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    地方政府轉(zhuǎn)型研究

    2016-06-06 08:06:57
    2016年17期
    關(guān)鍵詞:財(cái)權(quán)事權(quán)中央政府

    趙 青

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    地方政府轉(zhuǎn)型研究

    趙青

    自從黨的十八大以來,地方政府簡(jiǎn)政放權(quán),還市場(chǎng)、社會(huì)以活力。政府無所不能的觀念已經(jīng)遭到挑戰(zhàn),政府不是全能的政府,而是正從治理的政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府。與中央政府從政策上宏觀統(tǒng)籌全國(guó)不同,地方政府的主要職責(zé)是搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與提供公共服務(wù),搞好民生經(jīng)濟(jì)。但同時(shí)也應(yīng)看到,我國(guó)中央政府與地方政府財(cái)權(quán)、事權(quán)不對(duì)等問題尚未解決,地方政府財(cái)政收入在減少,要辦的事情卻很多,事情辦起來也是力不從心。在當(dāng)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,看到政府“有權(quán)也不可任性”,地方政府需更多關(guān)注公共服務(wù)的提供和與民生有關(guān)的職能的履行,逐步向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。同時(shí)應(yīng)正確處理好中央與地方的關(guān)系,盡快實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)事權(quán)統(tǒng)一,使地方政府無后顧之憂的回到它們應(yīng)該的位置,即公共服務(wù)的提供者。

    地方政府;服務(wù)型政府;公共服務(wù)

    一、地方政府轉(zhuǎn)型的必要性

    我國(guó)是一個(gè)包含多層級(jí)政府的國(guó)家,中央政府以下還有省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)政府。與中央政府相比,地方政府更貼近民眾,了解民眾最需要的是什么。中央政府和地方政府的關(guān)系就像委托人和代理人的關(guān)系。但地方政府作為理性的代理人,占據(jù)著信息方面的優(yōu)勢(shì)。中央政府為了加強(qiáng)管理,節(jié)約交易成本,就選擇了以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為主要考核標(biāo)準(zhǔn)[1],使得地方政府一味追求經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng),而不是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,并且忽視與老百姓最密切相關(guān)的民生問題。地方政府只考慮自己本地的經(jīng)濟(jì)利益,形成了多年來的“上有對(duì)策,下有政策”局面。如今,地方政府以犧牲環(huán)境和民眾的利益換來了經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng),也是時(shí)候補(bǔ)償虧欠環(huán)境與民眾了。

    二、地方政府職能轉(zhuǎn)變

    我國(guó)政府職能有四個(gè):經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展,政府職能越來越偏向于提供社會(huì)管理和公共服務(wù),要致力于解決廣大人民群眾最關(guān)心的問題,如環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會(huì)保障等。政府職能的轉(zhuǎn)變也帶來了地方政府的轉(zhuǎn)型。

    我國(guó)地方政府轉(zhuǎn)型經(jīng)歷了兩次大的轉(zhuǎn)變。第一次是從改革開放前的政治統(tǒng)治型政府轉(zhuǎn)向了改革開放后的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府;第二次轉(zhuǎn)型我們正在經(jīng)歷,即從市場(chǎng)發(fā)育期的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向市場(chǎng)成熟期的公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。公共服務(wù)型政府是指在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下,堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展,科學(xué)定位政府角色,以公共服務(wù)職能為主導(dǎo),推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善,致力于提高公共服務(wù)績(jī)效的全新政府范型。

    地方政府的社會(huì)管理職能是指政府需要制定相應(yīng)的社會(huì)規(guī)范和政策,去協(xié)調(diào)社會(huì)利益關(guān)系,規(guī)范社會(huì)組織,維護(hù)正常的社會(huì)秩序,使經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與自然協(xié)調(diào)發(fā)展,創(chuàng)造良好的社會(huì)氛圍與安定的社會(huì)秩序[2]。目前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的新情況、新問題呼喚社會(huì)管理職能的改變。我國(guó)地方政府在實(shí)行社會(huì)管理職能時(shí),手段單一且多以行政手段為主,采取簡(jiǎn)單粗暴地以罰代管、以罰代法手段,行政人員易于執(zhí)法不當(dāng),從而導(dǎo)致政府與公民的沖突。社會(huì)管理政策不公平現(xiàn)象凸顯,集中表現(xiàn)在城鄉(xiāng)、地區(qū)間享有的公共服務(wù)、教育等方面的差別對(duì)待。

