空巢農(nóng)戶背景下住房保障體系建設(shè)中的政府扶持研究

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空巢農(nóng)戶背景下住房保障體系建設(shè)中的政府扶持研究

摘要：本文通過(guò)對(duì)住房保障建設(shè)方面的政府責(zé)任的分析，重點(diǎn)與空巢農(nóng)戶為基本契合點(diǎn)，在此背景下，結(jié)合我國(guó)目前國(guó)內(nèi)的住房現(xiàn)狀以及存在的問(wèn)題，并提出了一些具體的建設(shè)性意見(jiàn)。

關(guān)鍵詞：空巢農(nóng)戶；住房保障；政府扶持；住房現(xiàn)狀；建設(shè)性意見(jiàn)

1　引言

“空巢”是指蜜蜂離開(kāi)蜂窩后所留下的空空蜂巢，現(xiàn)在則多用來(lái)形象、生動(dòng)地描述那些子女不在老人身邊的家庭。據(jù)了解在中國(guó)的一些城市，這一現(xiàn)象現(xiàn)已十分普遍?？粘怖先税凑绽先怂诘膮^(qū)域可以劃分為城市空巢老人和農(nóng)村空巢老人；其實(shí)在空巢老人之外，還有一類特別的群體，他們和空巢老人十分類似，卻又有著一定的差別，這樣的一類人我們將他們定義為空巢農(nóng)戶。

空巢農(nóng)戶是一個(gè)僅存在于農(nóng)村的一類群體。它既不同于城市空巢老人，也和農(nóng)村空巢老人有著本質(zhì)區(qū)別。為了更好的研究他們，首先，我們應(yīng)該明確一個(gè)概念農(nóng)戶。農(nóng)戶可以分為傳統(tǒng)農(nóng)戶、混合農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)戶三類。其中傳統(tǒng)農(nóng)戶是指在生產(chǎn)力低下、物質(zhì)資源匱乏的條件下，通過(guò)牲畜或人工操作進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)的一類人?；旌限r(nóng)戶包括純農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)兼業(yè)戶和非農(nóng)業(yè)兼業(yè)戶。純農(nóng)戶主要依靠農(nóng)業(yè)收入，傾向于研究農(nóng)業(yè)新技術(shù)和新品種。農(nóng)業(yè)兼業(yè)戶收入依舊大多來(lái)源于農(nóng)業(yè)，不同點(diǎn)是他們將更多的精力和時(shí)間投入到土地研究中。而非農(nóng)兼業(yè)戶的收入則來(lái)源于非農(nóng)收入，農(nóng)業(yè)和土地不是其考慮的重點(diǎn)，外出打工、興辦工廠均是其突出特點(diǎn)?，F(xiàn)代農(nóng)戶是一群有文化、有道德、懂技術(shù)、會(huì)謀劃的新型技能型農(nóng)民，他們突破舊時(shí)的觀點(diǎn)，大膽創(chuàng)新，合理的將新技術(shù)運(yùn)用至現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，促進(jìn)農(nóng)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展。根據(jù)公民生存特征及生命周期等特點(diǎn)，筆者采用如下定義：農(nóng)戶是指戶口在農(nóng)村并且依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)來(lái)獲得收益的人家。

筆者認(rèn)為，空巢農(nóng)戶是指年齡在45歲以上無(wú)子嗣或子女不在身邊的仍然可以繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的一類群體的統(tǒng)稱。其特征主要包括：一是子女不在身邊或在身邊無(wú)法照顧自己；二是生活在農(nóng)村且依靠勞動(dòng)來(lái)獲取收益；三是年齡跨越范圍更加廣泛。

