確要求煤炭企業(yè)必須為職工購買社會(huì)保險(xiǎn)，但是并沒有起到什么作用。

企業(yè)知道有要求卻為什么不按照規(guī)定落實(shí)呢？大概有以下幾方面的原因。第一，煤礦行業(yè)的自身就業(yè)有不定期性。煤礦的開采不是常年穩(wěn)定的。按照需求來說，夏季需求量少，開采量也少，冬季需求量大，企業(yè)的開采量也就大。這樣就使得在招用工人時(shí)的時(shí)間不特定。這樣的不固定性導(dǎo)致了政府很難管理職工的社會(huì)保險(xiǎn)繳納。第二，職工的繳納社會(huì)保險(xiǎn)的意識(shí)淡薄。很多的職工不愿意花錢繳納社保，相比之下，職工更愿意將企業(yè)為其繳納的社保變現(xiàn)。[4]為了迎合職工的需求，幾乎所有的煤礦企業(yè)都更會(huì)將社保的錢直接發(fā)給工人，同時(shí)礦場(chǎng)本身也會(huì)省下不少的費(fèi)用。如果說要求企業(yè)和職工必須購買社會(huì)保險(xiǎn)，這樣就會(huì)使得工人外流到其他地方務(wù)工，也不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，B市的管理部門也就默許了這樣的約定。第三，煤礦行業(yè)受行政的影響更強(qiáng)。與其他普通企業(yè)比較，煤礦行業(yè)受到的政策的干預(yù)性更大。比如，在某一次的事故中，上面的政策很可能是嚴(yán)格的整治，就會(huì)要求煤礦企業(yè)停工整頓，而在停工期間，職工的社保就是問題。按照法律的規(guī)定，在職工和企業(yè)的勞動(dòng)關(guān)系存續(xù)期間，企業(yè)必須為職工購買社會(huì)保險(xiǎn)。但是，企業(yè)一旦停產(chǎn)，效益就無從談起，那么用什么來給職工購買社保呢？面對(duì)以上復(fù)雜的問題，煤礦企業(yè)為職工購買社保的問題就被擱置起來了，這樣的問題長久沒有得到解決，就為以后的社會(huì)治理埋下了危機(jī)的種子。

四、政策執(zhí)行面臨的壓力與其適用方面引起的基層治理問題

在文章的上述部分，通過實(shí)例分析了政策在執(zhí)行中的波動(dòng)性，分析了治理危機(jī)的發(fā)生原因。在看待政策的執(zhí)行過程中，看到執(zhí)行壓力的同時(shí)，也要考慮政策的適用性。政策的適用性就是政策的合理性。政策必須符合客觀規(guī)律才能具有可行性。在基層社會(huì)治理中，往往是執(zhí)行中央的決定。而中央的決定不一定是適應(yīng)每個(gè)地方的，這樣執(zhí)行就是壓力性執(zhí)行。如果是上面的政策可執(zhí)行性低，推行的阻力就會(huì)大，就會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)制性的執(zhí)行方式，這樣的方式就是運(yùn)動(dòng)式執(zhí)行。上述的結(jié)論對(duì)于研究B市的煤礦產(chǎn)業(yè)的問題就可以發(fā)現(xiàn)，政策的適用性很低，導(dǎo)致了政策的落空。而上級(jí)一旦要求，那就會(huì)產(chǎn)生運(yùn)動(dòng)性執(zhí)行，給社會(huì)治理帶來危機(jī)。政策的可操作性不適用與基層的治理，在這樣的情況下就會(huì)出現(xiàn)波動(dòng)性執(zhí)行的現(xiàn)象。而至于是消極性的還是運(yùn)動(dòng)式的，要看面對(duì)的執(zhí)行壓力大小。

B市的煤炭行業(yè)就是如此。在職工的社會(huì)保險(xiǎn)繳納上面，由于政策的可執(zhí)行性較差，在當(dāng)?shù)夭僮骼щy，就出現(xiàn)了消極執(zhí)行的方式。在關(guān)停煤礦企業(yè)上，由于各級(jí)政府的壓力都很大，所以當(dāng)?shù)卣扔趬毫Χ残缘仃P(guān)閉了企業(yè)，這樣的執(zhí)行就是運(yùn)動(dòng)性的。而煤礦企業(yè)的關(guān)閉和職工對(duì)于要求政府和企業(yè)給予補(bǔ)償有著聯(lián)系性，從而產(chǎn)生了治理危機(jī)。波動(dòng)性的政策執(zhí)行給基層治理帶來了很多問題，是治理危機(jī)的主要原因。消極的執(zhí)行，政策就不會(huì)落實(shí)，就相當(dāng)于一紙空文，運(yùn)動(dòng)性執(zhí)行就會(huì)違背客觀規(guī)律而帶來重大損失。在我國的治理中，對(duì)于波動(dòng)性執(zhí)行要有足夠的重視，以此來避免治理危機(jī)，保障社會(huì)各項(xiàng)體制機(jī)制的穩(wěn)定、有序運(yùn)行。

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責(zé)任編輯：楊國棟