    政府的公共服務(wù)職能包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè),發(fā)展社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保障和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè),發(fā)布公共信息等,為社會(huì)公眾參與政治、經(jīng)濟(jì)、文化等社會(huì)生活提供保障和創(chuàng)造條件。[3]縱觀這幾個(gè)方面,不論是近幾年大學(xué)生的就業(yè)難,還是農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)的落后,亦或是社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展都需要地方政府做出很大努力解決。

    在社會(huì)管理中,地方政府應(yīng)簡(jiǎn)政放權(quán)于各類社會(huì)組織,加強(qiáng)政府與社會(huì)的合作,更大限度的發(fā)揮市場(chǎng)的作用,使得效率最大化。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì),地方政府應(yīng)從行政控制型體制轉(zhuǎn)向依法行政型體制,同時(shí)實(shí)現(xiàn)立法和執(zhí)法的公正,懲治違法違紀(jì)行為[4]。在促進(jìn)社會(huì)公平方面,地方政府也在做出努力。如高考中各項(xiàng)加分項(xiàng)的逐步取消,鼓勵(lì)“就近入學(xué)”,都在減少尋租的空間。

    在公共服務(wù)方面,國(guó)家頻出政策。如養(yǎng)老金“雙軌制”;要求學(xué)校增加足球課,促進(jìn)足球事業(yè)發(fā)展;“創(chuàng)客”的出現(xiàn),鼓勵(lì)畢業(yè)生進(jìn)行創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。

    地方政府還應(yīng)積極發(fā)揮第三部門在提供公共服務(wù)協(xié)同方面的作用,注意培養(yǎng)社會(huì)的自治能力。如今出現(xiàn)的BOT、BOOT、BOO等形式都是由企業(yè)先墊資承擔(dān)政府的基礎(chǔ)建設(shè),這樣一來不僅減輕了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān),也提高了生產(chǎn)效率。像我國(guó)的環(huán)衛(wèi)事業(yè),目前經(jīng)營(yíng)方式有承包制和BOT兩種[5],已經(jīng)形成了市場(chǎng)化的局面,提高了競(jìng)爭(zhēng)力。

    三、財(cái)權(quán)事權(quán)統(tǒng)一亟待解決

    地方政府要想順利完成由治理的政府向服務(wù)型政府華麗的轉(zhuǎn)身,關(guān)鍵在于中央政府與地方政府財(cái)權(quán)、事權(quán)的對(duì)等。讓地方政府有足夠的時(shí)間、金錢去搞好本地方的公共服務(wù)與社會(huì)管理。優(yōu)化配置公共服務(wù)的事權(quán)與財(cái)權(quán)是進(jìn)行公共服務(wù)體制建設(shè)的前提和基礎(chǔ)。其關(guān)鍵是正確界定政府與市場(chǎng)的職能,合理劃分中央與地方各級(jí)政府間的事權(quán)與財(cái)權(quán),做到事權(quán)財(cái)權(quán)相配套,責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一。[6]目前,我國(guó)各級(jí)政府間的事權(quán)與財(cái)權(quán)配置不合理,事權(quán)財(cái)權(quán)不相稱。進(jìn)而造成事權(quán)層層下移,財(cái)權(quán)層層上收,基層政府財(cái)政困難以及公共服務(wù)投入嚴(yán)重不足的局面。實(shí)行分稅制和“營(yíng)改增”以來,地方政府稅收不斷減少,不得不依賴中央政府的轉(zhuǎn)移支付,財(cái)政收入不足,只得依靠政府信用來發(fā)行地方債務(wù)進(jìn)行招商引資和基礎(chǔ)建設(shè),忽視了公共服務(wù)和社會(huì)管理職能。