2　關(guān)于住房保障與政府責(zé)任定義的劃分

2.1住房保障。住房是人類生存和發(fā)展最基本的物質(zhì)條件，對(duì)于住房保障的含義，學(xué)術(shù)界至今還未形成統(tǒng)一的界定。行政學(xué)家認(rèn)為是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)對(duì)于居民正常的居住條件所設(shè)立的一種外部系統(tǒng)的保障體系，目的是為了更好的改善當(dāng)?shù)孛癖姷纳顥l件，促進(jìn)生活水平的大力提升。社會(huì)學(xué)家從社會(huì)大的角度出發(fā)，認(rèn)為一切保障形式都應(yīng)嚴(yán)格的掌控在社會(huì)之下，如果說(shuō)住房保障是為了實(shí)現(xiàn)居民的正常生活所需的話，那么社會(huì)就是保障千萬(wàn)個(gè)家庭住房保障正常運(yùn)作的大的運(yùn)行機(jī)構(gòu)。本文采用如下定義：“住房保障是指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的政府和社會(huì)為解決低收入家庭的基本居住需要而釆取的一系列特殊政策，包括供給、分配、補(bǔ)貼協(xié)調(diào)機(jī)制要素的總稱”。從中可以看出，首先政府是住房保障工作的必然責(zé)任主體，這是由住房權(quán)的基本人權(quán)地位所決定的，政府機(jī)構(gòu)對(duì)于住房賦有完全的責(zé)任和義務(wù)，確保其能夠更好更快地運(yùn)行政府機(jī)制。其次，政策實(shí)施住房保障的過(guò)程本質(zhì)上是一個(gè)再分配的過(guò)程，目的就是要滿足中低收入家庭的基本住房需要，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，在社會(huì)的大背景下，通過(guò)利益的再分配，盡可能的滿足大多數(shù)人的需求，構(gòu)建和諧穩(wěn)定健康的社會(huì)共生化一體網(wǎng)絡(luò)。

2.2政府責(zé)任。學(xué)者們對(duì)于政府責(zé)任在不同領(lǐng)域的內(nèi)涵爭(zhēng)論和研究從未停止過(guò)。行政法學(xué)者在政府責(zé)任方面更多的是注重政府所承擔(dān)的否定性法律后果。公共行政方面的學(xué)者認(rèn)為政府責(zé)任是行政機(jī)關(guān)及其公職人員根據(jù)法律法規(guī)所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)及其因違反法律法規(guī)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。從廣義的政府責(zé)任可以看出政府責(zé)任從其內(nèi)容上包括兩個(gè)方面，一是政府對(duì)其違法行為承擔(dān)否定性的法律后果，任何人不能凌駕于法律之上從事一切非法行為，權(quán)利與義務(wù)的責(zé)任應(yīng)該重點(diǎn)加以明確；二是政府應(yīng)依法履行其職責(zé)，政府責(zé)任含義的這方面內(nèi)容需要依托相應(yīng)的責(zé)任形式予以體現(xiàn)，以責(zé)任意識(shí)為導(dǎo)向，將政府的職責(zé)以法律的形式明確并延續(xù)下去。

3　住房保障政府責(zé)任的理論基礎(chǔ)

3.1社會(huì)契約理論。法國(guó)著名思想家盧梭在1972年出版的《社會(huì)契約論》一書(shū)中首次提出了“天賦人權(quán)和主權(quán)在民的思想”。他認(rèn)為“因?yàn)橛辛巳嗣竦淖杂刹艓?lái)了國(guó)家的自由，它是一種社會(huì)和個(gè)人相互作用所帶來(lái)的后果，這種表現(xiàn)形式強(qiáng)調(diào)通過(guò)各種外部綜合性的力量來(lái)保護(hù)每個(gè)個(gè)體的自身安全以及個(gè)人資產(chǎn)—這是社會(huì)契約論重點(diǎn)需要關(guān)注的問(wèn)題。而政府的職責(zé)不僅是用來(lái)確保統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者之間能夠相互影響，共系命運(yùn)，同時(shí)也用來(lái)把控法律的執(zhí)行，兼具保持社會(huì)穩(wěn)定、人民自由的作用?！闭氊?zé)一方面是保證公民與主權(quán)者能夠相互適應(yīng)，互利共生，另一方面是掌管法律的執(zhí)行并維持社會(huì)和政治的自由，以自由為根本原則與出發(fā)點(diǎn)。根據(jù)他的觀點(diǎn)，國(guó)家是公民協(xié)商締結(jié)社會(huì)契約的產(chǎn)物，目的是保障公民的基本權(quán)利并為其提供服務(wù)。而政府則是實(shí)現(xiàn)社會(huì)契約的媒介，即政府在提供社會(huì)服務(wù)，保障契約締結(jié)者利益上負(fù)有不可推卸的責(zé)任。

3.2人權(quán)理論。人權(quán)是每個(gè)人所應(yīng)享有的基本權(quán)利，主要包括生存權(quán)、政治權(quán)、尊嚴(yán)權(quán)、以及經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展權(quán)等?？v觀歷史，人權(quán)的提出來(lái)源于資產(chǎn)階級(jí)革命，他們普遍認(rèn)為人權(quán)是人的自然權(quán)。再后來(lái)由于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人權(quán)理論也得到了進(jìn)一步的發(fā)展，正是在此基礎(chǔ)上，住房權(quán)才得以出現(xiàn)、發(fā)展并壯大，關(guān)于其基本人權(quán)地位也通過(guò)費(fèi)羅公約得以確定。而歐美發(fā)達(dá)國(guó)家為了保障居民的生存發(fā)展權(quán)，以高稅收為基礎(chǔ)建立了國(guó)家社會(huì)保障制度。我國(guó)也于1997年簽署了該國(guó)際條約，這也就表明我國(guó)在住房保障方面正式承諾承擔(dān)其所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。

3.3福利國(guó)家理論。1941年威廉坦普爾首次提出了“福利國(guó)家”概念，他認(rèn)為國(guó)家的興旺發(fā)達(dá)與否一定程度上以福利的普及范圍、普及力度緊密相關(guān)，并提出了“福利不應(yīng)屬于某一個(gè)人而屬于全人類”的觀點(diǎn)。隨后，經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉貝弗里奇在其向英國(guó)政府提交的報(bào)告中認(rèn)為“社會(huì)保障是對(duì)收入達(dá)到最低標(biāo)準(zhǔn)的保障，國(guó)家所組織的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)的目的在于保證以勞動(dòng)為條件獲得維持生存的基本收入。社會(huì)保障由政府統(tǒng)一管理是建立社會(huì)保障制度的基本原則之一，政府通過(guò)國(guó)民收入再分配組織實(shí)施各種社會(huì)保障措施。福利國(guó)家的公民不論性別、種族、職業(yè)均應(yīng)獲得社會(huì)保障以預(yù)防社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。貝弗里奇的這一“全民福利”從另一個(gè)角度看，國(guó)家所應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)保障責(zé)任是無(wú)可厚非的。

4　住房保障政府責(zé)任的內(nèi)容

4.1法律保障責(zé)任。我國(guó)住房制度改革從上世紀(jì)八十年代實(shí)施以來(lái)己取得了一定的成績(jī)，但仍需看到我國(guó)的住房保障工作仍然任重而道遠(yuǎn)。其主要原因在于國(guó)家一直未出臺(tái)相關(guān)的法律對(duì)住房保障加以支持，住房權(quán)作為基本人權(quán)，住房法關(guān)系到社會(huì)成員的基本人權(quán)是否得到實(shí)現(xiàn)和獲得切實(shí)保護(hù)，直接決定著一個(gè)人的生存和生活質(zhì)量以及社會(huì)的安全和穩(wěn)定。這些都是影響住房保障系統(tǒng)能否有效的繼續(xù)運(yùn)作的重要保障，住房問(wèn)題是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物，解決住房問(wèn)題也要依靠社會(huì)的發(fā)展創(chuàng)造條件，當(dāng)然最重要的是社會(huì)條件和經(jīng)濟(jì)條件。

4.2財(cái)政支撐責(zé)任。政府作為住房保障的責(zé)任主體，在財(cái)政方面的投入是必不可少的。中低收入家庭之所以買不起市場(chǎng)中流通的商品房，關(guān)鍵就在于錢(qián)的問(wèn)題。縱觀各國(guó)，政府在住房保障上的財(cái)政投入是住房保障整體資金需求的主要來(lái)源。在歐洲，社會(huì)保障支出在財(cái)政總支出中占據(jù)了相當(dāng)?shù)谋壤?，而住房保障作為社?huì)保障的重要組成部分，其在社會(huì)保障支出中也同樣占據(jù)了較大比例。住房保障體系龐大，沒(méi)有充足的資金投入，住房保障工作就無(wú)從談起。