    針對(duì)這一問題,中央應(yīng)收回司法、社保、教育、醫(yī)療(包括全民醫(yī)療保險(xiǎn))、生態(tài)環(huán)境、食品安全等方面的事權(quán),這樣一來,不但解決了地方政府事務(wù)過多,財(cái)力很難支撐的問題,也會(huì)提高這些領(lǐng)域的管理質(zhì)量[7]。以司法為例,司法權(quán)收歸中央可以消除地方政法委對(duì)司法審判的行政干預(yù),這對(duì)減少我國(guó)的冤假錯(cuò)案非常關(guān)鍵。再者,地方法院法官質(zhì)量不高,很多沒有接受過嚴(yán)格的、專業(yè)的法律訓(xùn)練,司法權(quán)的收回也可以改善這一現(xiàn)象。

    四、“互聯(lián)網(wǎng)+”促進(jìn)地方政府轉(zhuǎn)型

    去年三月份召開的博鰲亞洲論壇上,“互聯(lián)網(wǎng)+”成為一個(gè)熱詞,互聯(lián)網(wǎng)與醫(yī)療、交通、社保的結(jié)合,已經(jīng)在我國(guó)部分省份得到應(yīng)用,如騰訊與河南省、重慶市、上海市政府合作打造“智慧城市”,把一系列政府的服務(wù)與微信相結(jié)合,減少了市民辦理業(yè)務(wù)需要的時(shí)間,提高了辦事效率;接入阿里巴巴支付寶移動(dòng)客戶端的政務(wù)服務(wù)體系今年四月份在上海、廣州、杭州、廈門等東部沿海城市以及山西全省上線。通過建立統(tǒng)一的政務(wù)網(wǎng)絡(luò),整合原本割裂在不同部門的數(shù)據(jù),并加以分析,互聯(lián)網(wǎng)與政府的結(jié)合有利于提高地方政府的行政能力和行政逃命度,減少尋租空間,使得政府為居民提供更便捷、有效的服務(wù),促進(jìn)地方政府轉(zhuǎn)型。

    五、結(jié)論

    通過上文的分析,我們知道我國(guó)地方政府正在經(jīng)歷向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的陣痛期,在這一過程中,原有的利益格局勢(shì)必會(huì)遭到強(qiáng)烈的震動(dòng),帶來利益的重新分配。但無論怎樣,我們的政府始終是為人民服務(wù)的政府,轉(zhuǎn)型的最大受益者是老百姓。在這一過程中,中央政府應(yīng)發(fā)揮其統(tǒng)籌全局的作用,主動(dòng)承擔(dān)一些事務(wù),減輕地方政府負(fù)擔(dān),并借助其最高行政機(jī)關(guān)的權(quán)力促進(jìn)地方政府的轉(zhuǎn)型。(作者單位:西北大學(xué)公共管理學(xué)院)

    [1]官永彬(2012).財(cái)權(quán)分權(quán)體制下地方政府轉(zhuǎn)型的內(nèi)在邏輯[J].重慶師范大學(xué)學(xué)報(bào).3:62-7

    [2]李潔芳:地方政府《社會(huì)管理模式創(chuàng)新初探》,《浙江社會(huì)科學(xué)》,2006年第3期。

    [3]李爽等(2015).加強(qiáng)我國(guó)地方政府社會(huì)管理職能對(duì)策研究[J].商業(yè)經(jīng)濟(jì).1:

    [4]馬建斌(2008).政府轉(zhuǎn)型視域下公共服務(wù)型地方政府構(gòu)建[J].現(xiàn)代管理科學(xué).2:78-79

    [5]我國(guó)環(huán)境衛(wèi)生行業(yè)研究(2013).20130416.20150502,http://www.zdlh.cn/article/2301.html

    [6]宋立等:《各級(jí)政府公共服務(wù)事權(quán)財(cái)權(quán)配置》,北京,中國(guó)計(jì)劃出版社2005年版,第32一34頁。

    [7]地方政府職能轉(zhuǎn)變(2013).2013-12-22.2015-4-28,http://forum.home.news.cn/thread/130028863/1.html

    趙青(1991-),女,漢族,河南商丘人,管理學(xué)碩士,西北大學(xué)公共管理學(xué)院,研究方向:地方政府研究。

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