4.3住房監(jiān)管責(zé)任。每一項(xiàng)制度的運(yùn)行都需要一定的監(jiān)管體系進(jìn)行監(jiān)管，住房保障同樣也不例外。國(guó)家為了落實(shí)住房保障工作而制定的一系列住房保障法律法規(guī)政策，需要各級(jí)政府的貫徹和落實(shí)到位。如果得不到有效的落實(shí)，國(guó)家的住房保障政策只是一句口號(hào)。所以住房保障的有效實(shí)施離不開(kāi)必要的監(jiān)督體系，政府作為權(quán)力機(jī)關(guān)，其對(duì)住房保障的監(jiān)管是最直接同時(shí)也是最有效的。政府應(yīng)在住房保障規(guī)劃階段、具體實(shí)施階段、后期管理階段進(jìn)行全方位的監(jiān)管，這樣不僅保證住房保障法律法規(guī)政策的落實(shí)，而且使住房保障體系整體良好運(yùn)行。

5　我國(guó)住房保障政府責(zé)任承擔(dān)現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

5.1現(xiàn)狀。最近幾年，我國(guó)各地商品用房的價(jià)格持續(xù)上漲，尤其是在一些大中型城市更是如此，中低收入家庭購(gòu)房壓力陡然增大，已經(jīng)是目前亟待解決的社會(huì)問(wèn)題之一。即便中央部門(mén)出臺(tái)了調(diào)控政策，但依舊不能解決中低收入家庭的購(gòu)房問(wèn)題。國(guó)家出臺(tái)了一系列的文件為住房保障的法制建設(shè)奠定了良好的的基礎(chǔ)。財(cái)政資金方面，國(guó)家要求各級(jí)政府增大廉價(jià)房的預(yù)算，可以將土地的資金轉(zhuǎn)入到廉價(jià)房的建設(shè)中去。地市級(jí)政府加大了財(cái)政投入力度，但效果不明顯，經(jīng)過(guò)幾年的努力，雖然住房保障制度不斷得到改進(jìn)，但政策、制度的不足以及住房稀缺使得住房保障工作還有很長(zhǎng)的一段路要走。

5.2存在的問(wèn)題

5.2.1健全的住房保障法律體系尚未建立。1987年以來(lái)，中央出臺(tái)了很多關(guān)于住房保障方面的辦法和意見(jiàn)，在住房購(gòu)買和租賃方面為貧困收入家庭提供了基本的保障。目前，我國(guó)政府還沒(méi)有將住房保障法強(qiáng)制執(zhí)行，健全的住房保障法律體系尚未建立。特別是地方政府為了維護(hù)自身的利益，在政策的執(zhí)行和運(yùn)用上存在很多不足。

5.2.2政府財(cái)政投入不足，融資難。住房保障既然是房屋的保障，就需要充足的資金投入。政府是責(zé)任的核心主體必然要保證資金的高效流通。資金來(lái)源方式主要有兩種，一方面來(lái)源于政府，政府作為獨(dú)立方自籌或作為第三方協(xié)助籌集；另一方面來(lái)自國(guó)庫(kù)的以前儲(chǔ)備，這主要依據(jù)于國(guó)家的整體實(shí)力的強(qiáng)弱。在金融對(duì)策研究方面，目前并沒(méi)有詳盡的具體的方案出臺(tái)，問(wèn)題主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)層面，首先我國(guó)真正的住房政策還沒(méi)有普及，體系還不鮮明。其次，關(guān)于住房法律保障體系尚未建立，可以參考和借鑒的只有住房公積金制度，還沒(méi)有一套行之有效的能正常運(yùn)作的體系。

5.2.3管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全，監(jiān)督不力。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部是代表我國(guó)住房管理的專門(mén)機(jī)構(gòu)，成立了管理住房和建設(shè)的相關(guān)部門(mén)，是促進(jìn)住房保障系統(tǒng)完善的重要舉措，但是地方上雖有了各自的住房管理機(jī)構(gòu)，實(shí)質(zhì)上并沒(méi)有脫離中央的母系統(tǒng)，無(wú)法獨(dú)立自主的處理問(wèn)題。另外在監(jiān)督管理方面，還沒(méi)有形成一套系統(tǒng)的行之有效管理的方式，為求自身發(fā)生而不惜損害他人利益的情況時(shí)有發(fā)生。

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330045江西農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與公共管理學(xué)院

姚興安

330045江西農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院高春月

330045江西農(nóng)業(yè)大學(xué)政治學(xué)院安菲

330045江西農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院鄧娟

330045江西農(nóng)業(yè)大學(xué)國(guó)土學(xué)院鄺佛緣

基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金課題“空巢農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)科技吸納行為與政府扶持機(jī)制研究”（71263026）